STS, 26 de Febrero de 2009

Ponente:JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
Número de Recurso:63/2007
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:26 de Febrero de 2009
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE TERRENOS DE NATURALEZA URBANA. Transmisión de terrenos efectuada el 10 de octubre de 2005, en término municipal de Benidorm. Suelo urbanizable programado en el momento de la transmisión pero sin instrumento urbanístico de desarrollo previamente aprobado. Ausencia de hecho imponible.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de febrero de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación en interés de Ley num. 63/2007, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BENIDORM, representado por Procurador y dirigido por el Letrado Consistorial, contra la sentencia num. 1266/2007, de fecha 24 de julio de 2007, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictada en el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 308/2006, promovido contra la sentencia num. 314/2006, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo num. 1 de Alicante con fecha 22 de septiembre de 2006 en el recurso contencioso-administrativo num. 179/2006 seguido ante dicho Juzgado en materia de liquidación por el concepto de Impuesto sobre el Incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU).

Ha comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado y en su representación y defensa el Abogado del Estado.

Ha emitido su preceptivo dictamen el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 24 de julio de 2007, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1.- Estimar el recurso de apelación interpuesto como parte apelante por D. Arturo, frente a la sentencia número 314/06, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Alicante en fecha 22 de septiembre de 2006, en el recurso contencioso administrativo ordinario núm. 179/2006 seguido ante dicho Juzgado. 2.- Anular la Sentencia apelada. 3.- Estimar el recurso contencioso interpuesto contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra liquidación nº 200576078, de 26 de octubre de 2005, montante 463.091,83 euros, del Impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana --por transmisión efectuada el 10 de octubre de 2005-- de la finca sita en DIRECCION000 nº NUM000 del término municipal de Benidorm, que se declara contraria a Derecho y anula, ordenando al Ayuntamiento de Benidorm la devolución del montante de la liquidación en el caso de haberse abonado por el actor, con sus correspondientes intereses legales. 4.- No hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales de las dos instancias".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BENIDORM interpuso el presente recurso de casación en interés de la Ley directamente ante esa Sala, que, después de admitido a trámite y cumplidas las prescripciones legales procedimentales, dio audiencia al Abogado del Estado, que formalizó su oportuno escrito de oposición al recurso, y al Ministerio Fiscal, que emitió su pertinente dictamen; señalándose, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 25 de febrero de 2009, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, quien expresa el parecer de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero y principal motivo impugnatorio alegado por el recurrente en la instancia y en grado de apelación fue la ausencia de hecho imponible en la liquidación practicada por el Ayuntamiento de Benidorm, en concepto de Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), por enajenación de una finca el 10 de octubre de 2005, situada en la Partida de Armanello, término municipal de Benidorm. El alegato de "ausencia de hecho imponible" se basaba en la incorrecta consideración urbanística del terreno objeto de enajenación, porque aún cuando se trataba de suelo urbanizable programada en el momento de la transmisión, los instrumentos urbanísticos de desarrollo se encontraban pendientes de tramitación.

Dijo al respecto la Sala de la Jurisdicción de Valencia que "el art. 104 del Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, TRLHL --en la Ley de 1988, art. 105 -- determina que el Impuesto grava el incremento de valor que experimenten y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de terrenos "de naturaleza urbana" (apartado 1º), no estando sujeto al impuesto el incremento de valor que experimentan los terrenos con la consideración de "rústicos a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles", ello con independencia de que estén o no contemplados como tales en el catastro o en el padrón del IBI (apartado 2º). Por su parte, el art. 61.3 del mismo cuerpo legal remite a las normas reguladoras del Catastro inmobiliario en cuanto definen esas categorías de bienes inmuebles rústicos y bienes inmuebles urbanos, en este caso la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, hoy Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, cuyo artículo 7º apartado 2º, entiende --a los efectos tributarios en cuestión-- como suelo de naturaleza urbana el suelo clasificado en el planeamiento como "urbano" y, además, aquellos otros terrenos "que tengan la consideración de urbanizables según el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle y el que reúna las características contenidas en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas equivalentes a los anteriores según la legislación autonómica".

En la Sentencia apelada el sentido del fallo se fundamenta por el hecho incontrovertido en la instancia de que el terreno tenía la clasificación de suelo urbanizable programado aplicando el Juzgado el criterio contenido en las sentencias del propio Juzgado nº 1 de Alicante, del Tribunal Supremo y de esta misma Sala. Ocurre sin embargo que la STS de 2 de febrero de 2001 --basta con la clasificación del suelo como urbanizable programado para la sujeción al tributo-- se dicta en aplicación del Real Decreto 3250/1976.

Los terrenos transmitidos que dieron lugar a la liquidación cuestionada no tenían la consideración de urbanos, sino de urbanizables programados sin instrumento urbanístico de desarrollo previamente aprobado. De hecho en el informe de la Asesoría Jurídica de 19 de diciembre de 2005, dictamen de la Comisión informativa de Economía y Hacienda y en la resolución administrativa que expresamente desestima el recurso de reposición --hojas 109 a 111 del expediente-- se parte de la clasificación del inmueble transmitido como "terreno urbanizable programado" sin tener aprobado plan parcial.

Por esa circunstancia, porque en ningún momento se alega --y menos acredita-- por el Ayuntamiento de Benidorm que los terrenos transmitidos estuvieran sectorializados dentro del suelo urbanizable programado y porque tampoco se alega siquiera que los repetidos terrenos estuvieran en la situación del inciso final del art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro, ha de llegarse a la conclusión de que la transmisión de dichos terrenos no fue un negocio jurídico que pudiera suponer hecho imponible del IIVINU, al no resultar subsumible en ninguna de las situaciones fácticas recogidas en el art. 7.2 del T.R. de la Ley del Catastro Inmobiliario, de manera que procede estimar la apelación sin necesidad de entrar en razonamientos sobre los demás motivos esgrimidos.

SEGUNDO

El Ayuntamiento de Benidorm interpone recurso de casación en interés de la ley porque la sentencia de 24 de julio de 2007 de la Sala de la Jurisdicción de Valencia, Sección Tercera, es errónea y gravemente dañosa para el interés general; errónea porque parte del error de considerar que los terrenos clasificados como urbanizables programados, sin tener aprobado plan parcial, no estaban sujetos al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y ello a pesar de que el solar estaba calificado como urbano en el Catastro y en el padrón del IBI tributaba como tal --folio 64 vuelto del expediente administrativo-- y la venta se produjo como si fuera un terreno urbano (y así figuraba en la escritura de compraventa donde valora el terreno en 5.856.725,44 euros).

La sentencia es, además, dice el Ayuntamiento recurrente, gravemente dañosa para el interés general debido a que priva a la comunidad, representada por el Ayuntamiento, de un ingreso previsto legalmente y, "a sensu contrario", originándose un enriquecimiento injusto en la parte actora que, a pesar de haber producido el hecho imponible, es decir, la transmisión de la propiedad de un terreno que objetivamente ha experimentado un considerable incremento de valor, según las propias escrituras de compraventa, y que está considerado como urbano en el recibo del IBI, no ha tributado por el IIVTNU, produciéndose una situación evidentemente paradójica. Esta afirmación es fácilmente constatable comparando las dos escrituras de compraventa que figuran en el expediente (la de 22 de octubre de 1993 y 10 de octubre de 2005), en el que figura un considerable incremento del valor de la finca transmitida.

La doctrina legal que postula como correcta el Ayuntamiento de Benidorm sería la siguiente: "A efectos del art. 104 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, son inmuebles de naturaleza urbana, sujetos al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, los suelos clasificados de urbanizables programados, en un Plan General de Ordenación Urbana, aunque no tengan aprobado el plan parcial".

TERCERO

Esta Sala tiene reiteradamente declarado que el recurso de casación en interés de la Ley constituye, --según se desprendía del art. 102.b) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, en la versión recibida de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de abril de 1992, y se ratifica en el art. 100 de la Ley vigente de 13 de julio de 1998 --, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas --y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo-- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro, ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina. Es esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y también a su propia estructura, en la que hoy se admite la intervención de quienes hubieran sido parte en la instancia, la que exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado. Por ello, es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita --y aun cabría añadir que acotada--, la doctrina legal que pretenda se siente, y no solo eso, sino que es necesario que realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, sino sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada que pudiera resultar relevante -- Sentencias de 12 y 17 de diciembre de 1997, entre otras --.

Además, como se reconoce en las ya citadas declaraciones de esta Sala, su carácter subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales -- la ordinaria y la para unificación de doctrina -- la excluye en todos los supuestos en que aquellas hubieran sido posibles, del propio modo que no cabe tampoco que, al margen del concreto litigio decidido en la sentencia de instancia, se pretenda obtener, en función preventiva o asesora -- Sentencias, igualmente entre muchas más, de 6 de abril y de 11 de junio de 1998 y de 15 de octubre de 2001 -- una doctrina legal que cubra el riesgo de posibles fallos adversos en el futuro, ni postularla cuando ya exista sentada por sentencia recaída en un recurso como el presente o por sentencias dictadas en las otras dos modalidades casacionales existentes . A la postre, el recurso de casación, cualesquiera sea la forma en que se manifieste y al lado de la corrección de los errores "in iudicando" o "in procedendo" en que hubiera podido incurrir la sentencia impugnada y que corresponde apreciar, esencialmente, a la casación ordinaria, no ha perdido nunca la función de nomofilaxis del Ordenamiento jurídico que le acompañó desde sus orígenes ni la estrechamente ligada a ella de unificación de los criterios interpretativos y aplicativos de ese mismo Ordenamiento. Así se desprende, por lo demás, del carácter de supremo intérprete de la legalidad ordinaria que implícitamente asigna a este Tribunal el art. 123.1 de la Constitución y explícitamente le reconoce el art. 1º.6 del Código Civil.

Y es que este recurso no puede convertir al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo, ni constituir un medio que prácticamente soslaye la imposibilidad de acudir a la casación ordinaria o a la para unificación de doctrina, de tal modo que, en cada ocasión en que esta imposibilidad se presente, dichas entidades se apresuren a interponerlo con la finalidad exclusiva de procurarse un medio de asegurar el reconocimiento futuro de sus posiciones sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos que lo habilitan y que han sido enunciados con anterioridad. Esta anómala y desviada utilización de la modalidad casacional en interés de la ley convertiría, de facto, al Tribunal Supremo en un Tribunal de apelación de las sentencias dictadas por los restantes órganos jurisdiccionales de lo Contencioso-Administrativo, donde, sin interés general alguno predicable de la conclusión jurídica que cupiera extraer del fallo impugnado y al hilo de un mero interés particularizado, en este caso, de la Administración municipal recurrente, lo único que se persiguiera y consiguiera no fuera otra cosa que una resolución preventiva de la anulación jurisdiccional posterior de actuaciones administrativas contrarias a Derecho .

Dicho lo que antecede, es de advertir que se incumple, aquí, en este supuesto, el requisito esencial de que la doctrina postulada guarde una verdadera relación o conexión directa con las pretensiones y el litigio que hayan conformado el fondo cuestionado en la instancia, puesto que no se trata, ahora, en este extraordinario recurso casacional, de solicitar una formulación en cierto modo abstracta, teórica y general, con valor de informe o dictamen, sino una doctrina que resuelva un debate jurídicamente controvertido y que esté postulada en términos que permitan su aplicación de futuro generalizada.

De acuerdo con esta doctrina, limpiamente formulada en nuestra sentencia de 10 de abril de 2002 (Rec. Casación interés de ley num. 3159/2001 ) y reiterada en la de 12 de diciembre de 2003 (Rec. Casación interés de ley num. 3457/2001 ), la casación en interés de la ley debe enjuiciar los pronunciamientos de la sentencia impugnada y si concluye que son contrarios a la ley, debe declarar cúal es la interpretación correcta que solemnemente eleva a doctrina legal; es decir, el recurso de casación en interés de la ley exige un absoluto respeto de la congruencia dialéctica o, lo que es lo mismo, de los términos de la sentencia de instancia, sin que pueda, por tanto, al socaire de los razonamientos esgrimidos, extender la doctrina legal que se sienta más allá de aquélla que se ha decidido en la instancia, por muy razonable que sean la derivaciones o extensiones de la sentencia de casación.

A todo ello debe añadirse que, como advertía la sentencia de 26 de enero de 2004 (Rec. Casación interés de ley num. 2/2003 ), en un recurso de la naturaleza del presente debe partirse de los hechos y de las valoraciones probatorias, aunque fuesen erróneas, que aparezcan en la sentencia impugnada, así como de las cuestiones tratadas y resueltas por ésta, porque nos encontramos ante una modalidad casacional que no está establecida para abrir un nuevo examen del asunto ni para eludir la imposibilidad de acceso a la casación del problema debatido por medio de las otras dos modalidades de este recurso.

CUARTO

Abundando en cuanto acaba de exponerse, el caso contemplado en este recurso constituye un claro desconocimiento de la significación y alcance que cabe atribuir a la modalidad casacional "en interés de la ley".

La sentencia del Juzgado de instancia estimó que, teniendo los terrenos transmitidos el 10 de octubre de 2005 la calificación de ubanizables programados, estaban sujetos al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana pues la finca transmitida figuraba dada de alta en el Catastro, en el Padrón de Urbana.

La sentencia dictada por la Sala de Valencia comienza por hacerse eco del argumento del Juzgado de instancia de que el criterio que aplica en el caso que nos ocupa es el mismo que sustentó en su sentencia anterior de 11 de febrero de 2002 (recurso nº 287/2001 ), refrendada por la sentencia de 20 de septiembre de 2002 de la Sala de la Jurisdicción de Valencia, y en la sentencia de 2 de febrero de 2001 de esta Sala Tercera.

La sentencia dictada en apelación hace notar que la sentencia de 2 de febrero de 2001 de esta Sala Tercera fue dictada en aplicación del Real Decreto 3250/1976 y que respecto de las dos sentencias dictadas por la Sala de Valencia sobre la cuestión principal de la presente controversia --la sujeción o no al IIVTNU de terrenos en suelo urbanizable programado--, en una, la de 28 de abril de 2006 (recurso nº 313/2006) sobre liquidación del IIVTNU por terrenos en la misma partida Armanello, no entró en la cuestión; en la otra, la de 10 de abril de 2002, la Sala entendió que "con arreglo a la Ley 6/1998, de 13 de abril, el suelo urbanizable programado, así calificado en el plan general vigente, no debe considerarse suelo urbano a efectos del Impuesto que nos ocupa sino desde el momento en que disponga del instrumento operativo para su desarrollo".

Así las cosas, la sentencia aquí recurrida entiende, con razón, que los razonamientos de tales sentencias no deben extrapolarse al caso de autos en la medida en que el régimen jurídico aplicable a la transmisión y liquidación tributaria subsiguiente (2005) viene dado por el art. 104 del Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que conduce al art. 7.2 del Texto refundido de la Ley del Catastro, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004.

Puntualizada la diferencia de régimen jurídico aplicable, la sentencia recurrida, pone énfasis en el presupuesto de que el inmueble transmitido en 2005 tenía la consideración de urbanizable programado sin instrumento urbanístico de desarrollo previamente aprobado. Por esa circunstancia y porque en ningún momento se acredita por el Ayuntamiento de Benidorm que los terrenos transmitidos estuvieren sectorializados dentro del suelo urbanizable programado o en la situación del inciso final del art. 7.2 del Texto refundido de la Ley del Catastro, la sentencia recurrida llega a la conclusión de que la transmisión de los terrenos en cuestión no fue un negocio jurídico que pudiera suponer hecho imponible del IIVTNU al no resultar subsumible en ninguna de las situaciones recogidas en el art. 7.2 del T.R. de la Ley del Catastro Inmobiliario : "se entiende por suelo de naturaleza urbana el clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano; los terrenos que tengan la consideración de urbanizables según el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle, y el que reúna las características contenidas en el art. 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas equivalentes a los anteriores según la legislación autonómica Se exceptúa de la consideración de suelo de naturaleza urbana el que integre los bienes inmuebles de características especiales".

No habiéndose acreditado por el Ayuntamiento recurrente, a juicio de la sentencia recurrida, que en el inmueble a que se refería la liquidación por IIVTNU concurrían los requisitos exigidos por el art. 7.2 del T.R. de la Ley del Catastro Inmobiliario, no se reputa errónea la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de Valencia y que es objeto del presente recurso.

El Ayuntamiento de Benidorm, olvidando que el recurso de casación en interés de la ley no esta concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, invoca una serie de sentencias de esta Sala Tercera que no contemplaron el régimen establecido ya por la Ley 48/2002, de 23 de diciembre del Catastro Inmobiliario.

QUINTO

Pero es que, además, el Ayuntamiento recurrente tampoco hace un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por la sentencia recurrida.

En efecto, para que prospere este recurso es necesario que la doctrina de la sentencia recurrida sea "gravemente dañosa para el interés general", gravedad que no se debe apreciar en relación al daño económico causado por el pronunciamiento de la sentencia recurrida sino al que pueda producir la repetición de casos basados en el criterio de la doctrina errónea.

En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento recurrente se ha limitado a decir que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general debido a que priva al Ayuntamiento de un ingreso previsto legalmente, originándose un enriquecimiento injusto en la persona que transmitió la propiedad del terreno. Con esta argumentación no puede darse por cumplido el requisito indispensable del grave daño para el interés general, que esta en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia al conocer de casos iguales, que se suponen de fácil repetición. Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sigo enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere fijando la oportuna doctrina legal y aquí no se han aportado datos que permitan a este Tribunal valorar si realmente puede haber una grave afectación de los intereses generales.

SEXTO

Por las razones expuestas se está en el caso de desestimar el recurso, con expresa imposición de costas conforme establece el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, sin que el importe de los honorarios del Abogado del Estado exceda de los 1.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Ayuntamiento de Benidorm contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 24 de julio de 2008, recaída en el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 308/2006, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, sin que los honorarios del Abogado del Estado puedan exceder de los 1.500 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Angel Aguallo Avilés.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.