STS, 18 de Octubre de 2004

Don Aníbal Bordallo Huidobro, en representación de la Unión Sindical Obrera (USO), interpuso, mediante escrito presentado con fecha 29 de julio de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.

Admitido a trámite el recurso, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción y se acordó, de oficio, el anuncio de la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado. Verificado lo anterior y recibido el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que dedujera la demanda.

Don Aníbal Bordallo Huidobro, en representación de la Unión Sindical Obrera (USO), formalizó la demanda mediante escrito, presentado el 5 de mayo de 2003, en el que expuso los hechos y fundamentos que estimó oportunos y acabó suplicando a la Sala

"(...) dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, se declare:

1. La nulidad de las dietas asignadas según los grupos de Clasificación a los que pertenezca, en cuanto a la diferencia establecida en el Real Decreto recurrido, por ser contraria a Derecho y, en consecuencia, se reconozca el derecho del personal afectado al abono de idéntica cuantía, según los distintos supuestos que las motiven, para todos los Grupos de Clasificación.

2. La nulidad de las cuantías señaladas, por ser insuficientes, en los extremos objeto del presente recurso."

Por Segundo Otrosí Digo interesó el recibimiento a prueba que habrá de versar sobre los siguientes extremos:

Los que se nieguen de contrario.

Actas de reuniones mantenidas, en su caso, con los diferentes agentes sociales representativos del personal afectado.

Representatividad sindical en las Mesas de los Centros Directivos afectados.

Estudio económico o documento elaborado a tal efecto, en base al cual se hayan fijado las cuantías de las distintas dietas, en su caso.

Documento motivado, en virtud del cual se haya determinado el establecimiento de dietas distintas, según los Grupos de Clasificación.

Relación de Precios de Mercado, del Sector de Hostelería u Organismo correspondiente, en su caso, justificativos de las cantidades adoptadas en concepto de alojamiento, gastos de manutención, residencia eventual y gastos de viaje,...."

Conferido traslado de la demanda y del expediente administrativo al Abogado del Estado para su contestación, presentó escrito, con fecha 8 de julio de 2003, en el que expuso los antecedentes y fundamentos que consideró pertinentes y solicitó a la Sala "dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso administrativo."

Don Aníbal Bordallo Huidobro, en representación del demandante, señaló la cuantía del presente procedimiento como indeterminada, cumplimentado el requerimiento efectuado por Providencia de 14 de julio de 2003.

Por Auto de 24 de septiembre de 2003, se acordó:

"1.- Fijar la cuantía del presente recurso en INDETERMINADA.

2. - Recibir el proceso a prueba (...).

3. - Respecto a las conclusiones solicitadas, en su momento se acordará."

Propuesta y practicada la prueba con el resultado que obra en autos, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días a fin de que presentaran sus conclusiones, lo que verificaron con sendos escritos en los que ratificaron, en síntesis, lo solicitado en sus escritos de demanda y contestación.

De conformidad con las normas establecidas para el reparto de asuntos entre las Secciones de la Sala, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y, declaradas conclusas, por Providencia de 21 de junio de 2004 se señaló para la votación y fallo el día 13 de octubre de 2004, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Magistrado de la Sala

La Unión Sindical Obrera (USO) impugna mediante el presente recurso contencioso- administrativo el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Considera que es contrario a Derecho por razones de forma y de fondo. Según se explica en la demanda, las primeras consisten en lo siguiente:

1. Falta de audiencia a las organizaciones representativas de los funcionarios afectados, pues, conforme al artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, debió ser objeto de negociación y no ha sido así. En efecto, si bien se dice en el Informe de la Dirección General de la Función Pública que obra en el expediente que fue negociado con las organizaciones sindicales en la Mesa de Retribuciones y Empleo, "lo cierto es que no existe documentación acreditativa alguna sobre este extremo, obviándose este requisito esencial, al haberse prescindido de la negociación y/o consulta de las centrales sindicales representativas, en general y de la Organización Sindical recurrente --que goza de tal carácter-- en particular."

2. Infracción de los requisitos legales establecidos en el procedimiento de elaboración. En particular, dice USO que se ha vulnerado lo que prevé al respecto la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuando en el artículo 24.1 c) dice que deberá darse audiencia a los ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos se vean afectados, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Y es que no se le ha dado audiencia a agentes representativos del personal afectado, entre los que --se sobreentiende-- figura USO. De este modo, se ha desconocido doblemente el trámite de consulta y negociación. Además, apunta la recurrente que falta un "estudio económico o memoria económica" de alguna empresa u organismo referente a los precios de mercado que justifique el coste previsto y, en especial, echa en falta un informe que justifique la desigualdad de las cuantías en función del grupo de clasificación. A juicio de USO, la complejidad de la materia abordada por el Real Decreto requería la intervención de alguna empresa de consultoría u organismo oficial con aportación del correspondiente "Manual de Valoración" empleado así como de las Tablas de Ponderación y Equivalencia de los Precios de Mercado existentes, con sus correspondientes variaciones en función de la temporada y de las distintas situaciones. La demanda trae a colación, a este respecto, el procedimiento seguido por la Administración de la Seguridad Social para confeccionar las relaciones de puestos de trabajo, en el que elaboró un Manual de Valoración, contó con la ayuda de empresas especializadas y formó una Comisión Superior de Valoración.

Pues bien, aquí no se ha procedido de ese modo sino que "ni se han cumplido los trámites esenciales de elaboración y motivación de las indemnizaciones, ni los principios de motivación, ni los requisitos de negociación y consulta".

En cuanto al fondo, las razones por las que USO entiende que debe prosperar su recurso son éstas:

3. Vulneración del principio de igualdad. La infracción del artículo 14 de la Constitución la explica la demanda señalando que

   "En el Real Decreto objeto de esta impugnación, se dan, a nuestro entender, todos los requisitos para que se concluya la existencia de una evidente discriminación. Efectivamente, si partimos de la base de que el objetivo fundamental de concesión de las indemnizaciones establecidas --que es la de garantizar la cobertura de las necesidades vitales que las motivan-- es idéntico y común, con independencia del Grupo al que pertenezcan los funcionarios afectados por las mismas, sin que exista regulación específica que determine diferenciación alguna en la que apoyarse para justificar este trato desigual y, por tanto, la finalidad perseguida, no resulta adecuada ni proporcionada a dicho fin, puesto que se producen resultados especialmente gravosos o desmedidos, puesto que ya existen otros mecanismos salariales o retributivos, con finalidades distintas y con base legal, tendentes a retribuir otras consideraciones propias tanto del puesto de trabajo, como del Grupo al que se pertenece, la conclusión no ha de ser otra que la de la existencia de una diferencia de trato carente de una justificación objetiva y razonable".

   Tras insistir la demanda en que las necesidades a satisfacer mediante las indemnizaciones son las mismas con independencia del grupo de pertenencia y de las funciones y cometidos que desempeñe el personal, aduce en su apoyo el informe de la Dirección General de Tributos de 8 de mayo de 2002 sugiriendo modificar el artículo 8 del proyecto de Real Decreto para que los funcionarios de menor nivel integrados en delegaciones presididas por Subdirectores Generales o asimilados perciban las indemnizaciones correspondientes al grupo al que pertenezcan estos últimos por no ser lógico que difieran si el gasto en que incurren todos es el mismo. Y, en igual sentido, alega que en lo relativo a la utilización de vehículos particulares y otros medios de transporte, el artículo 18 usa criterios únicos e idénticos pues los gastos lo son. Finalmente, vuelve la demanda nuevamente al artículo 8 para poner de relieve que, cuando se trata de delegaciones presididas por altos cargos, el resarcimiento de los gastos de sus integrantes se hace por la cuantía exacta de los realizados; en cambio, en los demás supuestos se olvida este criterio sin motivar la causa de la diferencia de trato.

4. Insuficiencia de las cuantías. Dice la demanda que las previstas son insuficientes en algunos casos, como en temporadas altas, especialmente en lo que se refiere a las dietas por alojamiento y comida, vulnerándose en consecuencia el principio de indemnidad que debe regir en esta materia conforme al artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en concordancia con el artículo 101.2 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1964.

5. Falta de motivación. No existe, dice USO, justificación alguna de la cuantía de las indemnizaciones cuando, el artículo 54.1 a) y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece la obligación de motivar los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, así como la nulidad de pleno Derecho de los actos de las Administraciones Públicas lesivos de los derechos fundamentales y de los que vulneren la Constitución, las leyes o las disposiciones de rango superior. Por eso, postula "la nulidad de (...) las cuantías establecidas por ser totalmente deficientes, en muchos supuestos, para cubrir las necesidades que las inspiran, así como la nulidad de la diferencia existente entre las cuantías asignadas según el Grupo de Clasificación al que pertenezca el funcionario afectado".

   En atención a todo ello, USO nos pide que declaremos la nulidad de las dietas fijadas en este Real Decreto y que reconozcamos el derecho del personal afectado al abono de idéntica cuantía según los distintos supuestos que las motivan para todos los grupos de clasificación y que declaremos la nulidad de las cuantías establecidas por ser insuficientes en los extremos objeto del presente recurso.

El Abogado del Estado considera que el recurso debe ser desestimado. Así, en la contestación a la demanda, nos dice que las alegaciones sobre la falta de audiencia y de negociación con los sindicatos representativos y sobre la omisión de la audiencia prevista en la Ley 50/1997 no se compadecen con el suplico de la demanda, lo que basta para prescindir de ellas. No obstante, advierte que, tal como la propia recurrente admite en la demanda, el proyecto de Real Decreto fue objeto de negociación en la Mesa de Retribuciones y Empleo, según informa la Dirección General de la Función Pública y no hay razón alguna para considerar falso su informe que, además, no ha sido impugnado. Por tanto, carece de justificación la alegación de falta de audiencia y negociación. Especialmente, cuando el propio Consejo de Estado manifiesta que en la elaboración de este Real Decreto han intervenido los sindicatos más representativos. Dice, seguidamente, el Abogado del Estado que las indemnizaciones por razón de servicio no forman parte de las retribuciones de los funcionarios, como se desprende del artículo 23 de la Ley 30/1984, del mismo modo que, en el ámbito laboral, las cantidades satisfechas por el empresario para desplazamientos tampoco son percepciones salariales, sino indemnizaciones y suplidos, por lo que no puede defenderse que deban ser objeto de negociación colectiva. E, incluso, añade, guardan relación con la organización de los servicios lo que hace, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, que deban ser excluidas de la necesidad de audiencia.

Por lo que se refiere a las alegaciones de fondo y sobre la infracción de la igualdad por la diferencia de cuantías, dice el Abogado del Estado que el asunto ya fue resuelto en sentido favorable a su conformidad al ordenamiento jurídico por la Sentencia de 8 de julio de 1994, dictada en un recurso contra el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Y, sobre la insuficiencia de las cuantías, apunta la contestación a la demanda que no se aporta en el recurso ningún apoyo a tal afirmación. Por último y a propósito de la elaboración del Real Decreto, observa que no hay infracción alguna: obran en el expediente los informes preceptivos, cuenta con memorias económica y justificativa, el Consejo de Estado ha emitido un dictamen favorable y el preámbulo explica las razones que han llevado a su elaboración. Estas circunstancias y el hecho de que la exigencia de la motivación se predique de los actos administrativos a los que se refiere el artículo 54 de la Ley 30/1992, pero no a los reglamentos, hace que proceda, concluye, la contestación a la demanda, rechazar también esta alegación.

Efectivamente, el preámbulo del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, explica los motivos que han llevado al Gobierno a dictarlo. No son otros que la necesidad de precisar aspectos sustanciales que habían quedado indefinidos en la regulación anterior, contenida fundamentalmente en el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, y la de regular otros extremos sobre los que no se habían establecido normas. Además, explica que las numerosas modificaciones que era preciso introducir requerían un nuevo texto en sustitución del vigente. Nuevo texto que responde a una doble orientación: controlar y contener el gasto público a través de la sistemática justificación documental o de límites porcentuales más restrictivos; y reconocer nuevos derechos para un mejor y más justo resarcimiento de los gastos realmente producidos, aunque eso suponga aumentos de coste. En fin, la elevación de rango de preceptos antes recogidos en normas de inferior nivel, es otro de los objetivos del Real Decreto.

También nos dice ese preámbulo lo siguiente:

"La redacción final de la presente norma se ha establecido con la participación activa de todos los órganos de la Administración a que afecta el Real Decreto hasta llegar a un texto ampliamente consensuado, informado favorablemente por la Comisión Superior de Personal y que es el que se ha sometido a los preceptivos informes y dictamen exigidos por la normativa vigente".

Por su parte, el Consejo de Estado, en su dictamen, favorable, observa que han intervenido en el expediente CCOO y UGT. Y, si examinamos lo que en él consta, podemos comprobar que, ciertamente, obra en el mismo un informe de la Dirección General de la Función Pública de 25 de febrero de 2002 en el que se da cuenta de que se ha negociado el proyecto con las Organizaciones Sindicales representadas en la Mesa de Retribuciones y Empleo. Por otra parte, en la fase de prueba se han aportado al proceso las actas de las reuniones nº 41, de 11 de diciembre de 2001, y 42, de 9 de enero de 2002, de dicha Mesa. En ellas puede apreciarse que se trató del proyecto en las dos sesiones, que los sindicatos presentaron observaciones por escrito al texto y que la Administración se pronunció sobre éllas, aceptando algunas y rechazando las demás. A las reuniones mencionadas asistieron representantes de CCOO, UGT, CSI-CSIF y CIG, si bien ésta última sólo acudió a la segunda reunión.

El mismo examen del expediente revela que existe una "Memoria Justificativa del proyecto" y otra "Memoria económica del proyecto de Real Decreto sobre indemnizaciones por razón del servicio", además del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas y de otros emitidos por diversos órganos públicos.

Cuanto acaba de decirse debe llevarnos, por un lado, a descartar que se haya prescindido de las organizaciones sindicales más representativas y, por el otro, que se haya infringido lo dispuesto por la Ley 50/1997, del Gobierno, sobre el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales. Lo primero porque, efectivamente, como decía la Dirección General de la Función Pública y se comprueba en las actas mencionadas, ha habido tal negociación y ha tenido lugar en el ámbito previsto por el artículo 30 de la Ley 9/1987: la Mesa de Retribuciones y Empleo de la que forman parte los sindicatos más representativos. El hecho de que las indemnizaciones por razón del servicio no figuren entre las que el artículo 23 de la Ley 30/1984 define como retribuciones básicas o complementarias no quita que puedan ser comprendidas entre lo que genéricamente denomina el encabezamiento de ese precepto como "conceptos retributivos", ni el carácter remuneratorio que les es propio, tal como puso de manifiesto la Sentencia de esta Sala de 10 de noviembre de 1994 (recurso 56/1992). Por eso, el marco escogido era el adecuado y USO no aduce la infracción de ningún precepto que ampare su derecho a ser tenida en consideración en este trámite.

Y no se ha vulnerado la Ley 50/1997, del Gobierno, en la elaboración de este Real Decreto porque, según se ha reflejado, no sólo se ha oido a los sindicatos más representativos, sino que, antes de pronunciarse el Gobierno, se han reunido los informes preceptivos, entre los que figura la memoria económica del proyecto, el cual, además, menciona --tal como se ha visto-- las causas que han llevado a su elaboración, por lo que no puede sostenerse que carezca de justificación, al margen de que debamos señalar, de acuerdo con el Abogado del Estado, que la exigencia de motivación a la que se refiere la demanda la requiere el artículo 54 de la Ley 30/1992 a los actos administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, no a las disposiciones generales.

En cuanto a las alegaciones de fondo, también hemos de coincidir con el Abogado del Estado en lo que se refiere a la inexistencia de infracción del principio de igualdad. La fijación de cuantías diferentes en función del grupo de clasificación al que pertenezcan los funcionarios no lo infringe, porque, como dijo esta Sala y Sección en la Sentencia de 8 de julio de 1994 (recurso 159/1988) a propósito de las indemnizaciones por razón del servicio, precisamente ante la imputación de esta misma tacha al Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, que las regulaba hasta su derogación por el ahora impugnado, "parece razonable la justificación ofrecida por la representación del Estado en el sentido de orientarse hacia la proporcionalidad con las remuneraciones ordinarias percibidas por la media de los integrantes de cada grupo". Lo que no es contradictorio con las previsiones que se hacen para el caso de los funcionarios que formen parte de delegaciones, ni con las relativas al resarcimiento de los gastos de transporte. En el primer caso, porque lo que se tiene presente es la unidad de actuación de la misma y en el segundo porque son idénticos con independencia de quien deba viajar. Y no se puede pretender la extensión del régimen establecido para los altos cargos en materia de resarcimiento de gastos a los funcionarios porque unos y otros se encuentran en posiciones diferentes.

Por lo que hace a la insuficiencia de las cuantías previstas para las indemnizaciones, lo cierto es que la demanda no contiene datos o argumentos concretos para determinar en qué ocasiones, -- dice que son insuficientes en algunos casos-- se produce esa circunstancia. Por lo demás, está claro que las establecidas por este Real Decreto no surgen del vacío sino que parten de las señaladas con anterioridad y que, frente a los problemas ocasionados por los precios de temporada alta, está previsto que, por los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, se pueda autorizar excepcionalmente en determinadas épocas y ciudades del territorio nacional que las cuantías de las dietas por alojamiento y, en su caso, manutención puedan elevarse, para casos concretos y singularizados debidamente motivados, hasta el importe que resulte necesario para el adecuado resarcimiento de los gastos realmente producidos (artículo 11.1). Además, la disposición final cuarta prevé la revisión periódica de las indemnizaciones precisando que la correspondiente al uso de vehículos particulares deberá revisarse anualmente o siempre que sea necesario por la acentuada desviación de los importes reales respecto de la indemnización vigente. Y el artículo 11.2 contiene un mecanismo de actualización de las cuantías para dietas en el extranjero también de carácter, al menos, anual. Por tanto, tampoco cabe acoger esta alegación, lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,