STS, 24 de Octubre de 2007

En el proceso contencioso-administrativo número 1493/1999 (y acumulado 705/2000), la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 10 de septiembre de 2003, cuyo fallo dice literalmente:

PRIMERO.- Rechazar las causas de inadmisibilidad del recurso planteadas por la Abogacía del Estado.

SEGUNDO.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Otero de Herreros (Segovia) y en consecuencia anular la Resolución del Subsecretario del Ministerio de Fomento, por delegación del Ministro, de fecha 29 de Febrero de 2000 que inadmitía el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 19 de Mayo de 1999 del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes, por delegación del Ministro de Fomento que la confirma, anulando igualmente esta última Resolución. Resoluciones ambas a las que se contrae el presente recurso.

Sin imposición de costas.

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Contra la referida sentencia prepararon el Abogado del Estado, el Letrado de los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN y la Procuradora Doña Elisa Zabía de la Mata, en representación de las Sociedades IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y de CASTELLANA DE AUTOPISTAS, S.A. C.E., recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparados mediante providencia de fecha 8 de octubre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las representaciones procesales de las recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, con el siguiente resultado: 1º.- El Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, con fecha 7 de noviembre de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, y tenerme por personado en el presente recurso de Casación y por formulado el ESCRITO DE INTERPOSICIÓN y dar al mismo el trámite legal hasta, en su día, dictar Sentencia con estimación del presente Recurso de Casación.

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2. - La Procuradora Doña Elisa Zabía de la Mata, en representación de las Sociedades IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y de CASTELLANA DE AUTOPISTAS, S.A. C.E., presentó, asimismo, con fecha 7 de noviembre de 2003, escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   se sirva tener por presentado este escrito y por formalizado recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección 8ª, Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de Septiembre de 2003 y por los motivos expuestos casarla dictando otra en sustitución de la misma en la que se desestime íntegramente la pretensión ejercitada en el recurso de referencia promovido por el Ayuntamiento de Otero de Herreros, declarando consiguientemente la plena validez de la resolución de 19 de mayo de 1999 dictada pro el Secretario de Estado de Infraestructuras por la que se aprobó el Expediente de Información Pública del Estudio Informativo Autopista de Peaje A-6-Conexión con Segovia.

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3. - El Abogado del Estado con fecha 12 de diciembre de 2003, presentó, igualmente, escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que teniendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo, tener al mismo en la representación que ostenta por personado y parte en estos autos, y por interpuesto y formalizado el recurso de casación, y tras la tramitación legal procedente, dicte en definitiva, Sentencia por la que estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, como tiene suplicado esta representación.

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La Sala, por providencia de 7 de abril de 2005, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 14 de junio de 2005, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 7 de septiembre de 2005, en el que tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formulada oposición y contestados los recursos presentados por las demás partes, dar el trámite legal que corresponda y, en su día, dictar sentencia que, con desestimación de los motivos de casación alegados, se confirme la sentencia recurrida de diez de septiembre de dos mil tres dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional -Sección Octava-, con imposición de costas a los recurrentes.

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Por providencia de fecha 11 de junio de 2007, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 9 de octubre de 2007, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto de los recursos de casación.

Constituye el objeto de los recursos de casación interpuestos por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, el ABOGADO DEL ESTADO y las Compañías Mercantiles IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y de CASTELLANA DE AUTOPISTAS, S.A.C.E., la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de septiembre de 2003, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS (SEGOVIA) contra la resolución del Subsecretario del Ministerio de Fomento de 29 de febrero de 2000, que inadmitió a trámite el recurso de reposición interpuesto por el Alcalde-Presidente de dicho Ayuntamiento, contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 19 de mayo de 1999, relativa a la aprobación del expediente de Información Pública del Estudio Informativo "Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia", y definitivamente el Estudio Informativo, confirmando dicha resolución por ser ajustada a Derecho, en cuanto al eventual carácter de requerimiento del escrito presentado.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta, en la expresión de su voto mayoritario, la declaración de nulidad de la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento de 19 de mayo de 1999 y de la resolución confirmatoria del Subsecretario del Ministerio de Fomento de 29 de febrero de 2000, en cuanto al escrito de reposición presentado por el Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Otero de Herreros, que caracteriza de requerimiento previo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la consideración de que en el procedimiento de aprobación del Estudio Informativo de la Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia, se ha prescindido del trámite de remisión al Consejo de Ministros, que debió resolver la disconformidad con el trazado formulada en sus alegaciones por el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS, por razones de afectación al planeamiento urbanístico del municipio, antes -y no después- según se razona, de la aprobación definitiva por el Ministerio de Fomento de dicho Estudio Informativo, según prescribe el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en relación con lo dispuesto en el artículo 7 de la referida norma legal, y se deduce de los artículos 32, 33, 34 y 35 del Reglamento General de Carreteras, a los efectos de procurar la debida «coordinación entre Administraciones a través de formas de cooperación administrativa» por tratarse de una «especie de cuestión incidental de previo pronunciamiento», ya que dicho acuerdo gubernativo no es sustituible por el precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de abril de 1999, que resolvió las diferencias de criterios por razones medioambientales entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Medio Ambiente.

Sobre el planteamiento de los recursos de casación.

El recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN se articula en la formulación de un único motivo, por infracción de lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y del artículo 33 del Real Decreto 1812/21994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras, que se sustenta, asumiendo la opinión de los Magistrados discrepantes, en la inadecuada interpretación de los mencionados preceptos por la Sala de instancia, al no tomar en consideración el carácter provisional del Estudio Informativo aprobado, por lo que no se ha omitido el trámite de remisión al Consejo de Ministros con el objeto de que dirima las discrepancias suscitadas entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Otero de Herreros, que, en su caso, debería acordarse con posterioridad, en el momento en que se pueda comprobar las características concretas de la obra pública proyectada.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, que se articula en la formulación de un único motivo, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 10 de la Ley de Carreteras y del artículo 33 del Reglamento, en relación con el artículo 7.1 c) del mencionado texto legal y con la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que los interpreta, denuncia que la Sala de instancia incurre en error jurídico al entender que la intervención del Consejo de Ministros es anterior a la aprobación del Estudio Informativo, ya que debe realizarse, de ser necesaria, en un momento posterior, respecto de la ejecución del proyecto.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las Compañías Mercantiles IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y CASTELLANA DE AUTOPISTAS, S.A. C.E., se articula en la exposición de tres motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En el primer motivo se imputa a la sentencia recurrida la infracción de lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley General de Carreteras y en el artículo 33.1 de su Reglamento, y contradecir la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 151/2003, de 17 de julio, y la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 17 de julio de 1987, 28 de septiembre de 1990, 14 de abril de 1992 y 17 de mayo de 1993, al no considerar el interés general prevalente del Estado en la ejecución de las grandes obras públicas, y no entender que, por razones lógicas, sistemáticas y de respeto a los preceptos precitados, la «actuación del Consejo de Ministros debe producirse con posterioridad a la aprobación del Estudio Informativo y en base al proyecto de que se trate».

En el segundo motivo de casación, se aduce que la sentencia recurrida infringe el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras y el artículo 33 de su Reglamento, en relación con lo previsto en el artículo 7 del mencionado texto legal, al no distinguir los conceptos de Estudio Informativo, Anteproyecto y Proyectos de Construcción y de Trazado.

En el tercer motivo de casación, se reprocha a la sentencia recurrida la infracción de la doctrina jurisprudencial establecida en las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1987, 28 de septiembre de 1990, 24 de abril de 1992 y de 17 de mayo de 1993, y en la sentencia del Tribunal Constitucional 151/2003, de 17 de julio, al provocar su pronunciamiento inseguridad jurídica «derivada de la posible interposición de consecutivos recursos que impedirían la continuidad de la planificación del Estado en el ámbito básico del establecimiento de infraestructuras».

Sobre la prosperabilidad de los recursos de casación.

Debe estimarse la prosperabilidad de los motivos de casación articulados por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, el ABOGADO DEL ESTADO y las Compañías Mercantiles IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y CASTELLANA DE AUTOPISTAS, S.A.C.E., al apreciar que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa inadecuada de las normas procedimentales especiales que rigen la aprobación del Estudio Informativo de carreteras, establecidas en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y en el artículo 33 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras, en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del citado cuerpo legal, que se revela contradictoria con el contenido, la naturaleza y la finalidad de esta fase procedimental de carácter sustancial en la proyección de una carretera estatal.

En efecto, cabe señalar que carece de apoyo legal el pronunciamiento de la Sala de instancia, que en la expresión de su voto mayoritario, impone al Ministerio de Fomento la obligación de remitir la propuesta del Estudio Informativo al Consejo de Ministros, antes de su aprobación definitiva, cuando en el expediente una Corporación local haya formulado de forma motivada su oposición al trazado previsto, con el objeto de que resuelva la disconformidad entre la Administración estatal y la Administración local, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la vigente Ley 25/1988, de 17 de julio, de Carreteras, que regula el procedimiento de aprobación del estudio informativo de carreteras, en los siguientes términos:

1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.

2. Acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente.

Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo.

3. En los Municipios que carecieran de planeamiento urbanístico aprobado, la aprobación definitiva de los estudios indicados en el apartado uno de este artículo comportará la inclusión de la nueva carretera o variante en los instrumentos de planeamiento que se elaboren con posterioridad.

4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado. La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo

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Se desprende del contenido de esta disposición legal que hemos trascrito, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento de Carreteras, en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia.

La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales con la competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado.

La doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 151/2003, de 17 de julio, no avala el pronunciamiento de la Sala de instancia, porque no se confunde ni se equipara la expresión «ejecutar el proyecto» a que alude el artículo 10.1, en su inciso segundo, de la Ley de Carreteras, con la aprobación provisional del Estudio Informativo, como erróneamente se sostiene en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, en una interpretación descontextualizada de sus argumentos, ya que se revela el alcance y el significado de los mecanismos de coordinación interadministrativa articulados en el texto legal con la finalidad de solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas de planificación y proyección de carreteras estatales y de planeamiento urbanístico, que necesariamente exige que se haya determinado el trazado definitivo de la carretera, lo que acontece tras la aprobación por el Ministerio de Fomento del Estudio Informativo:

a) Cuando el Estado trate de construir nuevas carreteras o variantes y exista previamente un plan de ordenación urbanística que no las incluya, se abre un período de información o consulta entre los órganos de la Administración estatal y las Administraciones públicas urbanísticas concernidas, es decir, Comunidades Autónomas y corporaciones locales, en orden a la conformidad o no de éstas con el trazado propuesto, respecto de la adecuación de éste al interés general y a los intereses autonómicos y locales en presencia. En caso de disconformidad, expresa y motivada, se impone el interés general prevalente del Estado mediante la decisión del Consejo de Ministros sobre la procedencia de ejecutar el proyecto de carretera, con la consiguiente orden de modificar o revisar el planeamiento urbanístico afectado en el plazo de un año. Así, el plan urbanístico preexistente ha de acomodarse al proyecto de nueva carretera estatal o variante, al efecto de incorporar la infraestructura viaria proyectada al contenido ordenador y a las concretas determinaciones del instrumento de planeamiento urbanístico (art. 10.1 LCarr y art. 33.1 RGC )

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Cabe por tanto compartir los criterios jurídicos expuestos en la opinión discrepante de la Sala de instancia en el extremo que sostienen que no se ha producido la infracción del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, al deber significar la caracterización jurídica del Estudio Informativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre

, como un documento en el que la Administración procede a definir en líneas generales el trazado de la carretera proyectada con el fin de servir de base al trámite de información pública, ponderando los múltiples y a veces contradictorios intereses de carácter económico, social y medioambiental, vinculados a la ordenación del territorio y la articulación de un sistema viario coordinado e interrelacionado, cuyo ejercicio se integra en la potestad de planificación y ordenación de las carreteras estatales. Procede, consecuentemente, declarar haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, el ABOGADO DEL ESTADO y las Compañías Mercantiles IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y de CASTELLANA DE AUTOPISTAS, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de septiembre de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 1493/1999 (y acumulado 705/2001), y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede examinar los motivos de impugnación suscitados en los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS (SEGOVIA) contra las resoluciones impugnadas.

Sobre los motivos de impugnación de las resoluciones del Ministerio de Fomento de 19 de mayo de 1999 y de 29 de febrero de 2000.

Los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS (SEGOVIA) contra las resoluciones del Ministerio de Fomento de 19 de mayo de 1999 y de 29 de febrero de 2000, una vez que rechazamos las causas de inadmisión deducidas por el Abogado del Estado, aceptando en este extremo los fundamentos jurídicos de la Sala de instancia, deben ser desestimados en base a las siguientes razones:

1. - Conforme a las consideraciones jurídicas expuestas en el precedente fundamento jurídico de esta sentencia, cabe rechazar la denunciada infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, que se fundaba por el Letrado de la Administración local recurrente, en la alegación de haberse prescindido por el Ministerio de Fomento total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, en relación con el procedimiento EI.1-SG.07 "Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia", al obviarse el trámite de remisión al Consejo de Ministros para que dirimiera la controversia suscitada por la referida Corporación, al haberse declarado la improcedencia de proseguir dicho trámite con anterioridad a la aprobación definitiva del Estudio Informativo, en aplicación de lo dispuesto en la mencionada disposición legal.

   Cabe, asimismo, descartar que proceda declarar nulos de pleno derecho, según establece el artículo 62 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los Acuerdos del Ministerio de Fomento impugnados, que dan por finalizado el referido Estudio Informativo «Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia», por modificar las normas subsidiarias de planeamiento del municipio de OTERO DE HERREROS, sin seguir los trámites establecidos en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, y en la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/1999, de Urbanismo, porque dicha tesis impugnatoria es contradictoria con el deber de la Administración de seguir el procedimiento debido, que garantiza la prosecución del procedimiento legalmente establecido que vincula a la Administración de Carreteras a cumplimentar de forma estricta los trámites contemplados en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, que es la norma aplicable ratione materiae para aprobar la construcción de una autopista estatal, y es lesiva del principio de especialidad que rige las relaciones entre los distintos procedimientos normativizados en las Leyes sectoriales.

   Y debe señalarse que este motivo de impugnación aducido no tiene fundamento jurídico, ya que la aprobación definitiva del Estudio Informativo cuestionado, en razón de su contenido y la eficacia limitada, al ser un acto preparatorio del Anteproyecto y de los Proyectos de construcción y de trazado de la autopista, no altera directamente el planeamiento urbanístico de dicho municipio.

   En efecto, como hemos expuesto, el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, prevé un mecanismo de articulación de las competencias del Estado en materia de planificación, proyección y ejecución de las carreteras estatales y de las competencias de planeamiento urbanístico que corresponden a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos, que requiere la intervención del Consejo de Ministros una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo, con la finalidad de decidir si procede, por razones de interés general, ejecutar el proyecto, que promueve, en su caso, la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, a fin de acomodarlo al trazado de la carretera, que deberá ser adoptada por las autoridades competentes de la Comunidad Autónoma, en virtud de las atribuciones que les confieran sus leyes urbanísticas, de donde se infiere que el Acuerdo del Consejo de Ministros es el acto que tiene la virtualidad de ordenar dicha revisión de planeamiento, que deberá ser ejecutado por la Comunidad Autónoma, siguiendo el procedimiento de revisión de planes urbanísticos que proceda, por lo que no cabe predicar dicho efecto novativo de los acuerdos gubernativos impugnados en estos recursos contencioso-administrativos acumulados. Y cabe advertir que, según se desprende de las sentencias del Tribunal Constitucional 151/2003, de 17 de julio y 194/2004, de 10 de noviembre, el procedimiento contemplado en el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras, que permite conjugar y armonizar los intereses generales y los intereses autonómicos y locales afectados por la ejecución de la obra viaria, se revela conforme al principio de coordinación administrativa que reconoce el artículo 103 de la Constitución, porque la integración de actos singulares, que permiten la acción conjunta de las diversas Administraciones en la planificación y ejecución de las redes de carreteras, no supone una sustracción o menoscabo injustificado de la titularidad de las competencias normativas y procedimentales en materia de urbanismo de los entes territoriales coordinados.

2. - El motivo de nulidad que se sustenta en la alegación de la falta de motivación y justificación de la urgencia o excepcional interés público de la construcción de la Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia, que se denuncia con la invocación del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del artículo

   14.2 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre

   , que autoriza al Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente a acordar excepcionalmente la ejecución de obras no previstas en el Plan de Carreteras del Estado, carece de justificación, al no tener conexión con el contenido de las resoluciones del Ministerio de Fomento impugnadas en el marco de estos recursos contencioso- administrativos.

   En efecto, este motivo de nulidad debió plantearse en relación con la precedente Orden del Ministerio de Fomento de 26 de mayo de 1997, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 4 de junio de 1997, por la que se acuerda excepcionalmente la ejecución de determinadas actuaciones en materia de carreteras por razones de reconocida urgencia e interés público debidamente fundadas, en cuyo Anexo, entre otras actuaciones en materia de autopistas, se incluye la conexión de la Autopista A-6 con Segovia de 29 kilómetros, de la que no consta su impugnación en tiempo y forma, por lo que se trata de un acto consentido y firme, y, en consecuencia, se aprecia que se trata de un acto separable respecto del procedimiento de aprobación del Estudio Informativo, que constituye un acto posterior al Acuerdo del Ministerio de Fomento, en el que no cabe reiterar las causas que motivaron la urgencia o interés público que justifican la planificación de dicha autopista al margen de las actuaciones previstas en el Plan General de Carreteras estatales.

   Cabe, a mayor abundamiento, aceptar los fundamentos jurídicos expuestos en la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de julio de 2003 (RCA 1017/1999, que ha devenido firme, que da una razonada respuesta al motivo de nulidad fundado en la falta de motivación de la Orden del Ministerio de Fomento de 26 de mayo de 1997:

   En este caso, el deber de motivar es consecutivo o reflejo de la potestad que se atribuye al Ministro para complementar las actuaciones u obras no previstas en el plan de carreteras con otras que obedezcan a necesidades públicas no apreciadas en el momento de aprobarse dicho plan. Esta excepcionalidad no parece que se presente, de un modo directo, como un límite en la actuación de la Administración que genere, correlativamente, una garantía en favor de los ciudadanos, en el sentido de que sea la expresión de una especie de derecho subjetivo a que únicamente se verifiquen las obras previamente programadas en el Plan de Carreteras, excepción hecha de aquéllas urgentes o en que concurra un excepcional interés público. Según el apartado 1 del citado artículo 14, "el Plan de Carreteras del Estado es el instrumento técnico y jurídico de la política sectorial de carreteras, y debe contener las previsiones y objetivos a cumplir y las prioridades en relación con carreteras estatales y sus elementos funcionales", desarrollándose en los artículos 15 a 18 del Reglamento los aspectos sustantivos y formales de este instrumento de planificación.

   Sin embargo, no puede compartirse que esta orden ministerial esté insuficientemente motivada. En primer lugar, porque no estamos en presencia de una actuación u obra no prevista, sino de una modulación en cuanto al régimen de financiación y explotación de una obra ya contemplada en el Plan, pues las determinaciones de éste, en cuanto programa, se materializan esencialmente en la individualización de las obras planificadas, sin perjuicio de que el artículo 16, letras g) y h) incorporan la necesidad de incluir "la adscripción de los tramos de la Red de Carreteras del Estado a las distintas clases definidas en la legislación estatal", así como "la determinación de los medios económicos, financieros y organizativos necesarios para el desarrollo y ejecución del Plan, así como para garantizar la conservación y explotación del patrimonio viario", lo que no es obstáculo para la consideración de que ya había, en el plan de carreteras, una previsión de que se unieran mediante autovía las ciudades de Segovia y Madrid, enlazando la A-6 con la primera de ellas, por lo que el cambio en la modalidad de explotación es una previsión que, aunque necesitada de justificación, no es propiamente una actuación nueva afectada por esa excepcional exigencia a la que se ha hecho mérito. Por otra parte, la motivación de la Orden Ministerial, aun cuando sucinta, es reveladora de las finalidades en que se fundamenta el Ministro de Fomento para considerar de excepcional interés público la construcción de la autopista de peaje que nos ocupa. al señalar que "la conurbación metropolitana madrileña tiene un sistema de ciudades satélite constituido actualmente por Guadalajara y Toledo y, en menor medida, por Avila y Segovia, debido a la barrera física que constituye el Sistema Central y a los deficientes accesos desde la autopista del noroeste a las mismas", añadiendo que "el potencial turístico ligado tanto a segunda residencia como a viajes de ida y vuelta en el día, de ambas ciudades es muy importante y precisa la construcción de una autopista que, además de acercarlas a Madrid, las comunicará entre sí, permitiendo también un importante desarrollo de actividades relacionadas con la cultura y la enseñanza", para finalizar con estas manifestaciones: "todo ello, unido a los importantes tráficos existentes en la actualidad que originan congestiones en fines de semana y festivos hace que la construcción de las autopistas de conexión de dichas ciudades con la actual A-6 sea de excepcional interés público para el desarrollo de las mismas".

   Cabe añadir a lo anterior que a lo largo del expediente administrativo se añaden otras razones que complementan las que han quedado expresadas y que, en mayor medida, no sólo justifican la necesidad de la obra sino, más específicamente, la de la modalidad de financiación de su construcción, conservación y explotación, como la de la necesidad de alcanzar, en esa época, los objetivos de convergencia previos a la incorporación al sistema de moneda única, con la correlativa exigencia de contener el gasto público conjugándola, a la vez, con el mantenimiento de las previsiones esenciales de inversión en obras de infraestructura y de prestación de los servicios públicos, lo que propició la conversión de la autovía prevista en autopista de peaje, decisión que libera al Estado, en un momento inicial, de afrontar un esfuerzo presupuestario que recae sobre el contratista de la obra pública, quien afronta esta carga en solitario y se resarce posteriormente mediante las tarifas que percibe de los usuarios de la autopista, de cuya conservación y explotación se encarga contractualmente, en régimen de concesión. Tal motivación consta en la nota efectuada por el Ministerio de Fomento en que se basa la contestación del Reino de España a la carta de emplazamiento remitida por la comisión europea, a la que posteriormente haremos alusión.

   Además de ello, cabe reiterar que la denunciada falta de motivación en que habría incurrido la Orden Ministerial no ha impedido a los recurrentes, tras el examen no sólo del acto al que se atribuye el vicio legal, sino de la totalidad del expediente administrativo, tomar conocimiento de las razones que han llevado a la Administración a proceder como lo ha hecho y, por ende, reaccionar adecuadamente frente a los actos impugnados, formulando al efecto las alegaciones y los razonamientos jurídicos que han tenido por conveniente para reaccionar frente a los actos administrativos que aquí se impugnan, el estudio informativo definitivamente aprobado y el anteproyecto, buena prueba de lo cual es la actuación de los recurrentes en el trámite de información pública y la extensa demanda formulada en este proceso, la cual sería inconcebible si la imputada falta de motivación hubiera dejado indefensos a los recurrentes respecto de las razones en que se fundan tales actos

   .

3. - El motivo de nulidad articulado con base jurídica en la vulneración del principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y el artículo 51.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que descansa en el argumento de que la Orden del Ministerio de Fomento de 26 de mayo de 1997, por la que, según hemos referido, se acuerda excepcionalmente la ejecución de determinadas actuaciones en materia de autopistas y carreteras, entre ellas la construcción de la Autopista de peaje A-6, conexión con Segovia, y el Acuerdo del Director General de Carreteras de 15 de julio de 1998, que aprobó provisionalmente el Estudio Informativo, derogan el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 1994, por el que se aprobó el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, que contemplaba la construcción en ese trazado de una Autovía, debe ser desestimado.

   El principio de jerarquía normativa, principio estructural del ordenamiento jurídico, que, vinculado al principio de legalidad y al principio de seguridad jurídica, rige las relaciones entre las normas, atendiendo a su fuente de producción, no resulta aplicable en relación con actos administrativos que no tienen un carácter ordinamental, porque este principio preserva, en el ámbito de las normas adoptadas por el Gobierno y la Administración, que las disposiciones administrativas se ajusten al orden de jerarquía que establezcan las leyes.

   En estos términos, no cabe inferir que las resoluciones del Ministerio de Fomento de 19 de mayo de 1999 y de 29 de febrero de 2000, cuya impugnación delimita el objeto de enjuiciamiento de estos recursos contencioso-administrativos, produzcan el efecto «derogatorio» o revocatorio del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 1994, que aprobó el Plan Director de infraestructuras para el periodo 1993-2007, que constituye un programa director de carácter esencialmente político, en cuanto que el Gobierno manifiesta su decisión de acordar la construcción de determinadas infraestructuras.

   Debe, además, referirse que, según es doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, fundada con base en el reconocimiento del principio de concentración procedimental (STS de 1 de febrero de 2003 [RC 411/1998 ]), no cabe la impugnación en sede judicial de forma autónoma o separada de aquellos actos de trámite no cualificados, que no pongan fin al procedimiento, que se insertan en un iter procedimental complejo de aprobación del proyecto de una obra de infraestructura viaria, que, en consecuencia, no son resoluciones que contengan una manifestación de la voluntad administrativa, porque la admisión de recursos contencioso-administrativos contra esta clase de actos administrativos incidentales haría inviable la ejecución de la obra pública, al deber respetar tanto la Administración como los particulares el principio de legalidad procedimental, ni cabe, conforme a estas directrices, en el mantenimiento de un recurso contencioso-administrativo contra un Estudio Informativo de carreteras, impugnar actos separables fundados en argumentos jurídicos que no guarden relación con el contenido del acto impugnado para no incurrir en desviación procesal y deber respetar estrictamente las reglas de acumulación establecidas en la Ley jurisdiccional.

4. - Carece manifiestamente de fundamento el motivo de nulidad basado en la vulneración de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que denuncia que las resoluciones impugnadas, por las que se aprueba el Estudio Informativo de la Autopista de Peaje A- 6, Conexión con Segovia, han revisado y revocado la resolución del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental sobre el Estudio Informativo «Autovía CN VI Carreteras N-220 y N-603, y la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 10 de abril de 1996, por la que se aprueba definitivamente el Estudio Informativo citado, porque este argumento no distingue la autonomía de los procedimientos incoados por la Administración de Carreteras para la ejecución de las obras de construcción de una Autovía, que ha perdido objeto, y de las obras de construcción de una Autopista de Peaje, acordada su ejecución con base en la precitada Orden del Ministerio de Fomento de 26 de mayo de 1997, constando la aprobación por Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de abril de 1999 la Declaración de Impacto Ambiental concerniente a la referida autopista.

5. - El motivo de nulidad que, bajo el título «de las limitaciones de la Administración en el ejercicio de su potestad discrecional», cuestiona el contenido de la Declaración de Impacto Ambiental aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de abril de 1999, por no justificar que se declare como opción ambientalmente viable el trazado de la Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia en su alternativa 2, que invalida el precedente Informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación de Impacto Ambiental de 16 de abril de 1999, debe ser desestimado, al carecer su fundamentación, efectuada sin mención de precepto legal alguno, de argumentos convincentes sobre los eventuales perjuicios que el trazado viario proyectado causaría a los intereses generales, vinculados a la ordenación del territorio y a la protección de la flora y de la fauna, que el diferente trazado propugnado por el Ayuntamiento recurrente habría permitido evitar.

   Debe recordarse que, conforme a una consolidada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 20 de abril de 2005 (RC 6650/2002 ), la potestad de planificación de las carreteras que corresponde a las Administraciones Públicas se caracteriza de poder discrecional, porque las autoridades públicas conservan un margen de apreciación en el ejercicio de esta competencia, en orden a definir las características de los esquemas viarios para poder concretizar el trazado de las carreteras proyectadas, que se desarrolla a través de un iter procedimental complejo, según refiere el artículo 7 de la Ley de Carreteras

   . El Estudio Informativo no debe contemplar necesariamente diferentes alternativas de trazado, porque la Administración tiene la capacidad de seleccionar aquellas opciones viarias que considere más razonables desde la perspectiva de armonizar equilibradamente los intereses públicos concurrentes.

   Acogiendo la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, expresada en la sentencia de 30 de marzo de 2004 (RC 159/2000 ), cabe rechazar la infracción de los límites del ejercicio de la potestad discrecional, porque "la definición de las líneas generales", "el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de las opciones y su repercusión" y "la selección de la opción más recomendable", que debe contener un Estudio informativo tiene un carácter eminentemente técnico, que se corresponde con el poder de decisión inherente al ejercicio de la potestad discrecional en este ámbito proyectivo de las infraestructuras viarias, sin que, en consecuencia, el AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS tenga la facultad de imponer unilateralmente un determinado trazado de la autopista proyectada en contra de las decisiones concurrentes de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Por ello, se aprecia que las resoluciones impugnadas no han desconocido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo concerniente al alcance y los perfiles delimitadores del carácter discrecional del ejercicio de las potestades públicas de ordenación del trazado de las redes de comunicación, que se contemplan en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en razón de la pluralidad de intereses públicos y privados concurrentes de naturaleza medioambiental y conectados a la ordenación del territorio, y del carácter técnico que asume la ejecución de los diferentes proyectos de trazado, al no haberse desvirtuado con la prueba practicada en sede del proceso judicial, que el trazado proyectado por el Ministerio de Fomento sea irracional o afecte a valores medioambientales de carácter relevante, que promueva la determinación de otro trazado viario menos gravoso a estos intereses públicos, o haya sido adoptado incurriendo en desviación de poder.

6. - El último motivo de nulidad, que se funda en la necesidad de proceder a un nuevo trámite de información pública del Estudio Informativo, a consecuencia de haberse comprobado que se ha producido una variación en el trazado que contemplaba el Estudio Informativo a su paso por el municipio de OTERO DE HERREROS y el que se refleja en el Anteproyecto, para respetar el derecho de audiencia de las personas afectadas, debe ser desestimado, al eludir el significado y la naturaleza propios del trámite de información pública.

   Cabe estimar que en la tramitación del procedimiento de aprobación del Estudio Informativo de la Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia, no se ha desvirtuado la finalidad del trámite de información pública, cuyo objeto, conforme preceptúa el artículo 10.4 de la Ley de Carreteras, es permitir a los ciudadanos formular las observaciones que consideren oportunas sobre las circunstancias que justifican la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado, de modo que la Administración competente pueda seleccionar la alternativa de trazado que resulte más adecuada a los intereses generales prevalentes.

   Según es doctrina del Tribunal Constitucional referida en la sentencia 119/1995, de 17 de julio, el trámite de información pública tiene el significado de dotar de cierta legitimación popular a la actividad administrativa planificadora, mediante el llamamiento que se efectúa a las personas o colectivos interesados, al objeto de que puedan intervenir en el procedimiento y expresen sus opiniones que sirvan de fuente de información a la Administración, favoreciendo el acierto y la oportunidad de la decisión que se vaya a adoptar, sin que sea necesario la reiteración de dicho trámite por la aceptación ministerial de las sugerencias formuladas.

   Procede, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos, desestimar los recursos contenciosoadministrativos interpuestos por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS (SEGOVIA), contra las resoluciones del Ministerio de Fomento de 19 de mayo de 1999 y de 29 de febrero de 2000.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, el ABOGADO DEL ESTADO y las Compañías Mercantiles IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. y CASTELLANA DE AUTOPISTAS, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de septiembre de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 1493/1999 (y acumulado 705/2000), que casamos.

Desestimar los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE OTERO DE HERREROS (SEGOVIA) contra la resolución del Subsecretario del Ministerio de Fomento de 29 de febrero de 2000, que inadmitió a trámite el recurso de reposición interpuesto por el Alcalde-Presidente de dicho Ayuntamiento contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 19 de mayo de 1999, relativa a la aprobación del expediente de Información Pública del Estudio Informativo "Autopista de Peaje A-6, Conexión con Segovia", y definitivamente el Estudio Informativo, confirmando dichas resoluciones, por ser ajustadas a Derecho. Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.