STS, 19 de Octubre de 2004

Por escrito de 24 de julio de 2003, la entidad AENOR interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Real Decreto 863/03 de 4 de julio y por providencia de 25 de noviembre de 2003, se admite a trámite y se requiere a la Administración para que remita el expediente y practique los emplazamientos que procedan.

Una vez recibido el expediente, por providencia de 4 de febrero de 2004, se acuerda entregar el expediente administrativo a la parte recurrente para que deduzca demanda en el plazo de veinte días.

El trámite de demanda se cumplimenta por escrito de 22 de marzo de 2003 en el que se suplica, se declare nulo de pleno derecho el precitado Real Decreto 863/2003 de 4 de julio, en base entre otros a lo siguiente, "SEGUNDO.- El anexo del Real Decreto 863/2003 recoge la citada "norma de calidad para las confituras, jaleas, marmalades de frutas y crema de castañas", cuyo objeto es "definir las condiciones y características que deben cumplir las confituras, jaleas, marmalades de frutas y crema de castañas para su presentación, comercialización y consumo." Dicha norma de calidad responde al concepto de norma técnica introducido por la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y sus disposiciones de desarrollo, ya que a través de ella se regulan, entre otras materias, las definiciones de los distintos productos a los que se aplica la norma de calidad con indicación de los ingredientes que han de componerlos y las cantidades de los mismos que se han de utilizar en la elaboración de dichos productos (artículo 3 del Real decreto 863/2003), a la definición y tratamiento de las materias primas que pueden ser utilizadas y a los aditivos (artículos 6 y 7 del Real Decreto) e, incluso, 10 referente al envasado, etiquetado y condiciones especiales para la exportación e importación de estos productos (artículos 8 y 9 del Real Decreto). I.- La legislación española a través de las distintas disposiciones que regulan la actividad industrial y más concretamente en lo referente a la regulación de la calidad dentro de dicha actividad, ha instaurado un sistema eminentemente basado en la iniciativa y la actuación de entidades de naturaleza privada con desplazamiento de la actuación de la Administración pública, con el fin de lograr los siguientes objetivos: a) Responder a las exigencias emanadas de la integración de España en la Unión Europea, que llevan a la necesidad de adaptar la legislación española a la comunitaria, para lograr un sistema armónico y homogéneo con la del resto de países que conforman dicha Unión y respetar de ese modo las libertades comunitarias de circulación de mercancías y competencia, todo ello como se desprende de la lectura de la Exposición de Motivos de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, del artículo 19.3, entre otros, de la misma Ley, de la Exposición de Motivos del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, que desarrolla la citada Ley de Industria y, por fin, de la Directiva 98/34/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998. b) Respetar los preceptos y principios constitucionales referentes a la actividad económica que se reseñan en la anteriormente citada Exposición de Motivos de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Sentado lo anterior, el sistema de protección de la calidad industrial, según las disposiciones legales anteriormente apuntadas se basa, entre otras actuaciones, en la normalización, que, de conformidad la definición que de ella se hace en el artículo 8.5 de la Ley de Industria, es "la actividad por la que se unifican criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad concreto". A su vez, con arreglo a la Ley ante citada y su desarrollo reglamentario la actividad de normalización queda encomendada a los reproducidos en párrafos anteriores, son aquellas definidas por el artículo 8.3 de la Ley de Industria como "la especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismo reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa.". A estos efectos, cabe también hacer mención al concepto de "especificación técnica" que se contiene en el artículo 2.3 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, sobre remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, que lo define en los siguientes términos: "3. Especificación técnica: una especificación que figura en el documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como. niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad. Asimismo, el término especificación técnica abarca los métodos y procedimientos de producción de los productos agrícolas, con arreglo al apartado 1 del artículo 32 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (RCL 1999\1205), de los productos destinados a la alimentación humana y animal, de los medicamentos definidos en el artículo 8 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre (RCL 1990\2643), del Medicamento, así como los métodos y procedimientos de producción referentes a los demás productos, en caso de que incidan en las características de estos últimos." II.- Una vez analizado el sistema imperante en nuestro Derecho en lo relativo al ámbito de la calidad industrial, esta parte considera que la Administración pública, al dictar el Real Decreto 863/2003, de 5 de julio, que aquí se impugna, invade las competencias encomendadas por nuestro ordenamiento jurídico exclusivamente a los organismos de normalización, como es el caso de AENOR. Así, el artículo 19 de la Ley 21/1992, de Industria, al aludir a los agentes responsables de la consecución de fines en materia de calidad, sólo hace mención de los organismos de normalización en lo que al desarrollo normativo se refiere, sin hacer mención alguna a la Administración pública, cuyas facultades en materia de calidad vienen recogidas en el artículo 20 de la misma Ley. En igual sentido este último precepto no hace ninguna referencia a que la Administración tenga competencia para la elaboración de este tipo de normas o especificaciones técnicas a las que el tan reseñado artículo 8.3 de la Ley de Industria alude, sino que limita la intervención administrativa a actuaciones dirigidas al fomento de la calidad industrial. Por otro lado, es importante subrayar que la norma aprobada por el Real Decreto 863/2003 ahora impugnado es una norma o especificación técnica de las incluidas en la definición del artículo 8.3 de la Ley de Industria, así como en la del artículo 2.3 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, ya que a través de ella se trata de lograr que se cumplan una serie de requisitos de calidad en la elaboración, la composición, el envasado y el etiquetado de las confituras, jaleas, "marmalades" de frutas y crema de castañas para su comercialización y consumo. Este extremo se advierte con la simple lectura del artículo 1 del anexo del Real Decreto que impugnamos, que delimita el objeto de la norma; con arreglo a este precepto: "Esta norma de calidad tiene por objeto definir y fijar las condiciones y características que deben cumplir las de calidad, envasado y presentación que deben cumplir confituras, jaleas, «marmalades» de frutas y crema de castañas para su presentación, comercialización y consumo." A la luz de lo anterior, procede postular que la disposición impugnada sea declarada nula de pleno Derecho de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyo tenor: "También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.. .". En efecto, en el supuesto que nos ocupa el Real Decreto 863/2003 está contradiciendo una norma de rango superior, como es la Ley de Industria, en dos puntos fundamentales: en primer lugar, por la invasión por la Administración de las competencias reservadas por dicha Ley, en su artículo 19, a entidades privadas como es AENOR, y, en segundo lugar, por la atribución de carácter obligatorio a una norma que la Ley de Industria otorga expresamente el carácter de no obligatoria en su artículo 8.3. Es importante tener en cuenta, con relación a todo lo anterior, dos Sentencias de la Sección 3a de la Sala a la que ahora tenemos el honor de dirigimos. Se trata de la reciente Sentencia de 2 de junio de 2003, y de la previa de fecha 5 de abril de 1999. Al amparo de estas consideraciones, cabe concluir que la Administración pública, al dictar Real Decreto 863/2003, por el cual se aprueba una norma técnica de calidad de las incluidas en el artículo 8.3 de la Ley de Industria, ha procedido en clara contradicción con el sistema de actuación en materia de calidad industrial establecido por nuestro ordenamiento jurídico, y que, por tanto, dicho proceder debe ser declarado nulo de pleno Derecho."

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda interesa su desestimación en base a los siguientes Fundamentos de Derecho: "La demanda debe ser desestimada por cuanto que la argumentación que en la misma se contiene parte de una premisa absolutamente errónea. Se mantiene, en efecto, por la recurrente que la "Norma de Calidad" aprobada por el Real Decreto 863/03, ha sido confeccionada y aprobada por el Consejo de Ministros, siendo así que ello implica el ejercicio de una competencia que al mismo no corresponde, en cuanto que sería función exclusiva de los "Organismos de Normalización", entidades privadas, a que se refiere el artículo 8 del Real Decreto 2200/95, de 28 de diciembre, de Infraestructura para la Calidad y Seguridad, y todo ello con apoyo en lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley 21/92,de 16 de julio de Industria, en cuanto que también refiere la elaboración de las "Normas" a un Organismo reconocido, en este caso al AENOR. Y decimos que el planteamiento es erróneo por lo siguiente: una cosa es que la Ley de Industria haya pretendido (E de M) "la eliminación de barreras técnicas a través de la normalización y la armonización de las reglamentaciones ... y la progresiva sustitución de la tradicional homologación administrativa de productos por la certificación que expidan empresas y otras entidades..."; otra bien distinta, que los Poderes Públicos hayan declinado su responsabilidad y competencia intransferible en materia de consumidores y usuarios y protección de su seguridad, la salud y sus legítimos intereses económicos, como señala el artículo 51 de la C.E. No sólo en lo anterior, por sí suficiente para desestimar la tesis actora nos hemos de apoyar, sino también en una más precisa consideración de la Ley de Industria de 1992. Señala la actora y sobre ello elabora su demanda, que el artículo 8.3 de la Ley de Industria, define la "Norma" y puesto que el Real Decreto aprueba una "Norma" de calidad, y según el artículo 8.3 su aprobación corresponde a un organismo privado como el recurrente, se han invadido competencias. En este punto y enlazándolo con la referida competencia del Estado proclamado por el artículo 51 de la CE, es de señalar como, de un parte, el Real Decreto aprueba una "Norma de Calidad" y evidentemente no sólo es "norma" la que se define en el artº. 8.3 de la Ley de Industria, es esta una norma específica y definida por su contenido y que no agota, ciertamente, lo que realmente es norma; es por ello que habrá que atender a su contenido y no simplemente al nombre. Es así que como también reconoce la actora, la norma del artº 8.3 es de "observancia no obligatoria" y ello en razón a su contenido, a quienes participan en su elaboración y al Organismo que la aprueba; contrasta pues la "norma de calidad" impugnada, no sólo por su contenido, sino por la autoridad de la que dimana, que no es otra que el Consejo de Ministros en uso de la potestad reglamentaria que le confiere el artº 97 de la Constitución y por su obligatoriedad general y no meramente convencional. Por si ello fuera poco, la consideración de los apartados 3 y 4 del artº. 8 de la Ley de Industria, revelan todavía más la competencia del Estado para reglamentar la materia objeto del Real Decreto impugnado en cuanto que el artº. 8.3 contiene una especificación técnica cuya observancia no es obligatoria, en tanto que la "Norma de Calidad" impugnada tiene un contenido semejante al del Reglamento Técnico definido en el artº. 8.4, en cuanto a especificaciones establecidas con carácter obligatorio y a través de una disposición, es decir, el origen de estas especificaciones ha de provenir de los Poderes Públicos, como en el presente caso ocurre y en ejercicio, repetimos, de las, competencias que al Estado atribuyen los arts. 149.1.16 de la Constitución, artº. 51 del propio cuerpo legal y las disposiciones contenidas en las Leyes de Sanidad y Consumo de 1986 y de Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984 cuyos artículos 4 y 39, atribuyen al Estado la competencia, en defensa de los consumidores y usuarios, para dictar los reglamentos de aplicación en todo el territorio especial, relativos a los productos, actividades y servicios. Invoca la actora en defensa de su pretensión anulatoria, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1999, que anuló las facultades de normalización atribuidas por el Real Decreto 339/97 a la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de Educación y Ciencia, siendo así que la misma no tiene relación alguna con la cuestión objeto del presente recurso ya que en el presente caso el Estado no ha ejecutado funciones de normalización sino, potestades reglamentarias proyectadas en defensa de la calidad y garantía de los productos afectados por las mismas. Señala, asimismo, en apoyo de su tesis, el contenido de la Sentencia de la Excma. Sala de 2 de junio de 2003, siendo así que su doctrina no hace sino ratificar la posición que aquí se defiende. Distingue la Sentencia entre "Norma técnica" y "'Reglamentación técnica" señalando que la elaboración de una norma técnica no corresponde a la Administración, lo que es lógico, dado su carácter convencional. Su naturaleza es convencional, de aplicación voluntaria y sus efectos están legados a la mayor o menor intensidad en que los interesados se sometan a ella. El procedimiento de elaboración está sometidos las reglas de formación de la voluntad de los entes privados. La reglamentación técnica supone el ejercicio en la potestad reglamentaria que debe cumplir las normas procedimentales de elaboración de las disposiciones generales; y es que además de diferenciarse de la norma técnica en cuanto al origen y efecto es también distinto su contenido pues el reglamento técnico, además de especificarse técnicas incluye un conjunto de disposiciones referidos al régimen jurídico administrativo de los productos."

Por providencia de 17 de mayo de 2004, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento al no haber solicitado ninguna de las partes ni el recibimiento a prueba ni el trámite de conclusiones, y por providencia de 1 de julio de 2004, se señaló para votación y fallo el día trece de octubre del año dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

El Real Decreto cuya nulidad de pleno derecho se interesa, consta de un articulo único, en el que se dispone: " Se aprueba la Norma de calidad para elaboración, comercialización y venta de confituras jaleas, "marmalades" y crema de castañas, que se recoge como anexo de este Real Decreto". Y el Anexo, precisa como, Objeto: " Esta norma de calidad tiene por objeto definir y fijar las condiciones y características que deben cumplir las confituras, jaleas y "marmalades" de frutas y crema de castañas para su presentación comercialización y consumo".

La parte recurrente, como se advierte de su escrito de demanda, interesa la nulidad del citado Real Decreto, sustancialmente por dos tipos de razones, una, porque estima que la Administración no tenía competencia para aprobar el tal Real Decreto, en razón, a que la aprobación de las normas técnicas le corresponden a la entidad AENOR, y la otra porque ha establecido como obligatorias unas normas que no son de obligado cumplimiento y sí de aplicación convencional.

El análisis del preámbulo o exposición de motivos del Real Decreto impugnado, nos lleva, aunque fuese solo por razones formales, a desestimar la alegación de la parte recurrente sobre que la Administración no era competente para la elaboración de tal norma, y que es en la basa sustancialmente su pretensión de anulación.

Pues en efecto en tal preámbulo, entre otros, aparece; a) que el Real Decreto 670/90 de 25 de mayo, aprobó la Norma de calidad para confituras, jaleas y marmalades de frutas, crema de castañas y mermelada de frutas; b) que la Directiva 2001/113 CE del Consejo de 20 de diciembre de 2001, relativa a la confituras, jaleas y marmalades de frutas supone un nuevo marco normativo comunitario en esta materia, cuya incorporación al ordenamiento jurídico interno, así como la sustitución del citado Real Decreto 670/90, constituyen el objeto de esta disposición, por la que se establece la nueva Norma de calidad para dichos productos; c) que la normativa comunitaria en vigor relacionada con la salud y protección de los consumidores ha sufrido diversas modificaciones y es de mayor extensión que la existente en 1990, lo que hace necesaria una simplificación y puesta al día de la regulación de esta materia en nuestro ordenamiento interno; d) que se pretende asimismo mediante la nueva regulación adecuar esta materia en lo relativo a los aditivos, establecida por el Real Decreto 3177/83, por el que se aprueba la Reglamentación técnico sanitaria de aditivos alimentarios y e) que este Real Decreto se dicta al amparo de las competencias que el articulo 149,1,13 y 16 de la Constitución atribuye al Estado y conforme al articulo 149,1,10 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior.

Y de tales disposiciones fácilmente se advierte la competencia de la Administración del Estado para elaborar y aprobar tal norma, y la procedencia de la desestimación del recurso contencioso administrativo, en el que sin ninguna excepción se pretende la anulación total del citado Real Decreto, y ello en base exclusivamente, a que dice la entidad actora que tiene atribuidas competencias en materia de elaboración de normas técnicas y de normalización a virtud de la dispuesto en la Ley 21 /92 de 16 de julio, de Industria, pues ello a lo mas que hubiera alcanzado, era a solicitar la nulidad de aquellos aspectos o puntos de la norma impugnada, relacionados con su competencia, pero no obviamente, a los relativos a la incorporación de la normativa comunitaria a nuestro ordenamiento interno, a la derogación del Real Decreto 670/90, a la modificación del Real Decreto 3177/83, o a las previsiones de la norma sobre comercio exterior.

Pero es que además, también analizando las alegaciones de la parte y aunque se pudieran entender referidas solo a lo que alcanza a la competencia que dice tiene en su condición de organismo de normalización de los establecidos en el capitulo II del Real Decreto 2200/1995 de 28 de diciembre, ciertamente reconocida por la Disposición Adicional Primera de tal norma, es y era procedente también desestimarlas, y ello sustancialmente de acuerdo con las alegaciones del Abogado del Estado.

Pues por un lado, y como refiere, el Abogado del Estado una cosa es que de acuerdo con la Ley de Industria, Ley 21/92, se haya pretendido la eliminación de las barreras técnicas a través de la normalización y armonización de las reglamentaciones y la progresiva sustitución de la homologación administrativa por la certificación que expidan empresas, como la recurrente, y otra cosa es, que al Administración haya declinado su responsabilidad y competencias intransferibles en materia de consumidores usuarios y protección de la seguridad y salud; por otro, del hecho de que el Rea Decreto impugnado refiera que aprueba una norma de calidad, no se puede sin mas inferir que esa norma a que se refiere el Real Decreto impugnado, es la norma, a que se refiere y define el articulo 8,3 de la Ley de Industria, pues el concepto de norma tiene distintas acepciones, y la norma que define el articulo 8,3 es una norma especifica, definida en su contenido y que no agota ciertamente lo que realmente es norma, pues entre otras, norma, también es la Ley, y por tanto es exigido acudir a lo que precisa el articulo 8,3 citado y al contenido concreto de la norma de calidad que aprueba el Real Decreto impugnado, y en fin, si se analiza el contenido de la norma que aprueba el Real Decreto impugnado, junto con su objeto y finalidad , fácilmente se advierte, que esta norma no es la norma a que se refiere el articulo 8,3 citado y que la define, como "la especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un organismo reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa", y sí, se trata propiamente y cuando menos, de un reglamento técnico al modo que lo define el propio artículo 8 en su apartado 4, esto es , la especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición, para su fabricación comercialización o utilización.

Máxime cuando los organismos de normalización, que es el titulo que tiene e invoca la parte recurrente, según el articulo 8 del Real Decreto 2200/95, que desarrolla la Ley de Industria, son entidades privadas sin animo de lucro, cuya finalidad es desarrollar en el ámbito estatal las actividades relacionadas con la elaboración de normas, mediante las cuales se unifiquen criterios respecto a determinadas materias y se posibilite la utilización de un lenguaje común en campos de actividad concretos, y ese no es el supuesto de autos, cuando se trata ,como aquí acontece, entre otros, de sustituir la normativa anterior y de incorporar a nuestro ordenamiento interno la nueva normativa comunitaria en materia de elaboración, comercialización y venta de confituras jaleas y otros, de completar la reglamentación técnico sanitaria de aditivos alimentarios y de dictar normas en materia de comercio exterior, ,que se impone obligadamente a todos los afectados, y que no tiene por tanto el carácter, de no obligatoria, cual corresponde a la norma que define el articulo 8,3 citado.

Sin que a lo anterior obsten la doctrina de las sentencias de esta Sala de 5 de abril de 1999 y 2 de junio de 2003, que el recurrente invoca en apoyo de su tesis.

Pues por un lado, no existe identidad ni conexión, entre los supuestos valorados en las sentencias citadas de 2 de junio de 2003 y 5 de abril de 1999, y los que aquí se valoran; y por otro, la doctrina en ellas sentada es plenamente compatible con lo que aquí se declara, ya que la sentencia de 2 de junio de 2003, se refiere a la norma que no es fuente material del Derecho y que su eficacia depende de su aceptación por parte de los que están llamados a aplicarla, al tener carácter convencional y ser de aplicación voluntaria, en definitiva se refiere a la norma definida en el artículo 8.3 de la Ley de Industria, y ya se ha visto y declarado, que no es esa norma, la aprobada por el Real Decreto 863/03, aquí impugnado; y la sentencia de 5 de abril de 1999, anuló los preceptos que atribuían a un organismo autónomo la competencia para dictar normas técnicas, y ese no es tampoco el supuesto de autos.

Las valoraciones anteriores obligan a desestimar el recurso contencioso administrativo por aparecer ajustado a derecho el Real Decreto 863/2003, en los particulares aquí impugnado. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, máxime cuando no ha habido solicitud al respecto.