STS, 26 de Marzo de 1994

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 17 de junio de 1992 , Sentencia en el recurso contencioso-administrativo núm. 491/92 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Fallamos: Que, en parte, estimamos el presente recurso interpuesto en nombre de "Automáticos San-sol, S. L.", y don Marco Antonio contra la resolución de la Comisión Nacional del Juego de 4 de diciembre de 1990 y la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra ella (expediente 19.42-B), resoluciones que declaramos disconformes a Derecho y, por tanto, anulamos tan sólo en lo que se refiere al importe económico de las multas impuestas a cada uno de dichos recurrentes, que fijamos en la cuantía de 3.000.000 ptas respecto de cada uno de ellos, por su responsabilidad en relación con las infracciones del Reglamento de Máquinas Recreativas de Azar, objeto de dicho expediente; en lo demás desestimamos dicho recurso. Sin costas".

Notificada la anterior Sentencia a las partes por la representación procesal de "Automáticos Sansol, S. L.", y de don Marco Antonio se presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma, a lo que se accedió por providencia de 10 de septiembre de 1992, al tiempo que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudieran comparecer en forma ante esta Sala del Tribunal Supremo, a la que, una vez emplazadas las partes, se remitieron los autos y el expediente administrativo.

Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador don Guillermo García San Miguel Hoover, en nombre y representación de "Automáticas Sansol,

S. L.", y de don Marco Antonio presentando escrito de interposición del recurso de casación con fundamento en el motivo núm. 2 del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción por incongruencia de la Sentencia y en el motivo num. 4 del mismo artículo por infracción de los arts. 24.1 y 25 de la Constitución y de la Jurisprudencia interpretativa de estos preceptos, solicitando que se dictase sentencia, por la que: "1. Estimando el segundo motivo del recurso case y anule la Sentencia recurrida, anulando en su totalidad la resolución administrativa sancionadora de la Comisión Nacional del Juego. 2. Subsidiariamente a lo anterior, estimando el tercer motivo del recurso (previo planteamiento, en su caso, de cuestión de inconstitucionalidad) case y anule la Sentencia recurrida anulando en su totalidad la resolución administrativa sancionadora de la Comisión Nacional del Juego. 3. Subsidiariamente a todo lo anterior, y estimando el primer motivo del recurso, case y anule la Sentencia recurrida y fijando la sanción impuesta a mis representados en la multa de 3.000.000 de pesetas respecto a cada uno de ellos, sin adicionar la sanción no pecuniaria que originariamente impuso el órgano administrativo", y también compareció, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, solicitando que se le tuviese por parte en representación del Estado.

Por providencias de 3 de diciembre de 1992 y 4 de marzo de 1993, se tuvo al Procurador personado por parte en la representación ostentada y, admitido a trámite el recurso, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 17 de marzo de 1993, solicitando que, por no ser procedente ninguno de los motivos invocados al efecto, se declarase que no ha lugar al recurso de casación, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se señaló para el día 15 de marzo de 1994, en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación de las reglas procesales aplicables.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Francisco José Hernando Santiago.

Fundamentos de Derecho

La representación procesal de los recurrentes esgrime, como primer motivo casacional, al amparo del núm. 3 del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia al haber ésta incurrido en incongruencia por existir contradicción entre su parte dispositiva y las razones o argumentos que le sirven de fundamento, porque declara que el principio de proporcionalidad exige moderar la sanción impuesta en el acuerdo administrativo impugnado, por no haberse acreditado la reiteración, a pesar de lo cual en la parte dispositiva se reduce exclusivamente la cuantía de las multas impuestas a los recurrentes, al tiempo que se desestima, en lo demás, el recurso contencioso-administrativo, con lo que deja subsistente las sanciones no pecuniarias impuestas por la Comisión Nacional del Juego, las que, según la representación procesal de aquéllos, deberían haberse anulado o, al menos, reducido por no concurrir dicha circunstancia de agravación, lo que, al no haberse hecho, constituye una manifiesta incongruencia de la propia Sentencia con infracción de lo dispuesto por el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Con tal planteamiento se está cuestionando por la representación procesal de los recurrentes notanto la congruencia externa de la Sentencia, exigida por el citado art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y por los arts. 43.1 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción, cuanto la lógica interna de la propia Sentencia, según la cual su conclusión debe ser el resultado de las premisas previamente establecidas, de manera que no cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión.

Conforme a lo declarado en el fundamento jurídico cuarto de la Sentencia, la representación de los recurrentes estima que la parte dispositiva debió anular o reducir, paralelamente a lo que hizo con la multa, las sanciones no pecuniarias, consistentes en la inhabilitación por un año para actuar en el sector del juego a don Marco Antonio y en la suspensión de la autorización por un año para operar como Empresa operadora a "Automáticos Sansol, S. L.".

No se trata, pues, de que la Sentencia no se ajuste a las pretensiones de las partes, bien por extralimitarse en cuanto a lo pedido o a la causa de pedir (incongruencia ultra petitum y extra petita partium), bien por dejar imprejuzgada alguna cuestión (incongruencia omisiva o ex silentio), sino que, según los recurrentes, no es coherente su parte dispositiva con los argumentos empleados para decidir, puesto que si justificó la necesidad de moderar las sanciones debió, efectiva y consiguientemente, reducir la multa y anular las otras, o bien disminuir ambas, no limitándose a rebajar exclusivamente la pecuniaria dejando inalteradas las de inhabilitación y suspensión.

La Sala de instancia, al examinar la cuestión de la proporcionalidad propuesta por los demandantes, ahora recurrentes, señala que es preciso atenerse a lo prevenido por el art. 5.7 de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , sobre potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, el que establece que "para la graduación de la sanción se atenderá tanto a las circunstancias personales o materiales que concurran en el hecho como a la reiteración y a la trascendencia económica y social de la infracción cometida". Pues bien, teniendo en cuenta que no se ha acreditado la reiteración apreciada por la Administración, declara textualmente que "el importe económico de las sanciones impuestas debe reducirse a lo que podría ser su grado medio, es decir, a tres millones de pesetas cada una", de manera que es evidente que dicha Sala sólo justifica la moderación o disminución de las multas, pero no de las otras sanciones no pecuniarias, por lo que no resulta incongruente el determinar en la parte dispositiva una reducción exclusivamente de las multas, rebajándolas de seis a tres millones cada una.

La razón o explicación de que la Sala de instancia, con buen criterio reduzca sólo, por aplicación del principio de proporcionalidad, las multas y no las otras sanciones no pecuniarias, radica en que éstas fueron impuestas por la Administración en su grado mínimo, ya que el art. 5.1a) de la citada Ley 34/1987 establece como límite máximo de la suspensión o de la inhabilitación el de tres años y el acuerdo impugnado fijó éstas en un año, y así, con su imposición por este período, no se vulneró aquel principio, juicio que llevó al Tribunal a quo a dejar intactas tales sanciones no pecuniarias porque no era posible su anulación, pues, si se anulan, se infringe lo dispuesto por el mencionado art. 5.1 a) de la Ley 34/1987 , que establece terminantemente que las infracciones administrativas calificadas como muy graves y sancionadas por la Comisión Nacional del Juego, llevarán aparejada, además de multa, la suspensión de la autorización concedida, el cierre del local o la inhabilitación para actividades de juego, por lo que, en definitiva, no cabe atribuir incongruencia alguna a la decisión de aquél y, consiguientemente, debemos desestimar este primer motivo de casación.

En el segundo de los motivos de casación, esgrimido al amparo de lo dispuesto por el art. 95.1.4.° de la Ley de esta Jurisdicción, la representación procesal de los recurrentes sostiene que la Sentencia del Tribunal a quo ha infringido el principio de presunción de inocencia y, en consecuencia, el art. 24.1 de la vigente Constitución porque, a pesar de que la Jurisdicción Penal (Juzgado de Instrucción núm. 6 de Santander) no consideró acreditada la comisión de delito alguno, los hechos fueron después objeto del procedimiento sancionador que finalizó con el castigo de los recurrentes como responsables de sendas infracciones, cuyo acuerdo administrativo fue declarado ajustado a Derecho por la Sala de instancia, discrepando así de lo resuelto en aquella Jurisdicción.

No es preciso abundar en razones para destruir la errónea tesis de que el Tribunal a quo discrepa de lo resuelto por la Jurisdicción Penal, ya que ésta decidió acerca de si los hechos denunciados eran constitutivos de delito o falta, mientras que aquél declaró conforme a Derecho la resolución de la Comisión Nacional del Juego que sancionó, una vez sobreseída la causa penal, a los recurrentes como responsables de sendas infracciones tipificadas por el art. 2 a) e i) de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , en relación con el art. 42.11 13 y 14 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio . Una y otra Jurisdicción, pues, ejercieron competencias diferentes con distinta finalidad, de manera que los hechos que el Juez de Instrucción no consideró constitutivos de delito o taita fueron objeto de un procedimiento sancionador y castigados por la Administración competente al estartipificados como infracciones administrativas por la Ley, cuya actuación se ha declarado ajustada a Derecho, salvo en lo relativo a la cuantía de las multas impuestas, por la Sentencia recurrida.

En definitiva, el hecho de que la Administración y después la Sala de instancia estimasen los hechos que la Jurisdicción Penal no consideró delictivos, como constitutivos de infracciones muy graves, tipificadas por los arts. 2 a) de la Ley 34/1987 y 42.11.13 y 14 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987 , ni supone contradicción alguna con la decisión de aquella Jurisdicción, ni tampoco que con ello se vulnere el principio de presunción de inocencia. Principio este que, muy al contrario, ha sido rigurosamente respetado por el Tribunal a quo al realizar una acabada valoración de la prueba obrante en el expediente y en los autos, según se recoge en el fundamento jurídico tercero de la Sentencia, declarando probados determinados hechos, de los que son responsables tanto la Entidad recurrente como don Marco Antonio y que resultan tipificados en los preceptos contenidos en los artículos citados, empleados para sancionar a éstos como autores de sendas infracciones muy graves, sin que a la casación tenga acceso la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia salvo que se alegue que, al hacerlo, éste hubiese incurrido en infracción de normas del Ordenamiento jurídico o de jurisprudencia aplicables (Sentencias de esta Sala y Sección de 21 de noviembre de 1993, recurso de casación núm. 1.012/92; de 27 de noviembre de 1993, recurso de casación 395/93; de 12 de marzo de 1994, recurso de casación núm. 240/92, y de 12 de marzo de 1994, recurso de casación núm. 209/92 ), que no es el caso que nos ocupa, en que la representación procesal de los recurrentes se limita a discrepar de las conclusiones fácticas a que llega la Sala de instancia, lo que nos lleva a desestimar también este segundo motivo de casación.

Es necesario, sin embargo, reprobar la indebida imputación que la representación procesal de los recurrentes, al desarrollar el motivo que hemos examinado, hace a la Jurisdicción, al afirmar literalmente que "nos encontramos en presencia de una circunstancia que pesa, en ocasiones, sobre el enjuiciamiento de las conductas de los protagonistas de una actividad empresarial lícita, la relacionada con los juegos de suerte, envite y azar, que en muchas ocasiones se trata de estigmatizar como actividad nociva y peligrosa, donde sus agentes son tachados en múltiples ocasiones como "cuasimafiosos" y no merecedores de una total protección de las normas del Ordenamiento y principios como el derecho a la presunción de inocencia, aunque son patrimonio de todos los ciudadanos sin distinción", para terminar diciendo que "no pueden existir dos o más raseros distintos para medir el derecho a la presunción de inocencia".

La presunción de inocencia en éste, como en cualquier otro ámbito, es un principio y un derecho fundamental que, en caso de no respetarse por la Administración o la Jurisdicción, tiene vías para exigir su efectividad. La tramitación de este mismo recurso evidencia la posibilidad de su invocación, pero el hecho de no considerarse vulnerado ni por el acuerdo administrativo impugnado ni por la Sentencia recurrida, no obedece a prejuicio alguno o al empleo de criterios discriminadores, sino a la circunstancia de que existen pruebas suficientes y eficaces para desvirtuar aquella presunción y que permiten asegurar, con el grado de certeza que es dable al discurso humano, que los recurrentes son responsables de las infracciones por las que han sido sancionados.

El último de los motivos de casación, invocado también al amparo de lo dispuesto por el art. 95.1.4.° de la Ley de esta Jurisdicción, se centra en la infracción por la Sentencia de instancia del principio de legalidad, establecido por el art. 25.1 de la Constitución, por estimar que los preceptos del Reglamento de Máquinas Recreativas utilizados por la Administración para sancionar a los recurrentes carecen de la necesaria cobertura legal y, en todo caso, porque el art. 5.° de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , es inconstitucional, por lo que solicita que se suscite cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional.

En cuanto a lo primero, es decir, al defecto de cobertura legal de los tipos definidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , ni fue planteado en la instancia, al amparo de lo dispuesto por los arts. 39.2 y 4 de la Ley de esta Jurisdicción por lo que no pudo ser examinado por el Tribunal a quo, ni es exacto porque aquellas tipicidades (art. 42.11.13 y 14 del indicado Reglamento ) tienen plena cobertura legal en los preceptos contenidos en los apartados a) e i ) del art 2 de la citada Ley 34/1987, de 26 de diciembre .

Por lo que respecta al defecto de invocación en la instancia, debemos reiterar la doctrina declarada en la Sentencia de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de fecha 8 de noviembre de 1993 (recurso de casación 283/92), según la cual no puede ser objeto de examen un motivo de casación que se refiera a una cuestión no debatida en la instancia, al no haber sido planteada en los respectivos escritos de alegaciones y, en consecuencia, aunque no debió admitirse a trámite según el art. 100.2 b) de la Ley de esta Jurisdicción, al no haberse rechazado entonces, debe ahora ser desestimado porque (sigue diciendo la misma Sentencia), dada la naturaleza del recurso de casación, que no tiene otra finalidad que la de someter al conocimiento del Tribunal competente, en este caso la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el examen de la interpretación y aplicación de la normas y jurisprudencia realizadas por elTribunal de instancia (en relación con el proceso y la cuestión debatida en el mismo) por motivos legalmente tasados, no cabe analizar en este momento una cuestión que no pudo ser objeto de examen por el Tribunal a quo, al no haber sido planteada por las partes.

En cuanto a la plena cobertura legal de los indicados preceptos del Reglamento mencionado por los también referidos de la Ley de potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, basta citar el contenido del art. 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre , que, acorde con la jurisprudencia constitucional sobre el principio de predeterminación normativa de las conductas constitutivas de infracciones administrativas y de las sanciones aplicables a las mismas, no incorpora una auténtica y estricta reserva de ley, sino el principio de cobertura legal, que permite la colaboración reglamentaria en la creación de infracciones y sanciones, introduciendo especificaciones o graduaciones al cuadro de las establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Finalmente no existe razón alguna para plantear, al amparo de lo dispuesto por los arts. 5.2 y 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 y 36 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, cuestión de inconstitucionalidad del art. 5 .° de la tantas veces citada Ley 34/1987, de 26 de diciembre , sobre potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, el cual fija las sanciones administrativas a imponer por las infracciones muy graves, graves y leves que previamente tipifican los arts. 2.° a 4 .° de la misma, así como las reglas para su aplicación, porque el contenido de dicho precepto no vulnera el principio de lex certa incorporado por el art. 25.1 de la Constitución, ya que permite predecir con suficiente grado de certeza a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción que llevan aparejadas las conductas tipificadas como infractoras (Sentencias, entre otras, del Tribunal Constitucional 93/1992, de 11 de junio, y 145/1993, de 26 de abril, y de la Sala Especial de Revisión de este Tribunal Supremo de 12 de junio de 1993 ).

Al no haber lugar al recurso de casación, por ser desestirnables todos los motivos aducidos al efecto, las costas procesales causadas deben imponerse a los recurrentes por disposición expresa del art. 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos citados y los arts. 93 a 102 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Que rechazando el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad y desestimando todos los motivos de casación aducidos por el Procurador don Guillermo García San Miguel Hoover, en nombre y representación de la Entidad "Automáticos Sansol, S. L.", y de don Marco Antonio , contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 17 de junio de 1992, en el recurso contencioso- administrativo núm. 491/91, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por dicho Procurador en la indicada representación contra la expresada Sentencia, y debemos condenar y condenamos a "Automáticos Sansol, S. L.", y a don Marco Antonio al pago de las costas procesales causadas.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Francisco José Hernando Santiago, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario certifico.