STS, 21 de Julio de 2004

En el recurso contencioso administrativo núm. 2168/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias con sede en Oviedo, se dictó sentencia, con fecha 28 de noviembre de 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " Estimar el recurso contencioso administrativo formulado por la representación legal de "Nitratos Asturianos, S.A", contra la resolución impugnada que se anula por no ser conforme a derecho.

Y sin expresa imposición de las costas procesales ".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado en nombre y representación procesal de la Administración del Estado se preparó recurso de casación para la unificación de doctrina aportando certificación de la sentencia alegada como contradictoria, sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 11 de abril de 2001, e interesa dicte Sentencia en la que dando lugar al recurso case la sentencia impugnada y resuelva el debate en los términos interesados en este escrito de conformidad a lo previsto en el articulo 98 de la Ley 29/98 de 13 de julio.

Por Diligencia de Ordenación de 20 de enero de 2003, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias con sede en Oviedo, tuvo por interpuesto el recurso de casación por la Administración del Estado y se dio traslado a la parte para que formalizase el escrito de oposición.

La representación procesal de la entidad Nitratos Asturianos SA, formalizo el escrito de oposición al recurso de casación para unificación de doctrina interesando dicte resolución en primer termino decretando la inadmisibilidad del recurso por no existir plena identidad entre la sentencia recurrida y la de contraste y en otro caso y para el supuesto que se decretara su admisibilidad por existir identidad plena, dictar sentencia en la que no dando lugar al recurso fije como criterio a seguir el establecido en la sentencia recurrida y en la mencionada de 15 de marzo de 2002 en recurso 1913/97 de esa misma Sala.

Por providencia de esta Sala de 9 de junio de 2003 se concede a las partes un plazo de diez días, para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, sobre la posible inadmisión del presente recurso de casación, por razón de la cuantía, pues aunque en primera instancia esta fue fijada en 33.055,68 euros, sin embargo, se impugna un acta de infracción que propone la imposición de tres sanciones de 30.050,61 euros, 1.502,54 euros, y 1.502,54 euros, por la comisión de tres infracciones, por tanto, el recurso de casación ha de considerarse parcialmente inadmisible en cuanto a las dos sanciones de 1.502,54 euros que no rebasan la cantidad de tres millones de pesetas, articulo 96.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por Diligencia de Ordenación de 1 de marzo de 2004, se declara caducado al tramite concedido a las partes para formular alegaciones sobre la posible inadmision parcial del recurso.

Por providencia de 11 de mayo de 2004, se señaló para votación y fallo el 14 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado interpone recurso de casación para la unificación de doctrina frente a la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en la que acordó estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Nitratos Asturianos SA contra resolución de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que aprueba acta de infracción.

En razón a la fecha de la sentencia recurrida, y por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la normativa aplicable a la preparación, interposición y decisión del presente recurso es la regulada en dicha Ley.

El recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia -o por la Audiencia Nacional- por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa -artículo 86.2.b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable-, la Ley permite -artículo 99- que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles. En este sentido el apartado 2 del artículo 99 precisa que sólo son susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario, siempre que su cuantía exceda de tres millones de pesetas.

Por otro lado, es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala que considera irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía -en la doble modalidad de casación ordinaria y para la unificación de doctrina-, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada siempre, naturalmente, que la cuantía sea estimable o inferior al límite legalmente establecido. También viene declarando repetidamente esta Sala que no es obstáculo para declarar, en trámite de sentencia, la inadmisión de un recurso de casación la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional.

En el supuesto que nos ocupa el proceso versó sobre la resolución de fecha 14 de septiembre de 1998, que desestimó el recurso ordinario contra el acta de infracción nº 1206/97, levantada por infracción de la normativa de seguridad e higiene en el trabajo, imponiéndose una sanción de 30.050,68 euros (5.000.000,- ptas) y dos sanciones de 1.502,54 euros (250.001,- ptas. cada una. Así, si bien en un principio se estableció la cuantía del recurso en 33.055,68 euros, el recurso de casación para la unificación de doctrina, resulta parcialmente inadmisible por razón de la cuantía, pues aunque se trata de una sola acta de infracción, cada una de las infracciones cometidas por la entidad recurrente están perfectamente diferenciadas, y todo ello con independencia de que hayan dado lugar a una o varias actas, por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada una de las sanciones, y no la suma de todas, la que determina objetivamente la cuantía del proceso contencioso administrativo a efectos de casación. Así resulta de la correcta aplicación del artículo 41.3 de la Ley de 13 de julio de 1998 y de las explícitas resoluciones de esta Sala de 17 de septiembre de 2003 y 5 de mayo de 2004, entre otras muchas.

Centrado el ámbito del recurso hemos de recordar que el recurso de casación para la unificación de doctrina regulado en el art. 96 LJCA 1998 impone como exigencia para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos a su amparo que entre la sentencia que constituye su objeto y las de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales". Triple identidad que habrá que examinar si se da o no, ya que de no concurrir el recurso debe ser desestimado ya.

En la sentencia que aquí se impugna fue estimado el recurso contencioso-administrativo deducido por Nitratos Asturianos SA contra resolución desestimatoria del recurso reposición frente a resolución de la Dirección General de Trabajo confirmando una acta de infracción levantada a aquella por diversas infracciones previstas en la Ley de prevención de riesgos laborales, Ley 31/1995, de 8 de noviembre, a cuya cuantía hemos hecho mención en fundamentos anteriores.

La razón de ser de la estimación radica en el acogimiento por la Sala de instancia de la pretensión de caducidad del expediente sancionador esgrimida por la allí recurrente. Entendió el Tribunal de instancia que la fecha de inicio del procedimiento es la del acta levantada por la Inspección de Trabajo mientras la fecha final del cómputo del plazo previsto en el art. 32.4 del Real Decreto 396/1996 en relación con el art. 43.4 de la Ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC, es la de notificación de la resolución sancionadora con la finalidad de no dejar en manos de la administración la posibilidad de salvar aquella exigencia temporal. En apoyo de tal argumento acude a la nueva redacción del art. 44 de la Ley 30/1992, LRJAPAC, dado por la Ley 4/1999.

En la sentencia que se aporta de contraste dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 11 de abril de 2001 se enjuicia también una resolución sancionadora de una infracción prevista en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, Ley de prevención de riesgos laborales, si bien allí el Tribunal confirmó aquella al desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Planteada ante el citado Tribunal la cuestión de la caducidad del expediente, al amparo del art. 32.4 del RD 396/1996, de 1 de marzo, que aprueba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la seguridad social, resuelve que la anuda al momento de inicio del expediente sancionador propiamente dicho y que no es otro que el de emisión del acta de infracción. Y en cuanto al cómputo del plazo de seis meses, más otros 30 días, para entender producida aquella caducidad declara que la resolución se dictó antes de transcurrir el plazo de caducidad por lo que esta no tuvo lugar al no haber transcurrido el meritado plazo desde el acta de infracción (27 de febrero de 1997) hasta la resolución (26 de setiembre de 1997).

Ante ello pretende el Abogado del Estado que se declare que la doctrina adecuada es la contenida en la sentencia de contraste.

Por su parte la empresa que obtuvo la resolución estimatoria en instancia, al personarse como recurrida en este recurso de casación para la unificación de doctrina, mantiene la bondad jurídica de la sentencia impugnada al tiempo que defiende que la sentencia de contraste no aborda propiamente el problema planteado en el recurso. Sostiene que no se pronuncia expresamente sobre cuál ha de ser la fecha final a tomar en consideración para apreciar la existencia de la caducidad puesto que se limita a pronunciarse sobre la fecha de adopción de la resolución sancionadora.

Lo que acabamos de exponer pone de relieve que:

1. los hechos que subyacen en ambas causas son substancialmente iguales al referirse a la imputación de comisión de infracciones en el ámbito de la Ley de prevención de riesgos laborales tras el levantamiento de las oportunas actas por la Inspección de Trabajo y Seguridad social.

2. las pretensiones deducidas en instancia por los sujetos afectados por las actas de la Inspección de Trabajo confirmadas por la autoridad laboral competente en la materia contenían, entre otros puntos, la declaración de caducidad del expediente sancionador en aplicación de los criterios establecidos en el art. 32.4 del Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, sobre el procedimiento para imposición de sanciones por infracciones en el orden social.

3. pero, finalmente, la interpretación jurídica dada por una y otra sentencia a la citada pretensión alcanza un resultado distinto. Mientras en la de contraste se declara el plazo de caducidad del expediente sancionador en materia de sanciones "hasta el dictado de la resolución sancionadora", aunque no necesita computarlo de tal manera en razón a no haber transcurrido dicho término, en la que es objeto de impugnación se atiene al criterio de tener como día final del cómputo el de notificación de la resolución sancionadora siguiendo el criterio mantenido por este Tribunal en sus sentencia de 15 de octubre de 2001 y 15 de marzo de 2002.

Tras lo expuesto cabe entender que estamos ante un supuesto de concurrencia de la triple identidad exigida para la viabilidad de este recurso de casación para la unificación de doctrina.

Lo sorprendente es la pretensión del Abogado del Estado acerca de la interpretación de una cuestión sobre la que existe una amplia doctrina de este Tribunal Supremo vertida en las sentencias en las que apoya su criterio la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias al pronunciarse en la de 15 de octubre de 2001 acerca de que "en materia de caducidad del procedimiento esta Sala, bajo la vigencia de las distintas normas que se han sucedido, ha otorgado prioridad a los efectos del cómputo del plazo a la fecha de la notificación al interesado" (sentencias de 6 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999).

Pero, además, la normativa relativa al procedimiento sancionador en materia de actas de infracción de la seguridad social ha sido objeto de una sentencia dictada en un recurso de casación en interés de la ley interpretando el cómputo del plazo de caducidad a que se refiere el art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 dictado en sustitución del Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, que aprueba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la seguridad, cuyo art. 32.4 es esencialmente idéntico en lo sustancial al vigente art. 20.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

Así este Tribunal en su sentencia de 12 de diciembre de 2001, recurso de casación 256/2000 ha dicho: "

Debe partirse, como declara la sentencia de 8 de mayo de 2000, recurso contencioso-administrativo número 287/1995, de la disposición adicional 7ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la cual se establece que los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social se rigen por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de dicha Ley.

La Ley 8/1988, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, en el capítulo VIII, dedicaba escasos preceptos a las cuestiones de procedimiento, pues se limitaba a señalar la aplicación subsidiaria de la Ley de Procedimiento Administrativo y a establecer los principios de tramitación, el contenido de las actas y los recursos. En definitiva, no diseñó un completo procedimiento administrativo, sino que fijó sólo unos criterios básicos y mantuvo en vigor el Decreto 1860/1975, de 10 de julio, por el que se aprobó el Procedimiento Administrativo Especial de imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas a la Seguridad Social. En esta disposición no se contemplaba la caducidad del procedimiento, sino que la falta de resolución en plazo tenía la consecuencia prevista en el artículo 15.4.2.

El Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, estableció por vez primera una previsión específica de la caducidad del procedimiento sancionador en el orden social y de liquidación de cuotas de la Seguridad Social en consonancia con lo dispuesto en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero). El artículo 32.4 decía que «si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5.1 y 6.1 de este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones».

Pues bien, esta previsión, como observa la citada sentencia, fue seguida de lo dispuesto en el artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, que es el actualmente vigente.

El artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, contiene una redacción análoga a la ya transcrita del anterior Reglamento, pues dispone que «Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones».

Tras la Ley 4/1999, que suprime el expresado plazo de treinta días, la remisión al plazo de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común debe entenderse referida a lo dispuesto en el artículo 44.2, también modificado, con arreglo al cual «En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: [...] En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad [...]».

A su vez, el precepto que acaba de citarse puede considerarse integrado, en el ámbito de aplicación del Reglamento, con el artículo 20.3 del mismo. En efecto, según el artículo 42.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común «El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento [...]». Por su parte, el apartado 3 de este mismo artículo fija como dies a quo (día inicial del plazo) para el cómputo de este plazo «la fecha del acuerdo de iniciación».

Para la interpretación del precepto reglamentario cuestionado, debe partirse, en consecuencia, de la especificidad de la normativa sancionadora en esta materia, salvada por la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de tener en cuenta a efectos interpretativos los principios que dimanan de ésta.

De acuerdo con estas premisas, el precepto reglamentario en cuestión debe interpretarse con arreglo a sus previsiones literales, de las que se desprende que el plazo de caducidad comienza a computarse a partir de la fecha del acta. Ésta aparece mencionada expresamente en el mismo.

Esta apreciación se corrobora con lo dispuesto en el artículo 13, que considera aquella fecha como la de iniciación del procedimiento: «El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en este Capítulo». Ello resulta conforme con el principio sentado en la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común sobre iniciación del cómputo del plazo para dictar resolución (y, por consiguiente, de caducidad) en la fecha del acuerdo de iniciación del expediente sancionador.

De ahí el sentido de que pueda existir una actividad inspectora previa, y que sólo el transcurso del plazo de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección, o la interrupción por más de tres meses, determine la caducidad de la posibilidad de extender acta de infracción o de liquidación como consecuencia de tales actuaciones previas (artículo 8.2 del Reglamento).

Suprimido el plazo de treinta días, adicional al de seis meses, que establecía la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común antes de la modificación introducida por la Ley 4/1999, la falta de norma expresa al efecto determina que, por aplicación subsidiaria del nuevo artículo 44.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, el dies ad quem (día final) del plazo de caducidad sea el de la notificación de la resolución del expediente.

Procede, en suma, la estimación sustancial del recurso de casación en interés de la Ley interpuesto y, respetando, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fijar la siguiente doctrina legal: «El cómputo del plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior, y termina en la fecha de notificación de la resolución del procedimiento sancionador».

Dado el sentido estimatorio de este recurso, procede, asimismo, publicar el fallo en el «Boletín Oficial del Estado» y a partir de su inserción en él vinculará a todos los Jueces y Tribunales inferiores en grado de este orden jurisdiccional, conforme dispone el artículo 110.7 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio."

Sentencia la anterior que fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 1 de abril de 2002, vinculando a partir de su inserción en él a todos los jueces y Tribunales inferiores en grado de este orden jurisdiccional, conforme dispone el art. 110.7 de la LJCA 1998.

Por consiguiente, aún sin citarla, el Tribunal de instancia sigue la doctrina allí establecida por lo que resulta improsperable la pretensión del Abogado del Estado.

A tenor art. 139 LJCA procede la imposición de las costas de este recurso al Abogado del Estado por importe de 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,