STS 166/2007, 9 de Febrero de 2007

PonenteCLEMENTE AUGER LIÑAN
ECLIES:TS:2007:680
Número de Recurso1541/2000
Número de Resolución166/2007
Fecha de Resolución 9 de Febrero de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Primera, de lo Civil

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil siete.

Visto por la Sala Primera del Tribunal Supremo, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la entidad Cortijo de Vides, S.A., contra la sentencia dictada en grado de apelación con fecha 7 de marzo de 2000 por la Audiencia Provincial de Cádiz (Sección Segunda), dimanante del juicio de menor cuantía número 212/98 seguido en el Juzgado de Primera Instancia número 2 de los de Algeciras. Es parte recurrida en el presente recurso la Empresa Municipal de Aguas de Algeciras, S.A. (EMALGESA), representada por la Procuradora doña María Rosa García González.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Juzgado de Primera Instancia Número 2 de los de Algeciras conoció el juicio de menor cuantía número 212/98 seguido a instancia de la mercantil Cortijo de Vides, S.A.

Por la entidad Cortijo de Vides, S.A., se formuló demanda en base a cuantos hechos y fundamentos de derecho estimó de aplicación, para terminar suplicando al Juzgado: "...dictar en su día sentencia declarando que EMAGESA no puede cobrar derechos de acometida en la unidad de actuación PM-6 CORTIJO DE VIDES y condenando a la demandada a devolver a mi representada la suma de NUEVE MILLONES SETECIENTAS TREINTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTAS TREINTA Y CUATRO PESETAS indebidamente cobrados más los intereses de dicha cantidad desde la fecha de la interposición de esta demanda, y con expresa condena en costas a la demandada".

Admitida a trámite la demanda, por la representación procesal de la Empresa Municipal de Aguas de Algeciras,S.A., se contestó a la misma, suplicando al Juzgado, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que estimó de aplicación: "...dictando resolución, con carácter previo a la prosecución del curso de los Autos, por la que se decrete la nulidad de todas las actuaciones llevadas a cabo desde la admisión a trámite de la demanda, y dictando resolución por la que se declare no haber lugar a tal admisión a trámite y se disponga el archivo de lo actuado sin ulterior progreso y con expresa imposición de las costas a la parte actora; subsidiariamente, en el hipotético e improbable caso de que el Juzgado acordase la prosecución del curso de los autos, se de a los mismos la sustanciación procesal oportuna y se dicte, en su día y tras ella sentencia por la que, desestimando la demanda, bien por la estimación de las excepciones alegadas por esta parte, bien por el fondo del asunto, se declare no ha lugar a la misma, y se absuelva a "EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS DE ALGECIRAS, S.A." de la demanda que contesta formulada por CODEVISA, haciéndose a la parte actora expresa imposición de las costas de este proceso; según es cuanto se suplica procedente en derecho y conforme a justicia que, con tales costas, pido".

Con fecha 29 de mayo de 1999 el Juzgado dictó sentencia cuyo fallo dice: "Que estimando como estimo la demanda formulada por la cía mercantil denominada CORTIJO DE VIDES, S.A. contra la también Cía mercantil mixta EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS DE ALGECIRAS, S.A., debo condenar y condeno a esta última a que pague a la actora los 9.734.834 de pesetas de principal reclamado, más los intereses legales de esta cantidad desde la fecha de la interposición de la demanda, y ello porque no procede cobrar el derecho de acometida con relación al Polígono PM-6 ejecutado y promovido por la actora con arreglo a la normativa citada, a las costas me pronuncio en el sentido de que estas serán pagadas por la parte demandada vencida."

SEGUNDO

Interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y tramitado el recurso con arreglo a derecho, la Audiencia Provincial de Cádiz (Sección Segunda) dictó sentencia en fecha 7 de marzo de 2000 cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso de apelación sostenido en esta instancia por la entidad EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS DE ALGECIRAS, S.A. representada por el Pdor. Sr. Gómez Armario, contra la sentencia de fecha 29/mayo/99, dictada por el Juzgado de 1ª Instancia nº 2 de Algeciras en la causa ya citada, revocamos la misma en su integridad, y en su lugar, estimando la excepción de falta de jurisdicción alegada, absolvemos a la citada entidad EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS DE ALGECIRAS, S.A. de las pretensiones contra ellas deducidas por la actora CODEVISA CORTIJO DE VIDES, S.A., representada por el Pdor. Sr. Gómez Fernández, sin que haya lugar a efectuar expresa declaración respecto de las costas causadas en la primera instancia."

TERCERO

Por la representación procesal de la entidad Cortijo de Vides, S.A., se presentó escrito de formalización del recurso de casación ante este Tribunal Supremo con apoyo procesal en los siguientes motivos:

Primero

Por el cauce del número primero del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por defecto de jurisdicción.

Segundo

Por la vía del número cuarto del artículo 1692 de la Ley de Enjuciamiento Civil, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Tercero

Al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del artículo 24 de la Constitución Española .

CUARTO

Por Auto de esta Sala de fecha 2 de diciembre de 2002 se admitió a trámite el recurso, y, evacuando el traslado conferido, por la representación procesal de la parte recurrida se presentó escrito de impugnación del mismo.

QUINTO

Por la Sala se acordó señalar para la votación y fallo del presente recurso el día 25 de Enero del año en curso, en el que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. CLEMENTE AUGER LIÑÁN

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que se examina dimana del juicio declarativo de menor cuantía, promovido por la entidad ahora recurrente, en solicitud de que se declarase que la entidad demandada, una sociedad mixta concesionaria de la gestión del servicio público de abastecimiento de agua potable, no podía cobrar derechos de acometida en la unidad de actuación, cuya urbanización llevaba a cabo aquélla, pretendiendo al tiempo la condena de la sociedad demandada a la devolución de las cantidades satisfechas en tal concepto, que se elevaban a la suma de 9.734.834 pesetas.

Basaba su demanda, en síntesis, en que había realizado toda la infraestructura necesaria para el abastecimiento del agua potable a la urbanización, y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua de la Comunidad Autónoma Andaluza, aprobado por Decreto 207/91 de 11 de junio, la entidad suministradora de agua no podía percibir los derechos de acometida previstos en el artículo 25 de la misma disposición normativa. Fundamentaba su solicitud, por tanto, en la aplicación de dicho precepto y en los artículos 1895 y 1896 del Código Civil, que regulan la figura cuasicontactual del cobro de lo indebido.

La sociedad demandada se opuso a la demanda, alegando, entre otras excepciones, y previamente a oponerse al fondo de la demanda, la falta de competencia de la jurisdicción civil para conocer de la demanda.

El Juzgado de Primera Instancia acogió íntegramente la demanda, y la Audiencia, estimando el recurso de apelación interpuesto por la demandada, revocó la sentencia de primer grado y absolvió en la instancia, acogiendo la excepción de incompetencia de la jurisdicción civil, por considerar que correspondía al orden contencioso-administrativo el conocimiento de la pretensión deducida en la demanda.

Argumenta el tribunal de instancia que los derechos de acometida, cuya devolución se solicita, traen causa de los contratos suscritos por la actora y la sociedad demandada, que tuvieron por objeto la adscripción de las acometidas de agua, y que sirven para posibilitar a los usuarios del citado servicio público su conexión con la red de distribución local, encontrándose regulados en el Reglamento del Suministro Domiciliario de Agua, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 120/91, de 11 de junio. Añade que tales "derechos de acometida" tienen la naturaleza de ingreso de derecho público, y más en concreto, la consideración de "precios públicos" de los regulados en los artículos 41 y siguientes de la Ley de Haciendas Locales, establecidos por el Ayuntamiento de Algeciras, en el artículo 8 de la Ordenanza Fiscal, aprobada por el Pleno de la Corporación municipal de fecha 27 de septiembre de 1996, y, para los contratos de fecha anterior, por el artículo 7 de la Ordenanza Fiscal, aprobada por la Corporación el día 26 de abril de 1993, como una tasa. A partir de tal consideración, y del hecho de que la demandada gestiona, en régimen de sociedad mixta -de las previstas en los artículos 102 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales - un servicio público de competencia municipal -artículo 25.2-1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -, sostiene que la pretensión deducida en la demanda debe ser residenciada ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 a 5 de su Ley reguladora, en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como en el artículo 14.5 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, destacando el hecho de que la previa reclamación de la actora ante los órganos administrativos abocaba necesariamente a un posterior recurso contencioso-administrativo, según lo dispuesto en el artículo 126.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y en el artículo 2,d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

SEGUNDO

Contra la sentencia de segunda instancia ha interpuesto la sociedad demandante recurso de casación que articula en tres motivos de impugnación, formulados, respectivamente, a través de los ordinales primero y cuarto del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Los tres motivos se dirigen a combatir, bajo distinto enfoque, la declaración de incompetencia de la jurisdicción civil que determina la decisión de la sentencia recurrida: en el primero se alega el defecto de jurisdicción, mediante la denuncia, como infringidos, de los artículos 51 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1.1 y 40 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, 1, 2, 3 y 29 de la Ley reguladora de esa jurisdicción, de 13 de julio de 1998, y 9.4 y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en el segundo, se denuncia la infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias mencionadas en el desarrollo del motivo; y en el tercero y último se denuncia la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución .

Habida cuenta de que los tres motivos presentan unidad argumentativa, procede, por razones de método y procesales, analizarlos y resolverlos conjuntamente, dando una única respuesta para todos ellos.

La cuestión a que se contrae la denuncia casacional consiste en determinar si corresponde o no a la jurisdicción civil el conocimiento de una pretensión,relativa a la declaración de la improcedencia del cobro por la entidad demandada de los derechos de acometida a la red municipal de distribución de agua potable, que tienen su antecedente en los contratos de adscripción de las acometidas de agua suscritos por la entidad demandante, promotora de la urbanización del polígono al cual se realizaba el suministro, y la entidad demandada, una empresa mixta de las contempladas en su día en los artículos 102 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, encargada de la gestión del servicio publico municipalizado de distribución y abastecimiento domiciliario del agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Tales derechos fueron establecidos mediante la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Algeciras, reguladora de la tasa por prestación del servicio de abastecimiento de agua, modificada en sesión plenaria extraordinaria celebrada el día 23 de abril de 1993, así como por la Ordenanza municipal del precio público por abastecimiento de agua potable, de 28 de julio de 1995 -cuya redacción definitiva fue aprobada por el Pleno municipal celebrado el día 27 de septiembre de 1996 (BOP Cádiz núm 248, de 24 de octubre)-, adoptadas ambas en uso de las facultades conferidas al Ayuntamiento por los artículos 133.2 y 142 de la Constitución y por el artículo 106 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 al 19, y en el artículo 59 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales . En el artículo segundo de ambas Ordenanzas se dispone que constituye el hecho imponible de la exacción -tasa o precio público, en cada caso-, la prestación de los servicios de abastecimiento de aguas, así como cualesquiera otros previos o posteriores regulados en ellas que sean necesarios para garantizar el suministro; y en el artículo séptimo de la Ordenanza de 1993, cuyo homólogo es el artículo octavo de la de julio de 1995, se regulan los derechos de acometida, que se definen como las compensaciones económicas que deberán satisfacer los solicitantes de una acometida a las entidades suministradoras, para sufragar los gastos a realizar por éstas en la ejecución de la acometida solicitada y para compensar el valor proporcional de las inversiones que las mismas deban realizar en las ampliaciones, modificaciones o reformas y mejoras de sus redes de distribuición, bien en el momento de la petición, bien en otra ocasión, y en el mismo lugar o lugar distinto de aquel en el que se solicita la acometida, con el objeto de mantener la capacidad de abastecimiento del sistema de distribución en las mismas condiciones anteriores a la prestación del nuevo suministro y sin merma alguna para los preexistentes.

El marco reglamentario general en el que se enmarcan tales derechos se encuentra en el Reglamento del Suministro Domiciliario del Agua, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía número 120/1991, de 11 de junio ; y el marco legal de los mismos se halla en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, vigentes ambas al tiempo de la realización del supuesto de hecho determinante del nacimiento de los derechos sobre los que versa el litigio.

Hechas las anteriores precisiones, se está en condiciones de abordar la cuestión objeto del recurso, a la que debe darse respuesta en los mismos términos en que fue resuelta por la sentencia impugnada.

Resulta evidente que los derechos económicos de que se trata, constituyen la contraprestación exigida a los usuarios del servicio público municipalizado de distribución y abastecimiento del agua potable para sufragar los gastos que debe realizar la entidad gestora del servicio, en la ejecución de las acometidas solicitadas y para compensar el valor proporcional de la inversión que han de efectuar para mantener la capacidad de abastecimiento del sistema. Se está, por tanto, y por un lado, ante un servicio público municipalizado gestionado de forma directa por una empresa mixta, y por otro, por una exacción cuyo fundamento se encuentra en la contribución por el beneficiario de la actuación administrativa al sostenimiento de los gastos e inversiones realizados en la prestación de esa gestión, ya se conceptúe como tasa -artículos 2.1,b) y 20.4-t) de la Ley 39/88, Reguladora de las Haciendas Locales -, ya se considere precio público -artículos 2.1,e) y 41de la misma Ley -, siendo, en cualquier caso, un ingreso de derecho público -artículo 2 de la meritada Ley -.

La pretensión encaminada a lograr la declaración de la inexistencia de la obligación de pago de tales conceptos, primero, y a obtener la condena de la devolución de las cantidades abonadas, después, constituye una cuestión que, lejos de operar como antecedente lógico, como cuestión previa o prejudicial a una reclamación deducida ante los órganos de la jurisdicción civil, con fundamento en la figura cuasicontractual del cobro de lo indebido, conforma el objeto mismo del proceso, por lo que su indiscutible naturaleza administrativa la sustrae del conocimiento de los tribunales del orden civil para situarla en la esfera de la jurisdicción contenicioso-administrativa, a la que corresponde su examen de conformidad con lo dispuesto en el artículo

9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1 y 2 -d) de la Ley reguladora de esa Jurisdicción, en la medida en que conlleva el control o la fiscalización de la actuación realizada por quien gestiona de modo directo un servicio público municipalizado, la cual, por lo demás, fue promovida con relación a la exacción de, al menos, uno de los derechos de acometida cuestionados, y que ineludiblemente abocaba a la revisión jurisdiccional por los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo.

No resulta de aplicación la doctrina que se extrae de las sentencias de esta Sala citadas en el desarrollo argumental del segundo motivo del recurso, pues no se trata aquí de la reclamación de las tarifas por suministro de energía eléctrica con base en el correspondiente contrato suscrito por el usuario y la compañía suministradora, ni de la determinación del precio por el suministro de carburantes en el marco de un contrato celebrado con la sociedad suministradora, ni, en fin, de la validez o eficacia de contratos con idéntico o parecido objeto. Tampoco se encuentra justificado un criterio atributivo de competencia basado exclusivamente en la "vis" atractiva y carácter residual de la jurisdicción civil y en la finalidad -de tinte claramente procesal, si bien no exenta de alcance constitucional- de evitar el denominado peregrinaje de jurisdicciones, pues tales criterios y finalidades se explican por la falta de una razón jurídica y de una regla que claramente determine la competencia de jurisdicción, lo que aquí no sucede. Por el contrario, esta Sala ha de tener a la vista, como elemento argumentativo que evidencia el cierre del sistema, el criterio que cabe ver en las Sentencias de la Sala Tercera de este mismo Tribunal al enfrentarse a los procedimientos relativos a la reclamación de los costes de realización de acometidas de agua y de pago de derechos de acometida, en los que la competencia del orden contencioso-adminstrativo no fue cuestionada -véanse las Sentencias de 10 de febrero de 1997 y de 30 de abril de 1993, entre otras-.

Como expresa el escrito de oposición: "el servicio público de suministro domiciliario de agua es un servicio público propio, que se presta con carácter obligatorio por parte de los municipios, y además en régimen de monopolio (artículo 26.1 y 86.3 de la Ley de Bases de Régimen Local ), pudiendo gestionarlos de diversas formas, conforme al artículo 85 de la misma Ley, entre las que se encuentra la elegida por parte del Excmo. Ayuntamiento de Algeciras, la empresa mixta, que por tanto, no es más que una "forma" de organizar y gestionar el servicio público de suministro domiciliario de agua. Son ellos los que tienen la potestad para reglamentar el servicio, y por ello no existe a nivel estatal ninguna norma que específicamente regule este tipo de servicios, como sí existe para el suministro de energía eléctrica, como es el Reglamento de Verificaciones Eléctricas, y ello por la sencilla razón de que, en nuestro caso, el servicio se presta por la Administración Local, con independencia de la forma de gestión elegida.

Y debido a esa errónea apreciación, CODEVISA se dirigió inicialmente a la administración autonómica, equivocándose de Administración, y entendemos que se dirigió a la vía civil por su errónea apreciación de que se encontraba en un caso similar al del citado servicio de suministro de energía eléctrica, pues en estos casos, reiteramos, a la Administración le corresponde sólo vigilar "la equidad en las facturaciones", correspondiendo a la jurisdicción civil, en su caso, las eventuales pretensiones económicas que puedan resultar de la declaración administrativa. Pero claro está, los importes que cobran las empresas suministradoras de energía eléctrica no tiene bajo ningun concepto la consideración de tasas o precios públicos, ellas son las que prestan el servicio, sin que exista una titularidad estatal, son propietarias de las instalaciones que utilizan, y no tienen ninguna relación contractual con la Administración estatal, ni ninguna limitación temporal para prestar el servicio (como sí lo tienen las empresas mixtas, por imposición legal).

Como consecuencia de lo anterior, CODEVISA inició la vía civil conforme exclusivamente a la resolución, extremadamente desafortunada, de la Delegación de Cádiz de Trabajo e Industria, de fecha 24 de octubre de 1997 (documento nº 24 de la demanda), contra la que ella misma presentó recurso ordinario que fue estimado mediante resolución de la Consejería de Trabajo e Industria, de fecha 22 de octubre de 1998, que dejó sin efecto la anterior (resolución ésta que no figura en los autos), pretendiendo hacer valer en dicha vía la resolución administrativa de fecha 6 de mayo de 1996 (documento nº 21 de la demanda), todavía más desafortunada, pero que se refería exclusivamente a la primera de las liquidaciones, tal como ya hemos indicado.

Ciertamente, las liquidaciones efectuadas por EMALGESA no se hacen con los formulismos que exige la Ley General Tributaria, pero ello no cambia en absoluto su naturaleza, y hemos de ponder de relieve que no existe ningún inconveniente en nuestro ordenamiento jurídico para que las empresas concesionarias, o las empresas mixtas, liquiden las tasas correspondientes a los servicios que prestan, y de hecho, que la tasa de alcantarillado esté o no sujeta al I.V.A, cuando existan empresas concesionarias o mixtas que presten estos servicios, depende de que efectúen las liquidaciones en su propio nombre, por estar acordado con el Ayuntamiento que la tasa constituya su retribución, en cuyo caso se aplicaría el I.V.A a la tasa, o que no sea así, en cuyo caso no estaría sujeta al impuesto, todo ello conforme al artículo 7, nº 8º de la Ley 37/1992, del

I.V.A, según su actual redacción dada por el apartado primero del artículo 6 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que establece que no estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido".

Los tres motivos del recurso deben, por todo ello, desestimarse.

TERCERO

En materia de costas procesales y en esta clase de recursos se seguirá la teoría del vencimiento a tenor de lo dispuesto en el artículo 1715-3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; por lo que en el presente caso las mismas se impondrán a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Que debemos acordar lo siguiente:

  1. - No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la mercantil Cortijo de Vides, S.A. frente a la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Cádiz (Sección Segunda), de fecha 7 de marzo de 2000 .

  2. - Imponer las costas procesales de este recurso a dicha parte recurrente.

Expídase la correspondiente certificación a la referida Audiencia Provincial, con remisión de los autos y rollo de Sala en su día enviados.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Jesús Corbal Fernández. Vicente Luis Montés Penadés. Clemente Auger Liñán. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el EXCMO. SR. D. Clemente Auger Liñán, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Primera del Tribunal Supremo, en el día de hoy; de lo que como Secretario de la misma, certifico.

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