STS, 14 de Noviembre de 2003

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso interpuesto por la representación de la entidad Acantilado de los Gigantes, S.A. contra el acto administrativo impugnado, al ajustarse a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Acantilados los Gigantes, S.A. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Santa Cruz de Tenerife preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 7 de abril de 1.999 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Acantilados los Gigantes, S.A. presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte otra sentencia en sustitución en la cual se anule el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ilmo. Ayuntamiento de Santiago del Teide en Tenerife, adoptado en fecha 19 de diciembre de 1996 por el que se deniega la indemnización derivada de la imposibilidad de materializar los aprovechamientos urbanísticos que corresponden a los terrenos de la recurrente, y en su sustitución declare la existencia la obligación de indemnizar al recurrente el importe de la totalidad de los aprovechamientos no materializados o, subsidiariamente, el correspondiente al 1m3/m2 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 TRLS de 1976, difiriendo su definitiva valoración a la fase de ejecución de la Sentencia."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Procurador D. Carlos José Navarro Gutiérrez para que formalice el escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al mismo, solicitando se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación formulado y confirmatoria de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 10 de julio de 2.003 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 5 de noviembre de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La sentencia recurrida resuelve el recurso jurisdiccional interpuesto por la representación del recurrente en casación contra la resolución del Ayuntamiento de Santiago de Teide de 19 de noviembre de 1.996 que a su vez desestimó la indemnización por los perjuicios sufridos como consecuencia de no haber podido urbanizar una determinada zona de terreno por haber sido modificado el planeamiento que lo autorizaba mediante las normas subsidiarias del citado Ayuntamiento de 1.989.

Para una más clara exposición de los hechos a tener en cuenta como antecedentes del presente recurso, recogemos los que constan en la sentencia de la Sala de instancia de 28 de noviembre de 1.995 que resolvió el recurso jurisdiccional interpuesto por la misma recurrente contra el acuerdo del Ayuntamiento denegatorio de la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización. En dicha sentencia se hace constar que por Decreto 3.081/1.964 de 8 de octubre se declaró centro de interés turístico nacional el complejo denominado Acantilado de los Gigantes, sito en el término municipal de Santiago de Teide de Tenerife y en el mismo Decreto se aprobó el Plan de Ordenación correspondiente a dicho Centro. Por nuevo Decreto del Consejo de Ministros de 29 de abril de 1.971 se aprobó el Proyecto de Ampliación y Remodelación del Plan de Ordenación correspondiente al Centro indicado, en el que se establecía un Plan de Ejecución de cuatro etapas, de tres años de duración cada una, cuyo Plan no llegó a cumplirse en los plazos previstos hasta el punto de que en el momento de la presentación del Proyecto de Urbanización por la recurrente, el 11 de marzo de 1.994, aun no había sido ejecutado.

Cuando aún no se había ejecutado el Plan y transcurrido ya el plazo previsto de ejecución, se publicó la Ley Territorial 12/1.997 de 19 de junio, de Espacios Naturales de Canarias, cuyo artículo 2 declara Parque Natural el espacio de "TENO" en el que se encuentra incluida la zona en la que se pretendía llevar a cabo el Proyecto de urbanización; el apartado d) del número 3 de la Disposición Transitoria Tercera de dicha Ley se refiere a la necesidad de revisar y modificar el planeamiento parcial aprobado para adaptarlo a sus objetivos. El 18 de diciembre de 1.989 la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Santiago de Teide, de las que tomó conocimiento el Consejo de Política Territorial del Gobierno de Canarias el 22 de febrero de 1.990. En las referidas normas, la zona objeto del Proyecto de Urbanización está calificada como C 3 (otros espacios libres).

Con fecha 28 de noviembre de 1.995 la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó la sentencia antes mencionada que desestimó el recurso interpuesto por la ahora recurrente contra el acuerdo del Ayuntamiento denegatorio de la aprobación inicial del Proyecto de urbanización.

Formulada reclamación de indemnización de daños y perjuicios sufridos por la recurrente como consecuencia de no haber podido urbanizar una determinada zona de terreno por haber sido modificado el planeamiento que lo autorizaba mediante las normas subsidiarias del Ayuntamiento de Teide de 1.989, se dictó la sentencia ahora recurrida. En la demanda del proceso de instancia se formuló la pretensión anulatoria del acuerdo desestimatorio de dicha indemnización con la pretensión de que se declare la existencia de la obligación de indemnizar al recurrente del importe de la totalidad de los aprovechamientos no materializados o, subsidiariamente, el correspondiente a m3/ m2 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, difiriendo su definitiva valoración a la fase de ejecución de sentencia.

La sentencia objeto de este recurso desestima el interpuesto en instancia y confirma el acuerdo de la corporación municipal recurrida. Contra ella se interpone el presente recurso de casación en que, en un atípico escrito de interposición, la recurrente se extiende, bajo el rótulo de "motivos", en una serie de consideraciones teóricas, concretados finalmente en los términos que a continuación pasamos a transcribir para dar respuesta a los mismos, en cuanto que constituyen los auténticos motivos en que fundamenta su pretensión casacional.

Estima la recurrente que concurren en el presente caso al menos -dice- tres motivos de casación: «1º) Incongruencia interna de la Sentencia, reconocible al supuesto previsto en el artículo 88.1.c) LJCA en la medida que mientras que la Sala admite la especialidad de la ordenación turística y la subsistencia de los intereses derivados de la misma, hasta su Sentencia de 25 de noviembre de 1.995, considera a la hora de examinar el régimen de responsabilidad los intereses y bienes afectados como puramente urbanístico sin considerar el origen de la normativa que los ampara. 2º) Aplicación indebida del régimen especial de responsabilidad urbanística cuando: (A) como reconoce la propia Sentencia la actuación frustrada -y los derechos e intereses surgidos a su amparo- tienen su fundamento en la legislación turística (lo que se deduce, no sólo de la diferente normativa que les da cobertura, sino del régimen específico de la competencia y los procedimientos utilizables para la aprobación de los instrumentos de desarrollo de tales actuaciones; (B) los instrumentos de desarrollo de las actuaciones no desaparecen por la aprobación de la ordenación ambiental y urbanística contraria, sino con la declaración judicial, de la preeminencia de los tales intereses sobre los turísticos. Sin perjuicio de la indudable proximidad respecto del supuesto regulado en el artículo 237 TRLS/92 la naturaleza de los intereses, insertos en la realización de una política sectorial y la singularidad del acto de frustración de tales intereses, impiden la aplicación directa y literal de los principios inspiradores de la legislación reguladora de la responsabilidad urbanística. Por ello constituye una indebida aplicación, de lo previsto en el artículo 237 TRLS92, y 26 TRLS96 (en lo referente a la patrimonialización de las facultades que forman el contenido urbanístico de la propiedad) y merece la del reproche de la casación al amparo de lo indicado en el artículo 88.1.d) LJCA. 3º) Por el contrario, la Sentencia no aplica los principios generales de la responsabilidad cuya concurrencia es, como se ha dicho en la primera parte este apartado, indudable y por ello, al no declararse la responsabilidad de la Administración, se infringe el régimen constitucional (artículo 106.2 CE) y legal general (artículos 139 y ss. LRJPAC) de esta institución (artículo 88.1.d) LJCA). 4º) Por último constituye una vulneración adicional a dicho régimen (artículos 106.2 CE y 139 y ss. LRJPAC), y los principios constitucionales de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) y al principio de tutela judicial efectiva (artículo 24 CE) al exigir como condición de la exigencia de esta responsabilidad el cumplimiento de unas prestaciones que precisamente frustra desde una ordenación diferente a la habilitante de la actuación, el acto generador de la responsabilidad. La imposibilidad de consumar la efectividad de los derechos derivados del desarrollo turístico de los terrenos, causa que genera el perjuicio cuya compensación se reclama, no puede ser precisamente el motivo que impide la satisfacción de dicha pretensión de indemnización. Lo que constituye un motivo más de casación de la Sentencia al amparo de lo dispuesto, también, en apartado d) del artículo 88.1 LJCA».

Más adelante y al final del escrito interpositorio, después de argumentar la recurrente acerca la procedencia de estimar la existencia de lo que denomina "una vinculación positiva por razón de la imposibilidad de materializar ningún tipo de aprovechamiento en suelo urbano", desarrolla un nuevo motivo de casación afirmando que la sentencia ni siquiera alude a este problema incurriendo en infracción del artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción invocando la falta de aplicación de las reglas de indemnización prevista en el artículo 239.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 en relación con el 105.2 del Texto de 1.976 así como lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución y ello al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción.

Termina el escrito de interposición por suplicar a la Sala junto con la casación de la sentencia recurrida, que «se dicte otra por la que se anule el acuerdo del Ayuntamiento por el que se deniega la indemnización derivada de la imposibilidad de materializar los aprovechamientos urbanísticos que corresponden a los terrenos de la recurrente, y en su sustitución declare la existencia de la obligación de indemnizar al recurrente el importe de la totalidad de los aprovechamientos no materializados o, subsidiariamente, el correspondiente a 1 m3/m2 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 TRLS de 1.976, difiriendo su definitiva valoración a la fase de ejecución de la Sentencia».

De lo más arriba recogido resulta la existencia de un primer motivo de casación en que, al amparo de lo dispuesto en el apartado c) del artículo 88.1 de la nueva Ley de la Jurisdicción, se denuncia por la recurrente incongruencia interna de la sentencia por entender, al parecer, que la Sala ha admitido la especialidad de la ordenación turística y la subsistencia de los intereses derivados de la misma hasta su sentencia de 25 de noviembre de 1.995, aplicando sin embargo, para determinar el régimen de responsabilidad que constituía el objeto del debate, el régimen urbanístico contenido en el artículos 87.2 de la Ley del Suelo de 1.976 en términos análogos a los del artículo 237 de la Ley del Suelo de 1.992.

El motivo ha de ser rechazado puesto que en modo alguno existe la contradicción o incongruencia interna que se denuncia dado que, si bien es cierto que en el fundamento de derecho segundo de la sentencia se alude, como fecha determinante a efectos de la prescripción de la acción indemnizatoria, a la de notificación de la anterior sentencia de 25 de noviembre de 1.995, ello en modo alguno supone que la Sala haya admitido y aceptado la existencia de un régimen especial de la ordenación turística, vigente en 25 de noviembre de 1.995, cuando dicha sentencia se dicta. Por el contrario, es dicha sentencia la que aplica el régimen urbanístico y declara la improcedencia de la aprobación del Proyecto de Urbanización presentado por el recurrente en 1.994 y ello por cuanto que ya había transcurrido con exceso el plazo de las cuatro etapas de tres años de duración cada una previsto en el proyecto de ampliación y remodelación del Plan de Ordenación correspondiente al Centro Turístico aprobado por el Consejo de Ministros el 29 de abril de 1.971. Lo único que hace la sentencia recurrida es fijar la fecha de la notificación de esa sentencia como la correspondiente al momento inicial del cómputo del año para el ejercicio de la acción de responsabilidad; pero ello no altera en modo alguno la legislación aplicable para resolver la pretensión del recurrente que, como a continuación veremos, ha de fundarse en la legislación urbanística, en aplicación de la cual y concretamente del artículo 105 del Texto Refundido de la Ley de 1.976 pretende el recurrente que se fije el aprovechamiento correspondiente a los terrenos del que estima que se ha visto privado.

En consecuencia, no existe esa contradicción interna que se imputa a la sentencia recurrida cuyo fundamento segundo no está en modo alguno en contradicción con el resto de la misma que, correctamente, aplica las previsiones indemnizatorias previstas para la modificación del aprovechamiento en la legislación del suelo.

En el segundo motivo de casación entiende el recurrente que se ha hecho una indebida aplicación de lo previsto en el artículo 237 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 y 26 del mismo en lo referente a la patrimonialización de las facultades que forman el contenido urbanístico de la propiedad; y todo ello al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción.

En definitiva, se está cuestionando por el recurrente la aplicación de la legislación urbanística para fijar la indemnización correspondiente y derivada de un cambio de ordenación; ello determina que, efectivamente, ha de aplicarse lo dispuesto en el artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, aplicable por razones temporales, puesto que constituía dicha norma la legalidad vigente cuando se aprobaron el 18 de diciembre de 1.989 las normas subsidiarias del Ayuntamiento de Santiago de Teide que calificó al terreno como otros espacios libres. Conforme a dicho precepto -y no el del Texto Refundido de 1.992- invocado por el recurrente la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecidas por los planes parciales, por los planes especiales y por los programas de actuación urbanística sólo podrá dar lugar a indemnización si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos planes o programas, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiere llevado a cabo por causas imputables a la Administración.

El precepto resultaba plenamente aplicable en los términos que se deducen en lo dispuesto en el apartado 1 del mismo, conforme al cual la ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística y salvo que concurrieran las circunstancias previstas en el propio apartado 2 de dicho artículo 87 antes transcrito. Frente a este régimen legal no puede pretenderse ninguna especialidad derivada de la normativa de ordenación turística puesto que, como esta Sala tiene declarado (Sentencia de 17 de junio de 1.992), los Planes Especiales entre los que cabe considerar a los relacionados con la ordenación turística, "deben integrarse en las directrices fundamentales del Plan General si no se quiere que la ordenación global establecida en el Plan General se distorsione y destruya por el efecto de Planes Especiales, entre los que deben incluirse los correspondientes a Centros de Interés Turístico".

En cuanto al cumplimiento de los requisitos exigidos por el propio artículo 87 para la procedencia de la indemnización, tiene declarado esta Sala en Sentencia de 30 de junio de 2.001 que dicha indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución, está condicionada a que existan derechos consolidados (Sentencia de 4 de marzo de 1.992) afirmando que, cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento por causas imputables a la Administración, procede la indemnización (Sentencias de 1 de febrero de 1.982 y 16 de diciembre de 1.985).

En el presente caso, es evidente que cuando se presenta en 1.994 el proyecto de urbanización por la recurrente no sólo se habían aprobado las normas subsidiarias calificando los terrenos como de espacios libres sino que, además, había transcurrido en exceso el plazo para el desarrollo de las cuatro etapas de tres años acordado al aprobarse el proyecto de ampliación y remodelación del Plan de Ordenación correspondiente al Centro por el Consejo de Ministros en su Decreto de 29 de abril de 1.971. De ello se deduce que no resulta en ningún caso de aplicación lo dispuesto en el artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 resultando inaplicable lo dispuesto en las normas contenidas en el Texto Refundido de 1.992.

El motivo tercero ha de ser igualmente desestimado como consecuencia lógica de la desestimación de la anterior ya que en el mismo se pretende, al denunciar la vulneración de las normas generales indemnizatorias contenidas en el artículo 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico 30/1.992, la aplicación del régimen general indemnizatorio que tiene su plasmación, cuando dicha indemnización se deriva, como así lo solicitó el recurrente, de una modificación del ordenamiento urbanístico, en lo dispuesto en el artículo 87 antes enjuiciado y conforme al cual no resultaba procedente la indemnización puesto que, como hemos dicho en Sentencia de 16 de mayo de 2.000, la indemnización no se produce pura y simplemente por el cambio de clasificación del suelo sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen -artículos 83.3 y 84.3 de la citada Ley-, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de la ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a la fase final de realización o, al menos durante la vigente de la Ley del Suelo de 1.976, cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración, según la profusa jurisprudencia que hemos citado, se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto entonces, la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido.

En consecuencia, no existiendo la lesión denunciada por el recurrente resulta improcedente la indemnización solicitada e inexistente la vulneración de los preceptos denunciada en este motivo, así como los contenidos en el motivo cuarto siguiente que no es sino una reiteración del tercero y a los que se añade una mención simplemente genérica del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución y el de tutela judicial efectiva, aduciendo el recurrente la imposibilidad de consumar la efectividad de los derechos derivados del desarrollo turístico de los terrenos que solamente a él le es imputable puesto que dejó transcurrir con exceso incluso antes de la aprobación de las normas subsidiarias en 1.989 el plazo de doce años que tenía para presentar el proyecto de urbanización a partir de la aprobación del proyecto por acuerdo del Consejo de Ministros de 1.971.

En cuanto al motivo articulado separadamente por el recurrente respecto a la indemnización por vinculación singular que recoge el artículo 87.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 en términos similares a los del artículo 239.2 de la Ley de 1.992, la improcedencia de la misma resulta de los propios términos del precepto, que exige que la restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados para que proceda el derecho a indemnización. Y ello porque la Disposición Adicional de la Ley 12/1.987 de 19 de junio de la Comunidad Canaria dispone que la declaración de espacio natural protegido, sin perjuicio de lo dispuesto en el Régimen Transitorio, no conlleva por sí misma limitación de derechos o restricciones de uso que deberán ser instrumentados en su caso en los planes rectores de uso y gestión que desarrollen la protección establecida por esta Ley. Por ello, en tanto no se concreten las restricciones a que alude el recurrente en el correspondiente Plan rector de uso y gestión, no puede afirmarse la existencia de una vinculación o limitación singular con derecho a indemnización y la existencia de una restricción del aprovechamiento que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados.

La desestimación de todos los motivos de casación determina la procedencia de la condena en costas de este recurso al recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional.