STS, 3 de Octubre de 2008

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 5 de octubre de 2.005, desestimatoria del recurso promovido por la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid contra la Orden 13235/2000, de 29 de diciembre, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, sobre inspecciones y corrección de deficiencias en ascensores.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de diciembre de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid ha comparecido en forma en fecha 21 de febrero de 2.006, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 10.2 y 12.5 de la ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con el Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención de los mismos, aprobado por Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, y con la ITC-MIE-AEM-01 del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención de Ascensores Eléctricos referente a ascensores electromecánicos, aprobada por Orden de 29 de diciembre de 1.985 y posteriormente modificada por Orden de 23 de septiembre de 1.987;

- 2º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución;

- 3º, por infracción del apartado 16.1.3.1 de la ITC-MIE-AEM-01 ya citada y del artículo 11.e) del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención de los mismos, y

- 4º, por infracción del artículo 25 de la Constitución.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia acordando dejar sin efecto la impugnada y:

- estimando el motivo primero, declarar la nulidad, por los fundamentos contenidos en él, del artículo 3.1, párrafo tercero, del artículo 4.2 y del párrafo final del Anexo III, cuyo contenido se concreta en el citado artículo 3.1, párrafo tercero de la Orden recurrida,

- estimando el motivo segundo, declarar la insuficiencia del plazo mínimo de cinco meses concedido para subsanar las deficiencias que tienen establecido ese plazo en el Anexo I de la Orden recurrida,

- estimando el motivo tercero, por los fundamentos en el mismo contenidos, declarar la nulidad del artículo 1.4 de la Orden recurrida y, manteniendo la vigencia en la Comunidad de Madrid del apartado 16.1.3.1 de la ITC,

- estimando el motivo Cuarto, por los fundamentos en él recogidos, anular el artículo 3.1, párrafo tercero, el artículo 4.2 y, en relación con el artículo 3.1, párrafo tercero, el párrafo último del Anexo III de la Orden por no respetar dichos preceptos el principio de legalidad al definir las infracciones en ellos contenidas.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 2 de marzo de 2.007.

Personada la Letrada de la Comunidad de Madrid, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia confirmatoria de la impugnada.

Por providencia de fecha 13 de junio de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 23 de septiembre de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid recurre la Sentencia de 5 de octubre de 2.005 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contra la Orden 13235/2000, de 29 de diciembre, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, sobre inspecciones y corrección de deficiencias en ascensores.

El recurso se formula mediante cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primer motivo se alega la infracción de los artículos 10.2 y 12.5 de la Ley de Industria (Ley 21/1992, de 16 de julio ), en relación con normas reglamentarias de desarrollo, por imponer a las empresas conservadoras una obligación de paralización de ascensores no prevista en la citada Ley. El segundo motivo se basa en la supuesta infracción del artículo 9.3 de la Constitución, por prever un plazo de reparación de anomalías insuficiente y arbitrario. En el tercer motivo se alega la infracción del artículo 16.1.3.1 de la ITC de ascensores eléctricos de 1987 y del apartado e) del artículo 11 del Reglamento de ascensores de 1.985 (Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre ). Finalmente, en el cuarto motivo se aduce la vulneración del principio de legalidad sancionadora garantizado por el artículo 25 de la Constitución, al establecer por vía reglamentaria una infracción no prevista en las leyes.

Sobre el primer motivo, relativo a los artículos 10.2 y 12.5 de la Ley de Industria.

Sostiene la Asociación actora que la Sentencia impugnada ha vulnerado lo dispuesto en los artículos 10.2 y 12.5 de la Ley de Industria, en relación con la normas de desarrollo reglamentarias que se citan, al declarar conformes a derecho los artículos 3.1 y 4.2 de la Orden impugnada, que establecen supuestos de obligación de las empresas mantenedoras de ascensores de dejar fuera de servicio los aparatos con determinadas irregularidades. En opinión de la parte recurrente, ni los indicados preceptos de la Ley de Industria, ni el artículo 12.3 de la misma que también invoca la Sala juzgadora, ni el Real Decreto 1314/1997, de transposición de la Directiva de Ascensores, ni el artículo 19 del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención de los mismos (Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre ), ni, en fin, la ITC aprobada por Orden del Ministerio de Industria de 23 de septiembre de 1.987, autorizan a la Administración a prever la paralización de ascensores, como se establece por los citados preceptos de la Orden impugnada en la instancia.

La Sentencia rechaza la nulidad de los artículos 3.1 y 4.2 de la Orden de la Comunidad de Madrid con las siguientes razones:

"QUINTO: Descartada esta causa de nulidad de la Orden por defectos de forma, debemos entrar en el análisis de los concretos preceptos que son impugnados en la demanda.

La primera alegación se refiere a los arts. 3.1 y 4.2, en cuanto imponen a las empresas de mantenimiento la obligación de dejar fuera de servicio los ascensores en los que no se hayan subsanado las deficiencias en los plazos que se indican en la Orden, bajo amenaza de incoación de expediente sancionador a dichas empresas de mantenimiento. Y tal obligación que la norma impugnada impone a las empresas de mantenimiento, lejos de suponer una vulneración de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, no es más que desarrollo de la misma y, en concreto, de su art. 12.3 (norma específica y, por tanto, de aplicación preferente al art. 10.2 citado en la demanda), incluido dentro del Capítulo I del Título III, relativo a la seguridad industrial, precepto éste en el que se establece que "los Reglamentos de Seguridad podrán condicionar el funcionamiento de determinadas instalaciones y la utilización de determinados productos a que se acredite el cumplimiento de las normas reglamentarias, en los términos que las mismas establezcan". Dispone a este respecto el art. 11.d) del RD 2291/1985, de 8 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención de los mismos (precepto expresamente declarado en vigor por el RD 1314/1997, de 1 de agosto, por el que se dictan las disposiciones de aplicación de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/16 /CE, sobre ascensores), que "los conservadores, con independencia de lo que especifiquen las ITC, adquirirán por su parte las siguientes obligaciones en relación con los aparatos cuyo mantenimiento o reparación tengan contratado:... d) Interrumpir el servicio del aparato cuando se aprecie riesgo de accidentes hasta que se efectúe la necesaria reparación". En el presente caso, dado que el incumplimiento afecta siempre a normas de seguridad de los ascensores, sean de las que se permite su subsanación en cinco meses (art. 3.1 ) sea de las puertas de cabina (art. 4.1 ), con el consiguiente riesgo implícito de accidentes, la obligación de paralización que a las empresas de mantenimiento impone la Orden impugnada no hace sino desarrollar dichas previsiones legal y reglamentaria.

Además, aunque entendiéramos, por hipótesis, que, como se afirma en la demanda, dado el tipo de normas de seguridad incumplidas cuya subsanación puede realizarse en cinco meses, el riesgo de accidentes no puede considerarse implícito, la norma impugnada, al imponer la obligación de paralización del ascensor a las empresas de conservación en los casos previstos en los dos preceptos mencionados, no sería sino manifestación del ejercicio por la Comunidad de Madrid de su competencia exclusiva de desarrollo de las normas básicas del Estado en materia de seguridad industrial, competencia que le permite establecer obligaciones o medidas complementarias o adicionales, siempre que respete, como aquí ocurre, las directrices establecidas en la legislación básica.

A este respecto conviene destacar que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (art. 26.3.1.3 ) atribuye a dicha Comunidad la competencia exclusiva en materia de "industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad..." y que las facultades del Estado para dictar normativa en materia de seguridad industrial derivan de las competencias que le otorgan los apartados núms. 1 y 13 del art. 149.1 de la CE, pues así se refleja en la propia Ley de Industria de 16 de julio de 1992, en su Disposición Final, atribuyendo, por tanto, a los preceptos en materia de seguridad industrial carácter básico (arts. 9 a 18 ), como expresamente se afirma en la Exposición de Motivos. Por otra parte, el Tribunal Constitucional, de modo reiterado, ha considerado que en la materia de industria se incluye precisamente la de seguridad industrial y, por ello, las Comunidades Autónomas tienen competencia no sólo para ejercer funciones ejecutivas en materia de seguridad industrial, sino también para dictar una legislación complementaria de desarrollo de dicha normativa estatal, siempre que no se violen los mandatos o se impida alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal (SSTC 179/1998, de 16 de septiembre, 313/1994, de 24 de noviembre, 243/1994, de 21 de julio y 236/1991 ). En consecuencia y conforme a lo expuesto, debemos afirmar el carácter meramente complementario de la obligación impuesta a las empresas de mantenimiento de dejar fuera de servicio los ascensores en los casos previstos en los arts. 3.1 y 4.2 de la Orden litigiosa, obligación que no contradice directriz alguna contenida en la legislación básica.

En similares términos se ha pronunciado ya esta Sala respecto de una obligación similar contenida en otra norma autonómica: sentencia nº 323, de 12 de abril de 2004, dictada por esta misma Sección Novena en el recurso contencioso administrativo número 1120/98, y sentencia dictada por la Sección Octava, 315/2002, de 18 de marzo.

Como se argumenta en esta última sentencia dictada por la Sección Octava de esta Sala «... no debe ofrecer duda la legalidad de tal imposición (de la obligación de paralización) en la medida en que responde a la competencia de la Comunidad de Madrid para dictar normas complementarias a las del Estado en materia de seguridad industrial, siendo por otro lado, tal imposición perfectamente razonable sobre la base de admitir, en primer término que dichas instalaciones de aparatos elevadores son actividades de riesgo, que, como otras, han de pasar controles técnicos periódicos, no pudiendo olvidar que no es desconocido en el ordenamiento administrativo la paralización de bienes o instalaciones que no cuentan con la inspección técnica en vigor, v. gr., automóviles.... Tampoco puede obviarse que la normas que regulan dichos aparatos elevadores no desconocen que las empresas de mantenimiento han de interrumpir dichas instalaciones cuando se aprecie riesgo de accidentes, art. 11.d) del RD 2291/1985. Por ello, bien podía decirse que sus funciones se asimilan a las de agentes colaboradores de la Administración (art. 23.2 de la Ley de Industria ). Por tanto, sin llegar a tener las empresas de mantenimiento de aparatos elevadores las mismas funciones que las de los organismos de control, sin embargo es evidente que asumen una cierta posición de garante en cuanto que participan en un primer grado en la evitación de situaciones de peligro concreto o abstracto. Acudiendo a una interpretación histórica del precepto, conforme al art. 3.1 del Código Civil, hemos de decir que el viejo art. 124 de la Orden de 30 de junio de 1966 ya contemplaba la interrupción del servicio no tanto en caso de riesgo de accidente, sino cuando se apreciare que no ofrecía el aparato elevador las debidas condiciones de seguridad, lo que suponía contemplar situaciones no sólo de peligro concreto sino también de carácter abstracto como ocurre en el supuesto de autos, en el que la no tenencia de una inspección técnica en vigor supone una situación de peligro abstracto por desaparición de las circunstancias fácticas que justifican la idoneidad de dicha instalación. Por otro lado, el hecho de que tales autorizaciones sean de operatividad o funcionamiento, como bien alega la actora, explica con mayor motivo que deban cumplir en cada momento los requisitos exigidos por la normativa de aplicación al caso. En la misma línea ha de reconocerse que los invocados perjuicios frente a sus clientes no son de acogida, cuando tal mandato de paralización de la instalación afecta por igual y sin discriminación a todos los propietarios de las instalaciones».

En debida consonancia con cuanto acabamos de argumentar, debemos rechazar que la obligación de dejar fuera de funcionamiento el ascensor suponga una sanción, pues carece de naturaleza sancionadora una norma que impone la paralización del uso de un producto industrial que no se ajusta a las prescripciones técnicas reglamentariamente establecidas. Se trata, simplemente, de una actuación, la puesta en servicio de un ascensor, sometida a un control técnico reglamentariamente establecido, que no puede llevarse a cabo sin dar cumplimiento estricto a las prescripciones técnicas reglamentariamente fijadas, sin que ello suponga ejercicio de potestad sancionadora alguna.

Y en fin, debemos descartar también que por dar cumplimiento a esta obligación de dejar fuera de servicio el ascensor que no hubiera subsanado las deficiencias se impongan a las empresas de mantenimiento obligaciones calificables de "imperium" propias de las Administraciones Públicas y ello, porque ninguna actuación que revista "imperium" se atribuye en la norma a tales empresas, pues la orden de paralización no es dada por dichas empresas, sino por el Órgano de Control Autorizado, limitándose las empresas de mantenimiento a llevarla a la práctica. Así se desprende de la redacción de los preceptos impugnados y queda definitivamente clarificado en el Anexo III de la Orden impugnada que recoge el modelo de acta de seguimiento de corrección de defectos, que debe ser levantada por el Organismo de Control Autorizado, en el que en su último párrafo se manifiesta: "En consecuencia, y dado que se produce un incumplimiento de las normas de seguridad reglamentarias y que los defectos no han sido corregidos en el plazo establecido, el ascensor no debe estar en funcionamiento".

Así pues, la ampliación de los deberes de las empresas de mantenimiento de elevadores no conlleva la equivalente supresión de las funciones de la Administración, pues no estamos ante un supuesto de delegación de funciones administrativas, sino de reforzamiento de las medidas de seguridad de los aparatos elevadores mediante la definición de las obligaciones de los distintos intervinientes en su uso y mantenimiento.

Rechazadas, por cuanto ha sido expuesto, las alegaciones relativas a los arts. 3.1 y 4.2 de la Orden impugnada, debe extenderse nuestra argumentación a la impugnación por la actora del Anexo III, que recoge el modelo de acta de seguimiento de corrección de defectos, en su párrafo último, que se impugna en la demanda en cuanto en él se dispone expresamente que en el caso de que no se hayan corregido los defectos apreciados en una anterior inspección, se impedirá el funcionamiento del ascensor y ello porque las alegaciones que al respecto se contienen en la demanda no son sino reiteración de las formuladas contra aquellos preceptos." (fundamento de derecho quinto )

Tiene razón la Sentencia recurrida y debe desestimarse el motivo. En efecto, es verdad que el artículo 10.2 de la Ley de Industria sólo establece un supuesto que permitiría paralizar ascensores -o cualquier instalación, equipo, actividad o producto industrial-, el de "defectos o deficiencias que impliquen un riesgo grave e inminente a personas o bienes"; asimismo, dicha habilitación para paralizar los aparatos elevadores se otorga directamente y en exclusiva a la Administración competente.

Sin embargo, semejante argumento es un examen parcial de la regulación sobre la materia. En primer lugar, tal como expone la Sala de instancia, el artículo 12.3 de la Ley de Industria autoriza que los Reglamentos de Seguridad puedan "condicionar el funcionamiento de determinadas instalaciones y la utilización de determinados productos a que se acredite el cumplimiento de las normas reglamentarias, en los términos que las mismas establezcan". Por otra parte, en su artículo 12.5 la Ley atribuye al Gobierno de la Nación la potestad para dictar tales reglamentos de seguridad, y habilita a las Comunidades Autónomas con competencias legislativas sobre industria, a "introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio". Pues bien, la interpretación conjunta de estos preceptos conduce a afirmar la legalidad de los preceptos combatidos por la actora.

Así, aunque la Ley de Industria sólo contemple un supuesto específico de paralización de instalaciones mediante el artículo 10.2 en casos especialmente graves, no cabe duda de que la previsión del citado artículo 12.5 de la Ley permite que por la vía de los Reglamentos de seguridad se establezcan otros supuestos de paralización, en la medida en que el apartado 3 del mismo precepto autoriza a que dichos reglamentos condicionen el funcionamiento de las instalaciones o aparatos industriales al cumplimiento de exigencias reglamentarias; o, lo que viene a ser equivalente, puede preverse su paralización en caso de incumplimiento de tales exigencias. De hecho, en contra de lo que afirma la Asociación actora, el Reglamento de Aparatos Elevadores de 1.985 (Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre ), que la parte considera infringido, contempla en le primer Título otros supuestos de paralización de ascensores. Así, mientras que el artículo 11.d) impone la obligación de paralización a las propias empresas conservadoras aun sin orden de la Administración cuando se aprecie riesgo de accidente hasta que se efectúe la necesaria reparación, los artículos 13.d) y 14.b) imponen a otros sujetos una obligación análoga a la que la Orden controvertida en este litigio contempla; estos preceptos imponen a los propietarios:

13.d) impedir el funcionamiento de la instalación cuando, directa o indirectamente, tenga conocimiento de que la misma no reúne las debidas condiciones de seguridad

y a los ascensoristas:

14.b) impedir el uso del aparato en cuanto observen algunas anomalías en el funcionamiento del mismo, avisando inmediatamente al propietario o arrendatario, en su caso, y al conservador y, cuando se trate de una emergencia, a los servicios públicos competentes.

Debe precisarse que todos los preceptos citados del Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, están declarados en vigor en virtud de la disposición derogatoria, apartado a) del Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, sobre disposiciones de aplicación de la Directiva comunitaria sobre ascensores 95/16 /CE.

Pues bien, lo que hace la Administración autonómica es imponer a un tercer sujeto, las empresas de mantenimiento de los ascensores, una medida análoga y complementaria a las previstas en el Reglamento de seguridad estatal sobre la materia para los propietarios y ascensoristas, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre industria que le otorga el artículo 26.3.1.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. No puede, por tanto, admitirse la objeción de la actora de que se impone una medida que contradice la Ley de Industria y los reglamentos de seguridad estatales existentes por imponer una medida no prevista en los mismos y que supondría contradecir la única previsión legal al respecto. Antes al contrario, la Ley habilita a los reglamentos de seguridad a adoptar medidas de suspensión de aparatos o instalaciones industriales, como efectivamente se adoptaron, y a las Comunidades Autónomas a aprobar medidas complementarias, como en este caso ha hecho la Comunidad de Madrid en uso de sus competencias en materia de industria.

También debe añadirse que no tiene razón la Asociación recurrente cuando se queja de una suerte de traslación de responsabilidades de la Administración a terceros como las empresas mantenedoras que representa. Como hemos visto, la Administración, aparte de sus competencias inspectoras y de adopción de medidas concretas de seguridad como las contempladas en el artículo 10.2 de la propia Ley de Industria, en ejercicio de sus competencias sobre la materia prevé obligaciones para otros sujetos con distintas responsabilidades sobre instalaciones o aparatos industriales, lo que no supone dejación ni traslación de las propias. En el caso de autos, tal como hemos visto, el Estado impone la obligación de paralización de los ascensores a varios sujetos (propietarios, ascensoristas) siempre que detecten anomalías en los aparatos, lo que no es sino una previsión para garantizar de la manera más completa la seguridad de los usuarios y que no excluye las propias competencias sobre inspección y seguridad industrial de la Administración.

Por último, la Sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 2.005 (RC 2.911/2.002 ) citada por la recurrente por haber anulado una Orden de la propia Comunidad de Madrid que contemplaba la misma medida de paralización que ahora se combate, declaró la ilegalidad de la dicha disposición por razones exclusivamente de procedimiento, sin entrar en el contenido de la misma, por lo que no puede ser alegada en defensa de las posiciones que se mantienen en este motivo.

Sobre el segundo motivo, relativo a la arbitrariedad del plazo de subsanación de irregularidades.

Sostiene la parte actora que la Sentencia conculca la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el artículo 9.3 de la Constitución al dar validez al plazo de cinco meses que se contempla en la norma para subsanar las irregularidades, antes de que proceda dejar sin uso el ascensor. Argumenta que el perito judicial ha señalado como plazo mínimo 185 días, es decir, 6 y no 5 meses como concede el artículo 3.1 de la Orden, lo que evidencia que el plazo es arbitrario contrario a derecho.

La impugnación del citado artículo 3.1 de la Orden litigiosa había sido rechazada por la Sentencia recurrida en los siguientes términos:

"SEXTO: La nulidad del art. 3.1 debe ser rechazada ya que se limita la actora a manifestar su disconformidad, por considerarlos insuficientes, con los plazos que en el mismo se establecen para que pueda ser llevada a cabo la subsanación de las deficiencias y tal discrepancia es meramente de oportunidad, por lo que no puede ser atendida, sin perjuicio de que, a petición de la parte actora, se ha emitido por perito judicialmente designado (Administrador de Fincas colegiado) un dictamen en el que se sostiene la suficiencia de los plazos otorgados en este precepto para poder llevar a cabo la subsanación de las deficiencias." (fundamento de derecho sexto )

Efectivamente, tal como dice la entidad actora, en su informe el perito judicial estima en seis meses el plazo necesario para cubrir en todo caso cualquier eventualidad de avería en los aparatos elevadores. Sin embargo, a la vista del informe pericial no es posible estimar el motivo, pues no es cierto lo que afirma la entidad actora de que la Sala de instancia se equivoca cuando dice que el citado informe acredita la suficiencia de los plazos otorgados en el citado artículo 3.1 de la Orden.

En efecto, el Anexo I de la Orden estipula tres posibilidades en función de la gravedad de la anomalía: la corrección imprescindible, sin la que el ascensor no puede funcionar, anomalías para las que se da un plazo de reparación de cinco meses y anomalías para las que se da un plazo de reparación de diez meses. Quiere ello decir que las anomalías más graves suponen la preceptiva paralización del ascensor, y son las siguientes en gravedad las que requieren ser reparadas en un plazo máximo de cinco meses. Pues bien, respecto de éstas, el impugnado artículo 3.1 de la Orden prevé que dicho plazo puede ampliarse en tres más, hasta un total de ocho meses desde la fecha de la inspección, cuando se haya suscrito un contrato entre la persona o entidad titular del ascensor y la empresa reparadora y se remita copia fehaciente del mismo al organismo de control que realizó la inspección. Quiere ello decir que en las hipótesis de reparaciones de mayor duración previstas por el informe pericial (averías de más gravedad, petición de varios presupuestos de empresas reparadoras y necesidad de reunión de la comunidad de propietarios para decidir entre las diversas propuestas), en las que el perito calcula el referido plazo mínimo de seis meses, se podría ampliar el plazo reglamentario ordinario hasta los ocho meses una vez seleccionada y contratada la empresa que ha de realizar la reparación (lo que según el informe pericial, debería haberse producido en tres meses y medio, ya que los 75 días finales del plazo total de seis meses están computados para la realización de las obras).

En definitiva, teniendo en cuenta además que, lógicamente, el plazo de seis meses proporcionado por el perito resulta de otorgar a cada fase la duración máxima previsible y que la propia Orden contempla la posibilidad de que el plazo se amplíe hasta los ocho meses, es manifiesto que acierta la Sala cuando afirma que de la prueba pericial se deriva la razonabilidad de la previsión reglamentaria.

Sobre el motivo tercero, referido a la exigencia de colaboración en la inspección a las empresas mantenedoras.

En el tercer motivo la asociación actora aduce la infracción del apartado 16.1.3.1 de la ITC de ascensores eléctricos, según la redacción de 1.987, y del apartado e) del artículo 11 del Reglamento de aparatos elevadores y manutención de 1.985. Afirma que la exigencia prevista en el artículo 1.4 de la Orden impugnada de que la empresa mantenedora debe prestar asistencia a las inspecciones realizadas por los organismos de control resulta contraria a dichos preceptos, lo que ha sido rechazado por la Sentencia recurrida.

La Sentencia de instancia se refiere a esta cuestión en los siguientes términos:

"SÉPTIMO: Y para concluir, debemos analizar la conformidad a Derecho del art. 1.4, que es impugnado en la demanda en cuanto obliga a las empresas de mantenimiento a prestar su asistencia, cuando sea preciso, al Organismo de Control Autorizado que realiza la inspección. Dispone, en efecto, dicho precepto que "Las inspecciones técnicas periódicas se realizarán por los Organismos de Control Autorizados en presencia de representantes de la empresa encargada del mantenimiento, que prestarán su asistencia cuando sea preciso....".

Si bien, el art. 16.1.3.1 de la Instrucción Técnica Complementaria, aprobada por Orden Ministerial de 23 de septiembre de 1987, citado en la demanda, sólo prevé que las inspecciones se realicen "en presencia" de la empresa conservadora, ello no impide, conforme a lo argumentado en el Fundamento Jurídico Quinto, que la Orden impugnada pueda requerir, además, su asistencia a la inspección, pues ello supone, simplemente, el establecimiento por la Comunidad de Madrid de una obligación complementaria, en el ejercicio de su competencia exclusiva de desarrollo de las bases estatales en materia de seguridad industrial, como expresamente establece, además, el art. 12.5 de la Ley de Industria.

Y tal obligación de asistencia no implica, como parece entender la actora, que, en la práctica, la inspección la realice la empresa conservadora, pues no es esto lo que se prevé en el precepto impugnado que impone al Organismo Autorizado de Control la realización de la inspección, con la "asistencia cuando sea preciso" de la empresa de mantenimiento, asistencia que, por otra parte, resulta plenamente ajustada, como afirma la representación procesal de la Comunidad de Madrid, a las obligaciones que tienen reglamentariamente asumidas dichas empresas de mantenimiento, concretadas en el art. 11 del RD 2291/1985, y especialmente en su apartado d), en cuya virtud dichas empresas de conservación están obligadas a "Conservar, desde la última inspección periódica realizada por el Órgano Territorial competente, la documentación correspondiente, justificativa de las fechas de visita, resultado de las revisiones de conservación, elementos sustituidos e incidencias que se consideren dignas de mención, entregándose una copia de la misma al propietario o arrendatario, en su caso". Y es de todo punto acorde con dicha obligación que quien está obligado a guardar toda la documentación que refleja la "vida" del ascensor con todas sus incidencias, pueda prestar, en caso de que sea preciso, la correspondiente asistencia al Organismo que lleva a cabo la inspección, sin que ello implique, porque no puede desprenderse así de la redacción de la norma, que vayan a ser, a partir de ahora, las empresas de mantenimiento las que realicen en la práctica la inspección.

En consecuencia, desestimadas las alegaciones contenidas en la demanda interpuesta contra la Orden 13235/2000, de 29 de diciembre, de la Consejería de Economía y Empleo, no cabe sino su desestimación y consiguiente confirmación, por ser ajustada a Derecho, de la Orden impugnada." (fundamento de derecho séptimo)

No tiene razón la actora y debe desestimarse el motivo. La Orden impugnada añade un deber de colaboración con la inspección que no puede entenderse que contradice norma alguna de rango superior, sino que complementa la regulación existente precisando que la presencia de la empresa mantenedora en la inspección debe acompañarse de la colaboración que necesiten los inspectores, algo que incluso podría considerarse implícito en la exigencia de presencia de la empresa mantenedora. No se trata por tanto en puridad de un deber que pueda catalogarse como una nueva exigencia, sino de una precisión que especifica la naturaleza de la presencia de la empresa mantenedora, que no ha de ser de mero testigo de la inspección sino que tiene como objetivo el que la inspección se lleve a cabo con mayor eficacia, dado que es la empresa mantenedora la que, lógicamente, puede tener un mayor conocimiento previo de la instalación inspeccionada.

Pero es que, en todo caso, la disposición impugnada, en cuanto que ha de considerarse una disposición autonómica de seguridad dictada al amparo de lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley de Industria, según se vio en el fundamento de derecho segundo, está habilitada para introducir requisitos adicionales de seguridad, como podría catalogarse la exigencia de colaboración que se discute.

Por otra parte, tal colaboración en ningún caso supone, como indica la Sala de instancia, una alteración de la responsabilidad inspectora ni que la inspección pase a ser desempeñada por las empresas de mantenimiento. Supone, como literalmente se exige, que dichas empresas colaboren con quienes efectúan la inspección en lo que sea necesario para que ésta cumpla su finalidad de revisar el buen estado de la instalación con la máxima eficacia.

Sobre el motivo cuarto, relativo al principio de legalidad sancionadora.

En este último motivo, la parte recurrente argumenta que los artículos 3.1, párrafo tercero, y 4.2 de la Orden impugnada vulneran la reserva de ley para definir infracciones y establecer sanciones administrativas, al definir como infracción la paralización de los aparatos en los que sus titulares no hayan subsanado las deficiencias detectadas en el plazo de cinco meses. La Sentencia impugnada rechazó esta queja en el fundamento de derecho quinto, transcrito en el segundo de esta Sentencia de casación (párrafo séptimo).

El motivo no puede prosperar, por las razones indicadas en nuestra Sentencia de 20 de diciembre de 2.007 (RC 1445/2005 ), en la que se examina una alegación idéntica formulada por la misma Asociación actora en un recurso por ella interpuesto contra otra Orden de la Comunidad de Madrid (Orden 2513/1999, de 31 de mayo) en la misma materia. En esa ocasión dijimos lo siguiente:

"SEGUNDO.- Sobre el principio de reserva de ley en materia sancionadora.

Recuerda la Asociación actora que el artículo 25 de la Constitución impone reserva de ley en materia en materia sancionadora, lo que exige una norma con ese rango para establecer infracciones y sanciones tanto penales como administrativas. Pues bien, entiende la actora que la Orden impugnada establece la sanción de paralización de los ascensores que no hayan sido sometidos a la correspondiente inspección, infringiendo así el citado principio de reserva de ley. Rebate el argumento de la Sala Juzgadora de que la Orden impugnada no hace más que repetir la regulación ya contenida en la anterior Orden 2617/1998, señalando que esta Orden ha sido anulada por la Sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 2.005 (RC 2.911/2.002 ). Y rechaza la apreciación de la Sala de que la medida de paralización pueda caracterizarse de medida cautelar, de forma análoga a lo previsto en otros reglamentos de seguridad, puesto que la suspensión no se adopta porque se aprecie la existencia de riesgo de accidente, sino por el sólo hecho de no haberse practicado la inspección obligatoria.

Rebate también la Asociación recurrente que la paralización impuesta en la Orden pueda ampararse en el artículo 31.2.h) y 3.a) de la Ley de Industria (Ley 21/1992, de 16 de julio ), que califican como infracción grave y leve respectivamente "el incumplimiento de las prescripciones dictadas por la Autoridad competente en cuestiones de seguridad relacionadas con esta Ley y las normas que la desarrollen" y "el incumplimiento de cualquier otra prescripción reglamentaria no incluida en los apartados anteriores". Lo que hace la Ley de esta manera -dice la recurrente- es definir como infracciones y sanciones todas las que señalen los reglamentos, lo que es precisamente contrario al principio de reserva de ley en el ámbito sancionador. Por último, sostiene la recurrente que la Comunidad de Madrid carece de competencia para dictar disposiciones en materia de seguridad industrial, lo que corresponde a la potestad normativa del Estado.

El motivo no puede prosperar. Sin necesidad de entrar en todos los argumentos esgrimidos por la recurrente, basta con ratificar el criterio expuesto en la Sentencia recurrida de que la norma impugnada -que efectivamente no puede ampararse en la previa Orden 2617/1998, de 1 de junio, anulada por esta Sala en la Sentencia alegada por la actora- no establece infracción ni sanción alguna, por lo que no queda afectada por la reserva de ley contenida para las normas sancionadoras por el artículo 25 de la Constitución. En efecto, tal como sostiene la Sala de instancia, la Orden impugnada establece diversas obligaciones, pero no tipifica ni infracciones ni sanciones. Su tenor literal establece lo siguiente:

"Primero

Que los ascensores instalados en lugares de pública concurrencia deberán:

Tener la inspección técnica periódica en vigor a partir del próximo día 1 de julio de 1999, o en su defecto haber solicitado a un Organismo de Control Autorizado su realización, y fijada la fecha de realización de la misma.

De conformidad con la Orden 1140/1997, de 24 de abril, publicada en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» de 7 de mayo de 1997, tener colocadas las puertas en cabina, o en su defecto haber firmado contrato de su instalación, con una fecha de compromiso de ejecución.

Que todos los ascensores instalados, que no sean de pública concurrencia, y en uso en la Comunidad de Madrid, deberán tener la inspección técnica periódica en vigor a partir del día 1 de agosto de 1999, o en su defecto haber solicitado a un Organismo de Control Autorizado su realización, y fijada la fecha de realización de la misma.

Ordenar a las empresas de mantenimiento la paralización de aquellos ascensores que mantengan o vayan a mantener y que no cumplan lo especificado en los puntos anteriores. En caso contrario se le instruirá el correspondiente expediente sancionador.

Los ascensores que hayan sido paralizados por su empresa de mantenimiento, podrán volverse a poner en funcionamiento en cuanto se subsanen las causas que han llevado a su paralización.

Las puertas de ascensores deberán disponer en todas sus plantas y antes de su próxima inspección técnica, de cerraduras con resbalón o equivalente, de tal forma que cuando se proceda a su apertura con la llave de emergencia, puedan cerrarse sin necesidad de volver a utilizar la misma."

Como puede comprobarse, en los apartados primero y segundo de la Orden se impone la obligación de que los ascensores -de pública concurrencia o no- tengan realizada o prevista una inspección periódica a partir de determinada fecha; y se impone asimismo a las empresas mantenedoras la obligación de paralizar los ascensores que incumplan dicho deber (apartado tercero). Pues bien, tal contenido (así como las restantes previsiones de la norma) se limita a establecer determinadas obligaciones, sin calificar su incumplimiento como infracción ni determinar una sanción. Desde luego, en ningún caso puede calificarse como sanción a las empresas mantenedoras la paralización de un ascensor; lo que en realidad afecta a tales empresas no es dicha paralización, sino la obligación de proceder a la misma.

Es cierto que la disposición recurrida presupone que el incumplimiento de tales obligaciones constituye una infracción susceptible de ser sancionada, puesto que para tal caso prevé la iniciación de un expediente sancionador (punto tercero). Pero no lo es menos que la tipificación de tales incumplimientos como infracción no deriva de la propia Orden, sino de los preceptos legales señalados por la Sala de instancia, el 31.2.h) o 3.a) de la Ley de Industria, según proceda. Y, en el supuesto de que hubiera que calificar la tipificación de dicho precepto legal como excesivamente indeterminada y contraria a la exigencia del principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, semejante vulneración constitucional sería imputable al propio precepto legal, y en ningún caso a la Orden que se limita a imponer las mencionadas obligaciones.

De lo anterior se deriva que debe rechazarse la impugnación directa de la Orden de la Comunidad de Madrid por vulneración de la reserva de ley, puesto que no cabe calificarla como una disposición sancionadora, sin que proceda examinar en este recurso la indeterminación de la norma sancionadora constituida por el citado precepto de la Ley de Industria. Otra cosa sería si se tratase de la impugnación de la imposición de una sanción por el incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en la Orden 2513/1999, ya que entonces sí habría que examinar dicha alegación pues, de ser acertado el criterio de la actora, la sanción sería contraria al artículo 25 de la Constitución, pero lo sería por la alegada indeterminación del precepto legal, no por la imposición de una obligación en una Orden autonómica.

Finalmente y aunque resulta un argumento colateral en el motivo, que se formula por infracción del artículo 25 de la Constitución, debe rechazarse también la alegación de incompetencia de la Comunidad de Madrid para dictar la norma impugnada, al corresponderle la competencia legislativa en materia de industria (artículo 26.25 de su Estatuto de Autonomía ), que indiscutiblemente lleva aneja a la misma la seguridad en la materia. Así lo ha determinado reiteradamente y de forma expresa el Tribunal Constitucional -como recuerda la Sentencia de instancia- y sin perjuicio, como señala el propio precepto estatutario citado, de lo que determine el Estado en materia de seguridad en ejercicio de sus propias competencias, previsiones que en todo caso habrán de ser respetadas." (fundamento de derecho segundo)

Las razones expuestas entonces conducen ahora a la misma conclusión desestimatoria.

Conclusión y costas.

El rechazo de todos los motivos en los que se funda el recurso hacen que éste haya de ser desestimado. Se imponen las costas a la parte que lo ha sostenido.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,