STS, 7 de Abril de 2008

JurisdicciónEspaña
Fecha07 Abril 2008
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Abril de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 7657/2003 interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES, don Armando y la ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE MONTES, representados por la Procuradora doña María del Carmen Giménez Cardona, contra la Sentencia nº 542, dictada el 28 de mayo de 2003 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaida en el recurso nº 189/2000, sobre Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Galicia.

Se ha personado, como parte recurrida, la JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por EL COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES, DON Armando Y ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE MONTES contra la resolución de 29 de diciembre de 1999 de la Consellería de la Presidencia y Administración Pública, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 23 de diciembre de 1999 por el que se aprueba la nueva relación de puestos de trabajo de la Consellería de Medio Ambiente; sin hacer imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña María del Carmen Giménez Cardona, en representación del Colegio de Ingenieros de Montes, de don Armando y de la Asociación de Ingenieros de Montes. En el escrito de interposición, presentado el 2 de octubre de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"(...) lo admita y en su virtud acuerde casarla y declarar la ilegalidad de la Resolución de 27 de diciembre de 1999, de la Consejería de la Presidencia y Administración Pública, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 23 de diciembre por el que se aprueba la nueva relación de puestos de trabajo de la Consejería de Medio Ambiente, en cuanto a las plazas impugnadas:

  1. En las recogidas en los apartados A), B) y C) del hecho segundo de esta demanda por establecerse como requisito de provisión el de libre designación.

  2. En las correspondientes a los apartados A) y D) por la omisión del requisito de titulación, y en concreto en la de Jefe de Servicio de Caza y Pesca Fluvial por estar abierta a la Administración General".

TERCERO

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 6 de abril de 2005, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

CUARTO

Evacuando el traslado conferido, el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Junta de Galicia, presentó escrito, el 2 de junio de 2005, en el que interesó Sentencia por la que se inadmita o desestime este recurso y se confirme la recurrida, con desestimación íntegra --dijo-- de la demanda, e imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Mediante providencia de 27 de septiembre de 2007 se señaló para votación y fallo el día 2 de abril de 2008, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Los recurrentes en casación impugnaron ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el Acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 23 de diciembre de 1999 que aprobaba la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente. En particular, la consideraban contraria a Derecho en los siguientes extremos:

  1. ) Respecto de los cuatro puestos de Director de Espacio Natural, uno por cada uno de los Servicios Provinciales de Medio Ambiente Natural, y de los diecinueve puestos de Jefe de Distrito Forestal, su provisión por el procedimiento de libre designación. Todos estos puestos son para funcionarios del grupo A y tienen un nivel de complemento de destino 26.

  2. ) Respecto de todos ellos, la falta de exigencia de titulación alguna para desempeñarlos.

  3. ) Respecto de los cinco puestos de Jefe de Servicio de Gestión de Montes, Producción e Industrias Forestales, Defensa contra Incendios Forestales, Conservación de los Recursos Naturales y de Caza y Pesca Fluvial, todos ellos adscritos a los Servicios Centrales; y de los cuatro puestos de Jefe de Servicio de Montes e Industrias Forestales y los otros cuatro de Jefe de Servicio de Defensa contra Incendios, pertenecientes estos ocho últimos a los Servicios Periféricos, la falta de exigencia de titulación alguna cuando debió requerirse la de Ingeniero de Montes o de Ingeniero Técnico Forestal. Además, a propósito de ellos, los actores consideraban ilegal que se reservaran a funcionarios de la escala de Administración Especial y que el de Jefe de Servicio de Caza y Pesca Fluvial también pueda ser desempeñado por funcionarios de Administración General. Estos puestos son para funcionarios de los grupos A y B y su nivel de complemento de destino es el 28, cubriéndose por libre designación, extremo éste no impugnado.

  4. ) Respecto de los dos puestos base (grupo A, nivel 20) del Centro de Investigación Forestal de Lourizán, impugnaban que solamente se admitiera la titulación de Biólogo, pues debía incluirse, también, la de Ingeniero de Montes.

  5. ) Finalmente, respecto del puesto de trabajo de Jefe de Departamento de Producción Forestal del Centro de Investigaciones Forestales de Lourizán (grupo A, nivel 26), abierto a funcionarios de Administración Especial que sean Biólogos, Ingenieros de Montes y a Doctores, rechazaban que se incluyera a estos últimos.

SEGUNDO

La Sentencia, tras rechazar la causa de inadmisión de falta de legitimación de los recurrentes opuesta por la Junta de Galicia, desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Así, sobre la provisión por libre designación de los puestos de Director de Espacio Natural y de Jefe de Distrito Forestal (1º y 2º), encontró en las razones ofrecidas por la Memoria que acompaña a la Relación de Puestos de Trabajo justificación suficiente. Esas razones aludían a la especial responsabilidad y confianza derivadas de las funciones especializadas y de coordinación de medios personales y materiales que comportan. Y a su carácter directivo. A propósito de los Jefes de Distrito Forestal, la Sentencia entendió suficiente la motivación ofrecida por la Memoria que apuntaba a su condición de vértice de la estructura organizativa del distrito forestal y cuanto conlleva esa posición. Por lo demás, no vió impedimento legal en que se trate en todos estos casos de puestos con un nivel de complemento de destino inferior al 28.

En cuanto a la falta de titulación y a la pretensión de reserva de las Jefaturas de Servicio a Ingenieros de Montes o a Ingenieros Técnicos Forestales (3º), volvió a confirmar el criterio manifestado en la Memoria según el cual resulta aconsejable no incluir titulaciones determinadas ya que la de biólogo también es idónea y pueden serlo otras. De ahí que con el requisito de que se trate de funcionarios de Administración Especial sea suficiente. Para la Sentencia este planteamiento no es ilegal ni arbitrario y llama la atención sobre el hecho de que, siendo varias las titulaciones adecuadas, la Administración "debe (...) velar porque exista una distribución equitativa de los puestos de trabajo entre el cúmulo de licenciados existentes".

Luego dijo que admitir para el puesto de Jefe de Servicio de Caza y Pesca Fluvial también a los funcionarios de Administración General facilitaba su provisión y observó que en este punto la pretensión de los recurrentes era más bien de defensa de la legalidad.

Por lo que hace a los puestos del Centro de Investigación Forestal (4º), la Sentencia precisa que la prueba documental practicada corrobora la racionalidad de la reserva de los mismos a biólogos ya que requieren el conocimiento de las técnicas de análisis químico y bacteriológico y el manejo de equipamientos específicos de laboratorio, así como de los procedimientos de cultivo "in vitro" de especies seleccionadas y de técnicas de laboratorio de biotecnología, de nutrición y otros extremos relacionados con la formación de los biólogos. A la luz de estas razones rechaza que, de la circunstancia de que estos dos puestos estuvieran con anterioridad reservados a Ingenieros de Montes, derive derecho alguno o invalide la opción ahora efectuada.

Por último, en relación con el Jefe de Departamento de Producción Forestal (5º), reitera las razones antes utilizadas a propósito de la alegación de falta de previsión de titulación para desempeñar determinados puestos de trabajo e insiste en que la Relación es respetuosa del principio de idoneidad desde el momento en que exige que se trate de funcionarios de Administración Especial. E, igualmente, habla de la distribución equitativa de los puestos entre quienes poseen distintas titulaciones.

TERCERO

El recurso de casación va a combatir la Sentencia, con los motivos que seguidamente resumimos, solamente en lo relativo a los tres primeros grupos de impugnaciones. No discute, por tanto, la Relación de Puestos de Trabajo en lo que hace a los del Centro de Investigación Forestal ni al Jefe de Departamento de Producción Forestal.

Esos motivos denuncian todos infracciones al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia [(artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción]. Los preceptos y Sentencias infringidas son los siguientes:

  1. El artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y las Sentencias de esta Sala de 12 de marzo de 2001 (casación 8255 y 8261/1996 ). Habría sido infringido porque la Sala de instancia, a pesar de que no existe una verdadera justificación, confirma la legalidad de la provisión por libre designación de los puestos de Director de Espacio Natural y de Jefe de Distrito Forestal. Por otra parte, para los puestos de Jefe de Distrito Forestal comprendidos en el Plan de Consolidación de Empleo Temporal 2000, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, solamente contempla como formas de provisión la oposición, el concurso o el concurso-oposición, no la libre designación.

  2. La normativa sobre elaboración de Relaciones de Puestos de Trabajo recogida en el artículo 15.2 de la Ley 30/1984 y desarrollada en las Órdenes de 2 de diciembre de 1988 y 6 de diciembre de 1989, en relación con los artículos 23 y 103.1 de la Constitución. La infracción resulta de haber considerado la Sentencia que no es preciso consignar la titulación académica necesaria para desempeñar los puestos de Director de Espacio Natural, Jefe de Distrito Forestal y Jefe de Servicio impugnados y por abrir el de Caza y Pesca Fluvial a funcionarios de Administración General. El cumplimiento del principio de objetividad afirmado en el artículo 103.1 de la Constitución exige que los puestos sean cubiertos por los funcionarios técnicamente más cualificados que son los titulados en Ingeniería de Montes y los Licenciados en Biología o Ciencias Ambientales en los dos primeros casos y los Ingenieros de Montes o Ingenieros Técnicos Forestales en el caso de los Jefes de Servicio. Además, admitir para el de Caza y Pesca Fluvial a funcionarios de Administración General, tras reconocer la Sentencia que sus funciones son técnicas, no es coherente.

  3. La normativa y jurisprudencia sobre atribuciones en relación con los Reales Decretos por los que se regulan las Directrices Generales propias de los Planes de Estudio de los Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales. El motivo se refiere a los puestos de Jefe de Servicio mencionados. Respecto de ellos afirman los recurrentes que sólo los títulos de Ingeniero de Montes y de Ingeniero Técnico Forestal habilitan para desempeñar las funciones, eminentemente técnicas, que les corresponden. Entienden los actores que quedó acreditada en la instancia la índole forestal de dichos puestos y reprochan a la Sentencia que justifique el reparto equitativo de los mismos entre "el cúmulo de licenciados existentes" sin preocuparse de que, por su formación, sean idóneos para desempeñarlos. Añaden que ni en los estudios conducentes a la Licenciatura en Biología ni en los de Ingeniero Agrónomo se imparten conocimientos específicos en materia forestal.

  4. La jurisprudencia sobre atribuciones exclusivas en materias específicas, que habría sido indebidamente aplicada por la Sentencia. Invoca al respecto las Sentencias de 18 de enero de 1996 (casación 1265/1993) y 25 de enero de 1999 (apelación 1115/1991), así como la de 15 de abril de 1998 (apelación 5748/1998 ), entre otras. El contenido esencialmente técnico de los puestos de trabajo --los de Jefe de Servicio-- excluye que pueda equipararse, como hace la Sentencia, la formación en materia forestal de los Ingenieros de Montes y de los Ingenieros Técnicos Forestales con la de los biólogos o los Ingenieros Agrónomos. Por eso, se debió reservar estos puestos a los primeros, no en beneficio de los titulados sino de los usuarios, de los destinatarios de los trabajos.

CUARTO

La Junta de Galicia, en su escrito de oposición dice, a propósito de la libre designación, que es un procedimiento admitido por la Ley 30/1984 y que corresponde a la Relación de Puestos de Trabajo determinar en qué casos se aplica. A partir de ahí apunta que, en realidad, lo que los recurrentes plantean al respecto no es una cuestión jurídica sino una nueva valoración de la prueba, lo que debe determinar la inadmisión o desestimación del motivo. Aduce, igualmente, la discrecionalidad técnica que le asiste y dice, al respecto, que cuando se mueve entre varias soluciones posibles dentro del marco normativo aplicable, la Administración no incurre en ilegalidad.

Sobre el segundo motivo, apoyándose en pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dice que es absurdo entender que sólo se puede establecer una titulación y que no hay límite cuantitativo para las que son admisibles.

En cuanto al tercer motivo, recuerda que la jurisprudencia ha afirmado el principio de libertad con idoneidad y subraya que la Sentencia impugnada ha descartado con un razonamiento suficiente que sea arbitrario el proceder de la Administración.

No hace, en cambio, la Junta de Galicia observación concreta alguna sobre el cuarto motivo.

QUINTO

La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas ocasiones sobre los problemas planteados por este recurso de casación. Tanto en lo relativo a los supuestos en que cabe utilizar el sistema de libre designación para proveer puestos de trabajo, cuanto en lo que hace a la exigencia de titulación y al alcance de las atribuciones profesionales. En estos últimos aspectos, lo ha hecho a propósito de recursos del Colegio de Ingenieros de Montes. Se trata, por tanto, de partir de lo que ya se ha establecido para resolver las cuestiones que suscitan los motivos de casación que, en síntesis, hemos expuesto.

Sobre la libre designación, antes de recordar lo que se ha dicho por la Sala, lo primero que hemos de señalar es que el argumento según el cual las plazas afectadas por el Plan de Consolidación de Empleo Temporal 2000 sólo pueden cubrirse por concurso, oposición o concurso-oposición no sirve para excluir que la Relación de Puestos de Trabajo prevea la libre designación para proveer aquellos de los impugnados que fueron considerados por dicho plan. El artículo 39 de la Ley 50/1998 efectivamente habla de esos sistemas pero no para la provisión de plazas, sino para el ingreso en la función pública, que es cosa distinta. Por tanto, no puede sostenerse que impida a la Administración servirse, cuando esté justificado, del procedimiento de libre designación para proveer, entre funcionarios, un determinado puesto de trabajo.

Aclarado este punto, en la Sentencia de 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ) hemos reiterado que este procedimiento de la libre designación

"(...) es efectivamente uno de los sistemas previstos por la Ley 30/1984 para proveer los puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos. Así lo dispone su artículo 20.1 b), precepto de carácter básico conforme al artículo 1.3 de ese mismo texto legal (...). La jurisprudencia que ha interpretado este precepto (...) ha sido constante a la hora de recordar el carácter excepcional de esta forma de provisión de puestos de trabajo y de imponer a la Administración la carga de justificar que procedía recurrir a él en cada caso. Son tan numerosas las Sentencias que se pronuncian en ese sentido que basta con mencionar solamente algunas de las más recientes, como las de 12 de marzo de 2007 (casación 1620/2002) y 12 de febrero de 2007 (casación 6735/2001) y 6 de noviembre de 2006 (casación 4576/2001)".

En aquélla misma Sentencia y respecto de la utilización de este sistema para proveer puestos de Jefe de Servicio dijimos que no era conforme a Derecho

"por no haberse justificado que las características de los puestos, es decir de las funciones o tareas que tenían asignadas, implicasen carácter directivo o una especial responsabilidad. Se trata de las Sentencias de 5 de febrero de 2007 (casación 6336/2001), 22 de enero de 2007 (casación 7310/2001) y 4 de diciembre de 2006 (casación 7392/2000 )".

Además, añadíamos:

"Asimismo, de ellas puede extraerse la conclusión de que no se ajusta a las exigencias del artículo 20.1 d) de la Ley 30/1984, tal como lo ha entendido la jurisprudencia, la atribución generalizada de carácter directivo o de especial responsabilidad a una pluralidad de puestos de trabajo. Por el contrario, lo que esta Sala viene poniendo de manifiesto es que ha de justificarse, caso por caso, que, respecto de cada puesto de trabajo cuya provisión se pretende realizar por el procedimiento de libre designación, se dan las circunstancias necesarias, en razón de la naturaleza de su cometido, la dificultad o especial responsabilidad que implica, para apartarse de la regla constituida por el concurso.

A todo esto se ha de añadir que cuando la Ley 30/1984 dice, en la redacción de su artículo 20.1 b) introducida en 1988 y vigente al aprobarse el acuerdo impugnado en la instancia, que determinados puestos --que menciona-- pueden ser cubiertos por libre designación cuando así lo determinen las relaciones de puestos de trabajo, no está diciendo que todos los de ese tipo, por ejemplo, de Subdirector General o de Delegado o Director regional o provincial, pueden, por el solo hecho de serlo, ser provistos de ese modo excepcional ya que, también respecto de ellos rige la exigencia de que la naturaleza de sus funciones comporte carácter directivo o especial responsabilidad. Y, naturalmente, será preciso justificarlo, lo cual requerirá de una motivación más o menos intensa según cuál sea el puesto en cuestión. Así, por ejemplo, no será la misma la que haga falta cuando se trate de la Secretaría de un alto cargo, o de uno de sus asesores, que cuando se trate de una Subdirección General".

Por otra parte, la Sala ha rechazado que sea suficiente para cumplir la exigencia de justificación de la que habla la jurisprudencia que el puesto en cuestión ocupe la posición de vértice de una determinada demarcación territorial [Sentencia de 15 de octubre de 2007 (casación 6333/2002 ) y las que en ella se citan].

A la luz de las anteriores consideraciones, debemos estimar el primer motivo de casación, ya que la decisión de utilizar el procedimiento de libre designación para cubrir los veintitrés puestos de los que estamos hablando no está justificada suficientemente en la Memoria que acompaña a la Relación de Puestos de Trabajo. Solamente ofrece afirmaciones de carácter general que no descienden al análisis de las funciones específicas de cada uno de ellos ni se detienen en sus características esenciales. Aunque, efectivamente, habla de dificultad, responsabilidad, comunicación, coordinación, control e inspección, dirección de recursos humanos y de otros conceptos semejantes e, incluso, de confianza respecto de los Directores de Espacio Natural, da por supuesto que las concretas funciones de los puestos de trabajo implican todas esas características.

Ahora bien, la Ley, según insisten las Sentencias de esta Sala, exige una justificación específica para que proceda la utilización de un sistema que es excepcional. Especialmente, cuando se aplica a un conjunto de puestos de trabajo. Y, ni de la Relación de Puestos de Trabajo, ni de la Memoria resulta más de lo que se ha indicado. En cambio, sí ponen de relieve, al igual que el informe presentado por la Junta de Galicia en el período de prueba, que el Director de Espacio Natural está subordinado al Jefe de Servicio Provincial de Medio Ambiente Natural y que el Jefe de Distrito Forestal depende de los Servicios Provinciales de Defensa contra Incendios Forestales y de Montes e Industrias Forestales. También refleja el mencionado informe que los puestos de Director de Espacio Natural fueron amortizados en la Relación de Puestos de Trabajo vigente en el momento de emitirse (26 de febrero de 2003). Es decir, ni el expediente, ni la prueba, han puesto de manifiesto que existiera la justificación necesaria para utilizar en la provisión de estos veintitrés puestos de trabajo el procedimiento de libre designación. Por el contrario, han reflejado su carácter subordinado a estructuras organizativas provinciales, lo cual relativiza la responsabilidad y el carácter directivo que pudieran comportar.

SEXTO

La estimación del primer motivo comporta la anulación de la Sentencia dictada por la Sala de La Coruña y nos obliga a resolver el recurso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción. A tal efecto, hemos de anunciar ya que mantenemos el rechazo a la causa de inadmisión opuesta por la Junta de Galicia ya que nos parece indudable que los recurrentes están legitimados para recurrir la Relación de Puestos de Trabajo. Sobre las demás cuestiones, resuelta en el anterior fundamento la relativa a la libre designación, con la consecuencia de que el acogimiento del motivo impone la estimación del recurso en ese extremo, debemos resolver las que siguen siendo objeto de controversia. No es el caso de las que se referían a los tres puestos de trabajo del Centro de Investigaciones Forestales de Lourizán (dos puestos base y un puesto de Jefe de Departamento de Producción Forestal), ya que los recurrentes no han combatido la Sentencia de instancia en ese extremo.

Se trata de las alegaciones relativas a la falta de exigencia de titulación en determinados puestos y a la pretensión de que se reserven a Ingenieros de Montes o a Ingenieros Técnicos Forestales. La Sala ya se ha pronunciado sobre estas cuestiones en otro recurso de casación interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Montes. Nos referimos a nuestra Sentencia de 16 de abril de 2007 (casación 1961/2002 ). Entonces, a propósito de la impugnación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, decíamos:

"QUINTO.- En el primer motivo de casación el Colegio recurrente alega la vulneración de la normativa estatal sobre relaciones de puestos de trabajo, en concreto, el artículo 15.2 de la Ley 30/1984 y la normativa de desarrollo constituida por las órdenes de 2 de diciembre de 1988, sobre relaciones de puestos de trabajo, y de 6 de diciembre de 1989, sobre modelos de relaciones de puestos de trabajo y normas para su elaboración.

En torno a la normativa que invoca la corporación colegial recurrente debemos señalar que la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, después de regular en su artículo 15 las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, en el artículo 16 se refiere específicamente a las relaciones de puestos de trabajo de las Comunidades Autónomas y la Administración Local. Y este precepto --que, a diferencia del anterior, es una norma de carácter básico según el artículo 1.3 de la propia Ley -- determina que estas Administraciones autonómica y local formarán también las correspondientes relaciones de los puestos de trabajo que serán públicas y "...que deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".

Pues bien no habiéndose justificado, ni alegado siquiera, la infracción de este artículo 16, que es el específicamente referido a las relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones autonómicas y locales, ninguna razón hay para que debamos considerar infringido el artículo 15.2 ni las órdenes ministeriales cuya vulneración se alega.

El mencionado artículo 15.2 de la Ley 30/1984 señala en primer lugar que los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de está Ley; y luego añade que únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y así lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia.

En cuanto a las órdenes ministeriales que se invocan, en la primera de ellas se viene a establecer, en lo que aquí interesa, que entre las características esenciales del puesto que deben figurar en las relaciones de puestos de trabajo se incluyen la titulación académica y formación específica necesarias (artículo 2º de la Orden de 2 de diciembre de 1988 ), precisando luego en la Orden de 6 de diciembre de 1989 que la indicación sobre titulación académica específica procederá sólo cuando ésta sea necesaria además de la titulación genérica correspondiente al grupo al que se haya adscrito el puesto; y tal necesidad vendrá dada cuando se deduzca objetivamente de la índole de las funciones a desempeñar o de la aplicación de normativa reglamentaria (artículo 10 de la Orden de 6 de diciembre de 1989 ).

La parte recurrente alega la infracción de tales disposiciones a partir de una consideración apriorística, esto es, dando por supuesto que la formación de los Ingenieros de Montes es la única que cumple la exigible adecuación entre las funciones a desempeñar y la titulación requerida, lo que a su juicio determina la imposibilidad de que los puestos sean desempeñados por Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas y Biólogos. Vemos así que el motivo de casación se articula partiendo de la adecuación del título de Ingeniero de Montes y la inadecuación de los restantes, tomando esta formulación como si fuese una premisa inamovible cuando precisamente es la cuestión central de la controversia. Por lo demás, seguidamente veremos que ese concepto de "adecuación" basado en la rígida vinculación entre las funciones asignadas al puesto y una determinada titulación, con exclusión de otras, está muy lejos de ser el predominante en la jurisprudencia.

SEXTO

Lo que llevamos expuesto es suficiente para concluir que el primer motivo de casación debe ser desestimado. Y, por lo mismo, tampoco cabe acoger el segundo motivo de casación en el que se alega la infracción de las normas sobre atribuciones y de diferentes Reales Decretos en los que se regulan las directrices generales propias de los planes de estudios de los ingenieros de montes, ingenieros agrónomos, ingenieros técnicos agrícolas y biólogos (Reales Decretos 1451/90, 1452/90, 1453/90, 1453/90, 1454/90, 1455/90, 1456/90, 1457/90 y 1458/90, todos ellos de fecha 26 de octubre de 1990, y Real Decreto 387/1991, de 22 de marzo de 1991 ).

El Colegio recurrente contrapone el enunciado de los puestos objeto de controversia --los cinco a que se contrae el recurso de casación-- con los programas de las distintas titulaciones establecidos en los respectivos Reales Decretos para derivar de ello que la titulación de Ingeniero de Montes es la única adecuada a las funciones que son propias de los puestos de Asesor Técnico de Prevención y Extinción de Incendios (dos puestos), Asesor Técnico de Ordenación y Defensa de Recursos Forestales (dos puestos) y Asesor Técnico de Restauración Forestal. Tal planteamiento no es asumible porque se formula como si estuviésemos dilucidando si aquellas titulaciones confieren o no atribuciones para la elaboración o ejecución de un concreto proyecto o para la realización de una determinada actuación, cuando, como sabemos, la cuestión aquí controvertida no se refiere a la titulación habilitante para la realización de actos o proyectos concretos.

Lo que debe decidirse es si para acceder a unos puestos de trabajo que comportan una pluralidad de funciones, y que están integrados, a su vez, en áreas funcionales más amplias, debe exigirse una concreta titulación, con exclusión de las restantes, o si, por el contrario, como ha decidido la Administración, cabe permitir que accedan a tales puestos diversas titulaciones comprendidas en una misma área de conocimiento. Y siendo ese el objeto de la controversia, el motivo de casación debe ser desestimado.

SÉPTIMO

En los motivos tercero y cuarto el Colegio recurrente alega la infracción de la jurisprudencia que liga las atribuciones con los estudios cursados (se citan sentencias de esta Sala de 2 de julio de 1976, 11 de noviembre de 1981, 29 de marzo de 1982, 22 de junio de 1983, 1 de abril de 1985, 27 de octubre de 1987, 8 de julio de 1988, 14 de mayo de 1990, 20 de enero de 1997 y 25 de enero de 1999 ) y sobre atribuciones exclusivas en materias específicas (se citan sentencias de esta Sala de 18 de enero de 1996, 19 de diciembre de 1996, 20 de enero de 1997, 15 de abril de 1998, 25 de enero de 1999, 31 de mayo de 1999, 29 de mayo de 2000 ).

No podemos compartir las conclusiones que el Colegio recurrente pretende extraer de la jurisprudencia que cita en su escrito. Como hemos señalado en ocasiones anteriores, el hecho de que en determinados casos haya encontrado el respaldo de los tribunales la reserva de puestos trabajo a uno o varios cuerpos, en atención a las circunstancias concurrentes, en modo alguno puede llevar a ignorar que en la jurisprudencia se detecta una clara tendencia a que sobre el principio de exclusividad y monopolio competencial prevalezca el principio de libertad de acceso con idoneidad.

Una clara muestra de ello se encuentra en la sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2006 (casación 2390/01 ), de la que extraemos el siguiente párrafo: "(...) la jurisprudencia se orienta en el sentido de atender fundamentalmente al nivel de conocimientos que se derivan de los títulos profesionales pero huyendo de la determinación de una competencia exclusiva general (sentencias de este Tribunal de 29 de abril de 1995, 25 de octubre de 1996 o 15 de abril de 1998 ), y como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de diciembre de 1996, debe declararse que los diferentes Técnicos pueden actuar de acuerdo con la capacidad profesional que acrediten sus títulos, sin que sea indispensable que actúe siempre el profesional estrictamente especialista"; y como pone de relieve la sentencia de este mismo Tribunal de 27 de mayo de 1998 se confirma la sentencia recurrida que manifiesta que "reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la que se viene a afirmar que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación especifica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".

En el mismo sentido pueden verse nuestras sentencias de 13 de noviembre de 2006 (casación 5049/01), 2 de febrero de 2007 (casación 6329/01) y 5 de marzo de 2007 (casación 426/02) en las que se citan otros pronunciamientos de esta misma Sala y Sección 7ª de 21 de octubre de 1987, 27 de mayo de 1980, 8 de julio de 1981, 1 de abril de 1985, 27 de octubre de 1987, 9 de marzo de 1989, 21 de abril de 1989, 15 de octubre de 1990, 14 de enero de 1991, 5 de junio de 1991 y 27 de mayo de 1998, así como las sentencias del Tribunal Constitucional SsTC 50/1986, 10/1989, 27/1991, 76/1996 y 48/1998. Tales pronunciamientos confirman que las orientaciones actuales huyen de consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado y mantienen la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos suficiente".

Los razonamientos anteriores, con los que guarda sintonía la Sentencia de instancia, conducen a la desestimación de las restantes pretensiones de la demanda, ya que son plenamente trasladables a este litigio. Y la peculiaridad de que el puesto de Jefe del Servicio de Caza y Pesca Fluvial pueda ser desempeñado también por funcionarios de la Escala de Administración General, también salvada por la Sala de La Coruña, no es obstáculo para ese pronunciamiento ya que no hay motivos para considerarla ilegal.

En definitiva, procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

  1. Que ha lugar al recurso de casación nº 7657/2003, interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Montes, don Armando y la Asociación de Ingenieros de Montes contra la Sentencia nº 542, dictada el 28 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que anulamos.

  2. Que estimamos en parte el recurso 189/2000 y anulamos el Acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 23 de diciembre de 1999 por el que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente en tanto dispone que se provean por el procedimiento de libre designación los cuatro puestos de Director de Espacio Natural integrados en los Servicios Provinciales de Medio Ambiente Natural y los diecinueve puestos de Jefe de Distrito Forestal.

  3. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo en todo lo demás.

  4. Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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