STS, 2 de Marzo de 2001

La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, ha conocido del recurso número 222/92; fue promovido por la representación de Don Ildefonso y han sido parte demandada el Ayuntamiento de Palencia y la Junta de Castilla y León (Comisión Provincial de Urbanismo); versó sobre acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Palencia de 31 de octubre de 1991, confirmado por silencio en reposición; dicho acuerdo denegó solicitud de licencia de ampliación de una vivienda en el pago de Valdehorca, en Palencia; se impugnó también la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Palencia que desestimó en forma expresa el recurso de reposición.

Dicho Tribunal dictó sentencia el 11 de diciembre de 1995, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLO: Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo por haberse deducido contra un acto administrativo no susceptible de impugnación en esta vía, sin hacer especial condena en las costas del mismo."

La parte demandante preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora, que fue tenido por preparado remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre de Don Ildefonso , presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, formalizando escritos de oposición las partes recurridas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo; se acordó finalmente designar para dicho trámite la audiencia del día 21 de febrero de 2001, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

La sentencia recurrida en casación toma en consideración el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Palencia de 31 de octubre de 1991, confirmado en reposición el 24 de enero de 1992, por el que se deniega a Don Ildefonso licencia de obras para ampliación de una vivienda en el Pago de Valdehorcas. Estima que es confirmatorio del acuerdo de la misma Comisión de Gobierno de 31 de enero anterior, que denegó al mismo señor la misma licencia de obras para la misma ampliación y en base a los mismos fundamentos. Considera, en consecuencia, que concurre en el caso la causa de inadmisión del artículo 82 c) de la Ley jurisdiccional (LJCA), en relación con el artículo 40 a) de la misma, ya que el acuerdo de 31 de enero de 1991 resultó consentido por el actor, al no haber sido impugnado en tiempo y forma en la vía administrativa.

Frente a dicha sentencia se alza Don Ildefonso en esta vía extraordinaria, formulando tres motivos de casación, que articula al amparo del supuesto 4º del artículo 95.1 de la LJCA.

El apartado a) del artículo 40 de la LJCA excluye del recurso contencioso administrativo los actos que constituyan reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes o confirmación de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. La jurisprudencia interpreta este precepto en forma estricta: aunque se basa en el principio de seguridad jurídica y en la necesidad de establecer topes temporales a la impugnación de la actuación administrativa, máxime cuando ésta ha sido consentida, debe relacionarse con el principio de efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, cuyo contenido normal es el enjuiciamiento del fondo de las cuestiones planteadas. Se exige por ello que entre el acto confirmatorio y el acto consentido exista una identidad tal que no se aprecie nada nuevo en los elementos del acto confirmatorio. En la sentencia de 29 de febrero de 2000 dijimos, así, que entre el acto firme o consentido y el confirmatorio del mismo o que lo reproduce deben existir las tres identidades - subjetiva, objetiva y causal - que determinan, conforme al artículo 1252 del Código civil, la cosa juzgada material.

La doctrina de las tres identidades resulta común a las instituciones del acto confirmatorio, de la litispendencia y de la cosa juzgada. Estas excepciones responden al mismo principio"non bis in idem" (ningún pronunciamiento simultáneo sobre el mismo asunto y ninguna decisión sobre lo ya decidido) y tienen el mismo efecto de "cierre procesal", por lo que la teoría de las tres identidades opera, en las tres, de forma idéntica. Se caracterizan por la inadmisibilidad de la pretensión deducida en un proceso cuando aparece identidad de situación entre la que es objeto del mismo y otra planteada fuera de él.

Si el acto administrativo fue consentido, y no se impugnó en tiempo y forma, nos encontramos ante la excepción de acto confirmatorio en la que no llega a nacer otro proceso frente al acto consentido. Si el acto administrativo anterior no fue consentido y se inició la vía jurisdiccional, que está en tramitación al deducirse la misma pretensión, se alza la excepción de litispendencia. Si no sólo se incoó un proceso frente al primer acto administrativo, sino que el proceso terminó por sentencia que se pronunció sobre el fondo podrá oponerse la excepción de cosa juzgada. Por eso se ha llegado a decir que para apreciar la excepción de acto confirmatorio será necesario que se den los presupuestos del artículo 1.252 del Código civil para la cosa juzgada. La diferencia radica en que las excepciones de litispendencia y cosa juzgada presuponen otro proceso, por lo que la comparación se dará entre las pretensiones procesales deducidas en ambos, mientras que la excepción de acto confirmatorio no presupone otro proceso, por lo que la comparación no se dará entre dos pretensiones procesales sino entre el acto objeto de la pretensión procesal deducida ahora, respecto de la que se plantea la inadmisibilidad y el acto anterior consentido, por no haber sido impugnado en tiempo y forma.

Al examinar los requisitos de la comparación la jurisprudencia, aunque ceñida siempre a las circunstancias concretas de cada caso, exige la presencia de los mismos hechos, el mismo expediente y los mismos interesados, así como que se reproduzca la denegación que se dictó en la resolución consentida, en fuerza de iguales fundamentos y dando respuesta a las mismas peticiones. El último acto no puede ampliar el anterior con declaraciones esenciales ni por fundamentos distintos. Se ha precisado que no es necesaria la misma literalidad entre los actos en comparación; basta que el acto confirmatorio no contenga supuestos distintos ni introduzca ningún elemento nuevo ("nihil novum").

Es necesario examinar las circunstancias que acompañan en este caso a los dos actos en comparación.

La petición del señor Ildefonso tuvo entrada en el Ayuntamiento de Palencia el 6 de noviembre de 1990; pedía licencia de obras para la ampliación de un edificio de dos alturas dedicado a los usos residenciales derivados de la explotación de una finca de 40.000 metros cuadrados, sita en el Pago de Valdehorcas; se comprometía formalmente el solicitante a mantener la afectación o vinculación de las instalaciones o construcciones a la finca total.

El señor Ildefonso pedía en su escrito que se elevase la petición, tras informe favorable del Ayuntamiento de Palencia, a la Comisión Provincial de Urbanismo de Castilla y León, a efectos del artículo 85.1.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978. El Ayuntamiento de Palencia tramitó la petición, sin embargo, como de competencia municipal (artículo 9 RSCL) y tras recabar diversa documentación del interesado, que éste completó el 8 de enero de 1991, denegó la licencia de obras por su propia autoridad el 31 de enero de 1991. Entendió que la finca era de secano y no cumplía la superficie de 6 hectáreas, exigida como unidad mínima de cultivo; que el solicitante no justificaba ser profesional de la agricultura en forma principal y que era aplicable la Norma 19 del Capítulo XIX del Plan General de Ordenación de 6 de mayo de 1974, vigente en la localidad: dicha norma establece que en los terrenos de cultivo de secano existentes o en proyecto no se permitirán más edificaciones que las dedicadas a la explotación agropecuaria.

Esta primera resolución de 31 de enero de 1991 se notificó al solicitante el 7 de marzo siguiente, quedando firme y consentida al no interponerse frente a ella recurso alguno.

La resolución impugnada en el presente proceso dimana de que, en el mismo expediente, el Sr. Ildefonso presentó escrito ante la Comisión Provincial de Urbanismo el 13 de febrero de 1991, en el que alegaba que el Ayuntamiento no había seguido el procedimiento del artículo 44 del RGU, y pedía que la Comisión le concediese la licencia de obras solicitada por él, o tuviese por denunciada la mora a efectos del artículo 9.7 a) del RSCL.

La Comisión Provincial de Urbanismo se dirigió al Ayuntamiento el 28 de febrero de 1991, pidiendo que se remitiera el expediente a la mayor brevedad, para subrogarse en las competencias del mismo. El Ayuntamiento remitió el expediente el 20 de marzo siguiente, poniendo de manifiesto que no procedía acceder a la subrogación solicitada toda vez que entre la última aportación de documentación por el interesado (8 de enero de 1991) y el acuerdo denegando la licencia (31 de enero de 1991) no había transcurrido el plazo de dos meses y la solicitud del interesado se produjo el 13 de febrero, cuando aún no había transcurrido el plazo para resolver.

La Comisión no se pronunció sobre la denuncia de mora, pero sí decidió conocer del asunto y proseguir la tramitación del expediente a efectos de la autorización del artículo 44.2 del RGU, por considerar que dicha tramitación es obligada y de interés público; sometió la petición a información pública y en acuerdo de 11 de septiembre de 1991 concedió la autorización del artículo 85.1.2º TRLS entendiendo que procedía aprobar la ampliación de vivienda unifamiliar solicitada, al considerar que cumplía los requisitos de parcela mínima. El Ayuntamiento se opuso a dicha tramitación: protestó que no había incumplido el plazo de dos meses de que disponía para resolver y que el artículo 85.1.2º del TRLS no obliga a remitir todos los expedientes a la Comisión Provincial de Urbanismo; entendía que es competencia municipal denegar la licencia de obras con omisión del procedimiento del 44.2 RGU cuando estima que no se cumplen los requisitos para la tramitación autonómica del artículo 85.1.2º TRLS. Por acuerdo de 31 de octubre de 1991 - que es el impugnado en el proceso "a quo" - el Ayuntamiento acordó denegar la solicitud de licencia de obras ratificándose en los mismos fundamentos que le sirvieron de base para hacerlo en el acuerdo anterior de 31 de enero de 1991. El 24 de enero de 1992 no se dio lugar al recurso de reposición planteado contra el anterior, reiterando los mismos argumentos.

En las circunstancias que se acaban de exponer procede confirmar la existencia de la causa de inadmisión que acoge la sentencia recurrida, que no resulta enervada por los motivos de casación formulados.

En el primer motivo se alega infracción por aplicación indebida del artículo 82 c), en relación con el artículo 40 a), de la Ley de este orden de jurisdicción. Se subraya en el motivo que estas disposiciones forman parte de una Ley preconstitucional; debe reconocerse, no obstante, que la causa de inadmisibilidad subsiste en los mismos términos en el artículo 28 de la Ley nueva 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que no existe obstáculo para admitir la excepción, siempre que se den las circunstancias que la determinan.

Concurren en el caso las tres identidades que hemos enunciado con anterioridad: ambas resoluciones recaen en un mismo expediente en el que se dedujo la misma y única petición de licencia de obras al Ayuntamiento de Palencia, que ostenta la competencia para concederla o denegarla. Los acuerdos de 31 de enero y 31 de octubre de 1991 deniegan dicha licencia de obras por los mismos fundamentos, al entender (con acierto o sin él, ese es el fondo del asunto que carece de relieve en la cuestión a la que nos ceñimos) que conforme a la Norma 19 del PGOU aplicable no son posibles otras construcciones en suelo rústico, que entiende de secano, que las dedicadas a la explotación agropecuaria y que ni la finca cumple la extensión mínima ni el solicitante ha demostrado que su actividad principal es la de agricultor.

Consta en el escrito inicial de 28 de septiembre de 1990 que se solicitó ya, en contra de lo que ahora se dice, que se concediera al interesado licencia de obras, por lo que en los dos casos se ha dado respuesta a una petición idéntica. La resolución tardía del recurso de reposición no repone ni modifica en nada el acuerdo de 31 de octubre de 1991 y expresa que el Ayuntamiento ya había dictaminado sobre la cuestión el 31 de enero de 1992.

El motivo segundo critica la sentencia desde una perspectiva distinta poniendo de manifiesto las diferencias que, a juicio de la recurrente, existen entre el acuerdo confirmatorio y la primera denegación de licencia así como las contradicciones en que, dice, habría incurrido la sentencia al examinarlos. Se alega, en esencia, que existe un elemento diferenciador entre los dos actos en comparación: consistiría en que el segundo acuerdo se adoptó tras la tramitación correcta de la petición conforme al procedimiento del artículo 44.2 del RGU y el pronunciamiento de la Comisión Provincial de Urbanismo, que sólo se produjo en este segundo caso. El acuerdo de 31 de enero de 1991 habría incurrido, en cambio, en la causa de nulidad de pleno Derecho del artículo 47.1 c) de la Ley de procedimiento administrativo, al omitir la intervención de la Comisión Provincial. Se invoca en el motivo la infracción de los artículos 85.1.2, 86.1 y 43.3 del TRLS y del artículo 44.2 del RGU.

La diferencia de tramitación habida en los dos casos carece de relieve a efectos de la apreciación de la excepción de acto confirmatorio, al no introducir ninguna novedad esencial entre los dos actos que se comparan, como vamos a explicar.

Esta Sala se ha pronunciado en forma extensa, en la reciente sentencia de 19 de mayo de 2000, sobre la diferencia existente entre la autorización del artículo 44.2 RGU y la licencia prevista en el artículo 9 del RSCL y, en su caso, en el Reglamento de Actividades Molestas, así como sobre el alcance de las competencias municipales y autonómicas en estos procedimientos. Por lo que interesa al presente caso, la petición de autorización de viviendas unifamiliares en suelo no urbanizable se debe presentar necesariamente ante el Ayuntamiento respectivo, conforme a lo que determina el artículo 44.2 RGU. El Ayuntamiento de Palencia entendió que entraba dentro de las propias competencias municipales resolver sobre la petición formulada sin seguir el procedimiento del citado artículo 44.2, lo cual dista mucho de suponer necesariamente, como se alega en el motivo, una nulidad de pleno Derecho del artículo 47.1 c) de la LPA. Existen, en efecto, supuestos del artículo 85.1.2 del TRLS en los que el otorgamiento de licencias en suelo no urbanizable es de competencia municipal (sentencia de esta Sección de 23 de noviembre de 1998). Así lo entendió el Ayuntamiento de Palencia en este caso, dada la Norma 19.2.2 del PGOU que aplicó.

Es cierto que el recurrente pidió inequívocamente en su solicitud inicial, junto con la licencia de obras, que se tramitara la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo prevista en el artículo 44.2 RGU. No puede admitirse, sin embargo, la tesis de que la Administración esté vinculada a seguir necesariamente el procedimiento que piden o le indican los interesados ya que, como es sabido, el principio de congruencia no tiene en el procedimiento administrativo el mismo sentido y rigidez que ostenta en el Derecho procesal (artículos 93 y 119 de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958). Los órganos administrativos deben resolver todas las cuestiones planteadas en un expediente por los interesados, pero no se encuentran vinculados necesariamente a las peticiones que éstos formulen, por lo que el Ayuntamiento pudo denegar la licencia sin dar al expediente la tramitación pedida por el interesado, ya que al hacerlo resolvió la petición que se le había formulado dentro de los límites de la congruencia administrativa.

Esta circunstancia hace perder relieve a la tramitación del artículo 44.2 RGU habida antes de la segunda resolución, en que se insiste con énfasis en el motivo. Su omisión antes de dictar la resolución de 31 de enero de 1991 no excluye que la segunda resolución de 31 de octubre del mismo año - que no la omitió - haya resuelto la misma solicitud y en fuerza a los mismos fundamentos. En el segundo caso se ha provocado por el interesado la intervención de la Comisión Provincial de Urbanismo mediante el escrito de 13 de febrero de 1991 en el que se solicitaba la intervención de ésta por un supuesto error de procedimiento del Ayuntamiento de Palencia o la denuncia de mora por la tardanza de éste en resolver. Ni la denuncia de mora, que se ha revelado prematura, ni el error del Ayuntamiento - si es cierto que, como se alega, se equivocó al denegar de plano la petición inicial formulada sin tramitarla previamente conforme al artículo 44.2 del RGU - justifican que el hoy recurrente haya omitido impugnar en tiempo y forma el acuerdo de 31 de enero de 1991, que le fue debidamente notificado. Esta omisión es la que ha provocado la complejidad de todo lo actuado con posterioridad al acuerdo municipal que se acaba de citar y determina la inadmisibilidad del recurso intentado contra el acuerdo posterior de 31 de octubre del mismo año, ya que el mismo no hace sino confirmar lo ya resuelto en el acuerdo anterior firme y consentido. Procede la desestimación del motivo segundo.

El motivo tercero pide que entremos en el examen de la cuestión de fondo planteada, en el caso de que estimemos alguno o los dos motivos anteriores. La desestimación de ambos impide que efectuemos dicho examen, por lo que decae este tercer motivo, con la consiguiente imposición de las costas del recurso a la parte recurrente por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA, al ser el último de los planteados.

En virtud de lo expuesto,