STS, 24 de Junio de 2008

En el proceso contencioso-administrativo número 829/2002, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de julio de 2005, aclarada por Auto de 5 de septiembre de 2005, en relación a la cuantía, cuyo fallo dice literalmente:

FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Celulosa de Asturias S.A. y en su nombre y representación el Procurador Sr. Dª Manuel Sánchez Puelles Carvajal (sic), frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía de fecha 14 de junio de 2002, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en el extremo examinado, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin expresa imposición de costas

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 6 de octubre de 2005 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 25 de noviembre de 2005, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Tenga por presentado este escrito con sus copias y por personado y parte al Procurador que suscribe en nombre de CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A., entendiéndose conmigo las sucesivas diligencias. Y tenga por formulada INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN frente a la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2005, y, previos los trámites legales oportunos:

(i) Dicte sentencia por la que estime el recurso formulado, case y anule la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2005, dicte otra más ajustada a Derecho en conformidad con los motivos alegados, y declare la procedencia de la concesión del incentivo regional solicitado por mi representada.

(ii) Subsidiariamente, para el caso de que no se entienda procedente la declaración de la procedencia de la concesión del incentivo regional solicitado por mi representada, dicte sentencia por la que estime el recurso de casación formulado, case y anule la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2005, dicte otra más ajustada a Derecho en conformidad con los motivos alegados, y acuerde (a) la retroacción de las actuaciones administrativas al momento anterior a dictar el acto administrativo recurrido, y (b) obligue a la Administración competente a que emita una nueva resolución sobre la presente solicitud de incentivo regional, con base en los criterios de igualdad, concurrencia, objetividad y publicidad invocados en el cuerpo de este escrito.

(iii) Todo ello, con expresa imposición de las costas a la Administración recurrida.

Por OTROSÍ interesa la celebración de vista.

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La Sala, por providencia de fecha 13 de febrero de 2007, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 6 de marzo de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó por escrito presentado el día 15 de marzo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formalizado a nombre del Estado escrito de oposición al presente recurso ordinario de casación interpuesto contra la Sentencia de 22 de julio de 2005, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (autos 829/2002); seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la Resolución del Ministerio de Economía de 14 de junio de 2002, impugnada en autos; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

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Por providencia de fecha 24 de abril de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de junio de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2005, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, sobre resolución individual del expediente de solicitud de incentivos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, por la que se deniegan los incentivos por considerar que el proyecto de inversión presentado por la mencionada empresa ya cuenta con ayuda financiera pública.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, con base jurídica en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] Tres son los aspectos esenciales desde los que ha de ser examinada la pretensión actora de anulación del acto impugnado y reconocimiento del derecho a percibir la subvención: 1.- motivación del acto impugnado, 2.- concurrencia en el proyecto presentado de los requisitos exigidos por el Real Decreto 487/1988 para la concesión de la subvención, 3.- vulneración del artículo 14 de la Constitución.

[...] Ya en reiteradas ocasiones hemos señalado la necesidad de una motivación, aún sucinta, de las Resoluciones denegatorias de la subvención solicitada en concepto de incentivos regionales, a fin de poner en conocimiento de los interesados los elementos necesarios para su defensa frente a ésta y evitar causar indefensión -artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy artículo 63.2 de la ley 30/1992 de 26 de noviembre -. En el supuesto de autos, si bien no se concreta en la Resolución impugnada cuáles sean los objetivos y fines que no cumple el proyecto, lo cierto es que tal resolución ha de integrarse con el contenido del expediente. Pues bien, el informe de la subdirección general de proyectos de inversión unido al expediente -folios 207 a 212-, propone la denegación ya que la entidad solicitante pertenece al Grupo ENCE que se integra en la SEPI y por ello existe financiación a través de los presupuestos de una Administración Pública, y, de otra parte, porque la actividad se desarrolla en un mercado de riesgo limitado al ser cautivo y en régimen de maquila.

Estos elementos suponen la justificación, conocida por el actor al articular su defensa, de la denegación de la solicitud de incentivos.

[...] Como se señala anteriormente, sostiene la actora la concurrencia en el proyecto presentado, de los requisitos previstos en el Real Decreto 487/1988 para la concesión de la subvención solicitada.

Ciertamente el artículo 7 del citado Real Decreto contempla la posibilidad de conceder subvenciones a proyectos que cumplan las previsiones del primer párrafo del propio precepto, o, aunque no las cumplan, excepcionalmente, siempre que sirvan a los fines del artículo 4, disponiendo el artículo 8.1 a) la posibilidad de subvencionar nuevos establecimientos con una inversión aprobada superior a la cantidad establecida, siempre que generen nuevos puestos de trabajo.

Ahora bien, los requisitos antes señalados suponen el presupuesto para la concesión de la subvención, pero su mera concurrencia no genera derecho a la percepción de la misma, ya que una vez cumplidos éstos, es necesaria una actividad de valoración por la Administración, que determine si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en el artículo 4º de la propia norma. A tal conclusión ha de llegarse si se observa la redacción del artículo 6º del Real Decreto 487/1988 : "Los incentivos regionales que podrán conocerse en la presente zona a los solicitantes que presenten proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos...", del que resulta:

A) La utilización del término "podrá" empleado por el precepto, como bien señala la representación de la demandada en su contestación a la demanda, supone el reconocimiento a la Administración de amplias facultades de apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, pudiendo optar por la concesión o denegación de la subvención, al tratarse de un indiferente jurídico, aún concurriendo los requisitos exigidos. Tales competencias son, como resulta obvio, de carácter discrecional.

B) No obstante, el término utilizado por el artículo trascrito, en ningún caso da cobertura a una actuación arbitraria de la Administración prohibida por los artículos 9 y 103 de la Constitución, quedando sometida aquella discrecionalidad a los controles propios de la actividad administrativa de tal naturaleza, entre otros, el cumplimiento del fin señalado por la norma y que constituye el fundamento de la atribución de las competencias administrativas.

C) En el presente supuesto, el fin perseguido por la norma, y al que ha de ajustarse la decisión administrativa de la concesión, es el recogido en el artículo 4º del Real Decreto.

Así las cosas, es de señalar: 1.- la denegación de la concesión de la subvención se razona por la Administración desde la óptica de que la recurrente percibe fondos de una Administración Pública y del desarrollo de la actividad en un mercado de riesgo limitado por ser cautivo, 2.- tal razonamiento resulta ajustado a las previsiones del Real Decreto y se adapta a los fines perseguidos por éste.

Pues bien, en el periodo de prueba se acreditó que el Grupo Ence había sido privatizado completándose la privatización el 23 de julio de 2001 -según certificación obrante en el ramo de prueba-, previamente a resolver sobre la subvención solicitada. Sin embargo la solicitud se formuló el día 13 de enero de 2001 -como se recoge al folio 181 del expediente-, siendo esta la fecha a la que hemos de remitir el cumplimiento de las condiciones exigibles para obtener la subvención. Pero al margen de ello existe otro obstáculo para la concesión de la subvención ya señalado, la naturaleza del mercado en que se desarrolla la actividad.

La Administración ha ponderado correctamente las circunstancias concurrentes y ha denegado la subvención solicitada.

[...] Por último resta analizar la posible vulneración del artículo 14 de la Constitución. Ciertamente el precepto invocado, confiere a todos los españoles el derecho a no soportar un perjuicio ni una falta de beneficio desigual o injustificado, tanto en función de los criterios que se contienen en las normas jurídicas como en los seguidos para la aplicación de las mismas - sentencias del Tribunal Constitucional 63/1984 y 64/1984 de 21 de mayo, 49/1985 de 28 de marzo, 52/1986 de 30 de abril, 78/1986 de 20 de abril, etc...-. Ahora bien, sin olvidar que la igualdad sólo puede operar en la legalidad -sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982 de 6 de julio, 151/1986 de 1 de diciembre...-, no toda desigualdad de trato supone una vulneración del artículo 14 de la Constitución sino sólo aquella que introduce una diferencia entre situaciones idénticas que resulte irrazonable u objetivamente infundada -sentencias del Tribunal Constitución 253/1988 de 20 de diciembre, 261/1988 de 22 de diciembre, 39/1989 de 16 de febrero, 90/1989 de 11 de mayo, 68/1990 de 5 de abril...-.

Al margen de la falta de alegación sobre la vulneración del referido derecho, y aplicando tal doctrina al caso ahora contemplado, resulta que no se deduce del expediente administrativo, ni de la prueba, la concurrencia de supuestos idénticos al que se contempla simultáneos o posteriores en el tiempo, respecto a los cuales la Administración haya aplicado criterios diferentes injustificadamente.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A., se articula en la formulación de seis motivos:

En la formulación del primer motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA, por infracción de los artículos 54 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se denuncia que la resolución ministerial impugnada y la sentencia recurrida no ofrecen la motivación exigible para poder conocer la razón que realmente subyace en la denegación de la solicitud de subvención, lo que le ha causado indefensión.

El segundo motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA, por infracción del artículo 1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y del artículo 20 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, imputa a la sentencia recurrida negar la arbitrariedad de la resolución impugnada, al considerar que la entidad mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A., por pertenecer a ENCE, que a su vez se integra en el SEPI, percibe financiación a través de los presupuestos de una Administración Pública.

El tercer motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) LJCA, por infracción del artículo 3.2 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, del artículo 14.1 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, y del artículo 2.2 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, tras la redacción dada por el Real Decreto 2485/1996, de 5 de diciembre, reprocha a la sentencia recurrida hacer «caso omiso de estas normas», de las que se deduce que la única limitación que la Administración podía imponer para la concesión de los incentivos solicitados era que la suma de las ayudas financieras de las que CEASA dispusiese no superaran el 50% de la inversión aprobada.

El cuarto motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA, por infracción del artículo 11 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, que establece los criterios de valoración de los proyectos, censura que la Sala de instancia no tome en consideración que el proyecto presentado por CEASA cumple todos los criterios que la normativa prevé para que le pueda ser concedida la subvención solicitada.

El quinto motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA, por infracción del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y del artículo 27 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, imputa a la sentencia recurrida que elude pronunciarse sobre el motivo de nulidad aducido, concerniente a que corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos denegar los incentivos regionales solicitados cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas.

El sexto motivo de casación, fundado al ampara del artículo 88.1 c) de la LJCA, por infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE ) y las normas reguladoras de la sentencia, reprocha a la sentencia recurrida estar viciada de incongruencia omisiva (artículo 33 LJCA ), vulnerando el derecho a una resolución motivada y fundada en Derecho, que garantiza el artículo 120.3 de la Constitución, al no pronunciarse sobre la cuestión deducida de que la denegación de la solicitud de incentivos regionales fue adoptada por un órgano manifiestamente incompetente.

Sobre la prosperabilidad del recurso de casación: la infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El sexto motivo de casación, que denuncia que la Sala de instancia ha infringido el derecho a obtener la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución y las normas reguladoras de la sentencia, debe ser acogido, puesto que constatamos que la Sala de instancia incurre en incongruencia omisiva al dejar sin contestar el primer fundamento de carácter jurídico material en que la parte articuló en el escrito de demanda la impugnación de la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, concerniente a la alegación de incompetencia de dicha autoridad administrativa para dictar la resolución denegatoria de la subvención, por corresponder a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, y en el artículo 27 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que cabe considerar una cuestión sustancial y transcendente para la adecuada resolución del proceso, y que, en consecuencia, supone una efectiva denegación de justicia.

En efecto, la lectura de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida permite comprobar que la Sala de instancia eludió pronunciarse sobre una cuestión sustancial en que la defensa letrada de la entidad mercantil recurrente fundó la causa petendi - la manifiesta incompetencia del órgano administrativo que dictó el acto impugnado, constitutiva de vicio de nulidad de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.1 b) LRJAP-PAC -, sin que se pueda deducir, razonablemente, que el silencio judicial corresponda a una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del contenido argumental de la decisión judicial.

Procede recordar que, según es consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 67/2007, de 27 de marzo, para que se pueda declarar que un órgano judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende el derecho a obtener una decisión razonada fundada en Derecho, que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución, por falta de respuesta a las cuestiones planteadas en los escritos rectores del proceso, es necesaria la concurrencia de los siguientes requisitos:

Según dijimos en nuestra STC 52/2005, de 14 de marzo, "forma parte de la jurisprudencia sentada por este Tribunal sobre el derecho a la tutela judicial efectiva que determinados supuestos de falta de respuesta judicial a las cuestiones planteadas por las partes en el proceso constituyen denegaciones de justicia en sentido propio y aparecen por ello vedadas por el art. 24.1 CE. Tal lesión del derecho a la tutela judicial efectiva con trascendencia constitucional se produce, en esencia, cuando una pretensión relevante y debidamente planteada ante un órgano judicial no encuentra respuesta alguna, siquiera tácita, por parte de éste. No es el nuestro en tales casos un juicio acerca de 'la lógica de los argumentos empleados por el juzgador para fundamentar su fallo', sino sobre el 'desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes' (SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3; 53/1999, de 12 de abril, FJ 3; 114/2003, de 16 de junio, FJ 3 ). Como recordaba recientemente la STC 8/2004, de 9 de febrero, se trata de 'un quebrantamiento de forma que... provoca la indefensión de alguno de los justiciables alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia' (FJ 4).

a) En la lógica de la cuestión fundamental no resuelta por el órgano judicial, constituye el primer requisito de la incongruencia omisiva que infringe el art. 24.1 CE el de que dicha cuestión fuera 'efectivamente planteada ante el órgano judicial en momento procesal oportuno' (STC 5/2001, de 15 de enero, FJ 4; también, entre otras, SSTC 91/1995, de 19 de junio, FJ 4; 206/1998, de 26 de octubre, FJ 2 ).

b) Debe reseñarse, en segundo lugar, que no se trata de cualquier cuestión, sino, en rigor, de una pretensión, de una petición que tiene lugar en el proceso en virtud de una determinada fundamentación o causa petendi. Como subrayaban las SSTC 124/2000, de 16 de mayo, y 40/2001, de 12 de febrero, 'el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por referencia a sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre' (FJ 3 en ambas).... [La constricción de la incongruencia omisiva relevante a la que tiene por objeto la pretensión procesal distingue estos supuestos de los que se suscitan por falta de respuesta a las alegaciones no sustanciales con las que se quiere avalar las pretensiones. Estos últimos supuestos no deben analizarse desde la perspectiva de la inexistencia de respuesta judicial, sino desde la menos rigurosa de la motivación de la misma...

c) Obvio es decir que el tercero de los requisitos de la incongruencia omisiva lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva es la falta de respuesta del órgano judicial a la pretensión debidamente planteada por una de las partes en el proceso. Tal falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, análisis éste que exigirá una cuidadosa y particularizada atención al tenor de la resolución impugnada (por todas, SSTC 91/1995, de 19 de junio, FJ 4; 56/1996, de 15 de abril, FJ 4; 114/2003, de 16 de junio, FJ 3 ). Para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita tal -y, con ello, de una mera omisión sin trascendencia constitucional- 'es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita' (SSTC 1/2001, de 15 de enero, FJ 4; 141/2002, de 17 de junio, FJ 3 ). En tal sentido 'no se produce incongruencia omisiva prohibida por el art. 24.1 de la Constitución, cuando la falta de respuesta judicial se refiera a pretensiones cuyo examen venga subordinado a la decisión que se adopta respecto de otras pretensiones que, siendo de enjuiciamiento preferente, determinen que su estimación haga innecesario o improcedente pronunciarse sobre éstas, como ocurre en el ejemplo típico de estimación de un defecto formal que impida o prive de sentido entrar en la resolución de la cuestión de fondo' (STC 4/1994, de 17 de enero, FJ 2 )" (FJ 2)

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Y debe asimismo referirse, desde la perspectiva de poder considerar infringido el principio de congruencia, en razón de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo, el distinto grado de vinculación del Juez contencioso-administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional resolutoria en orden a dar respuesta a las pretensiones deducidas por las partes, a los motivos de impugnación y a las argumentaciones jurídicas, según se declara en la sentencia constitucional 278/2006, de 27 de septiembre :

... debemos considerar que en todo proceso contencioso-administrativo la demanda incorpora necesariamente una pretensión en relación con la actuación administrativa impugnada (sea de declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico, de anulación del acto o resolución, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para su pleno restablecimiento, de condena o de cese de una actuación material, ex arts. 31 y 32 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa: LJCA). Cualesquiera que sean, las pretensiones han de fundamentarse en concretos motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa; pudiendo contraponer las partes demandadas, a su vez, motivos de oposición a las pretensiones. Finalmente, los motivos de impugnación o de oposición han de hacerse patentes al órgano judicial mediante las necesarias argumentaciones jurídicas.

Las anteriores consideraciones cobran particular relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual es su propia norma reguladora la que ordena a los Tribunales de esta jurisdicción que fallen no sólo «dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes» sino dentro también «de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición» (art. 33.1 LJCA ). Como afirmamos en la STC 100/2004, de 2 de junio (FJ 6 ), en el proceso contencioso-administrativo adquieren especial relevancia los motivos aducidos para basar la ilegalidad de la actuación administrativa (en el mismo sentido, las SSTC 146/2004, de 13 de septiembre, FJ 3; 95/2005, de 18 de abril, FJ 2.b; y 40/2006, de 13 de febrero, FJ 2 ).

Ahora bien, frente a la estricta vinculación del juzgador a las pretensiones de las partes, por el contrario su vinculación es sólo relativa en relación con los motivos de impugnación u oposición, pues el órgano judicial dispone de la facultad de introducir en el debate procesal motivos no apreciados por las partes, ya sea en el trámite de la vista o conclusiones (art. 65.2 LJCA ) o en el momento de dictar sentencia (art. 33.2 LJCA ), a salvo la prohibición de que el órgano judicial lleve a cabo por sí mismo la subsunción de los hechos bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de mantener una sanción administrativa (STC 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 4.c).

[...]

c) Por último, cuanto antecede no comporta que el Juez esté constreñido por las alegaciones y razonamientos jurídicos de las partes. A salvo las particularidades de las normas sancionadoras, el principio procesal plasmado en los aforismos iura novit curia y da mihi factum, dabo tibi ius permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas (desde la inicial STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2, hasta la más reciente STC 116/2006, de 24 de abril, FJ 8 )

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Y, resulta adecuado recordar la doctrina de esta Sala sobre la interdicción de que los órganos judiciales incurran en violación del principio de congruencia, que se engarza en el deber del juez de motivar las decisiones judiciales, que constituye una garantía esencial para el justiciable, como hemos señalado, mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no fruto de la arbitrariedad, y que impone, según se afirma en la sentencia constitucional 118/2006, de 24 de abril, no sólo la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las pretensiones formuladas, sino que, además, ésta ha de tener contenido jurídico, según se expone en las sentencias de 4 de noviembre de 2005 (RC 428/2003), 18 de noviembre de 2005 (RC 2084/2003) y 7 de junio de 2006 (RC 8952/2003 ):

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige, como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 8/2004, de 9 de febrero, acogiendo las directrices jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 9 de diciembre de 1994, Caso Hiro Balani contra España y Caso Ruíz Torija contra España), la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

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Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (RC 7083/1997 ), «el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.».

La proyección de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta al caso litigioso examinado, que se reitera en la sentencia constitucional 44/2008, de 10 de marzo, promueve la declaración de que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva y en infracción del deber de motivación, al constatarse que en la fundamentación de la sentencia recurrida no se responde a los argumentos jurídicos planteados en la demanda, en relación con la causa de nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, aducida por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que observamos un desajuste externo entre el pronunciamiento judicial y los términos en que la parte fundamentó su pretensión, lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el sexto motivo de casación articulado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. (CEASA) contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 829/2002, que casamos y anulamos.

Y de conformidad con el artículo 95.2 c) y d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al deber resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, procede examinar, asumiendo esta Sala la posición de Sala de instancia, los motivos de impugnación deducidos en el recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002.

Sobre los motivos de impugnación de la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002.

La Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, que deniega los incentivos regionales solicitados por la empresa CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A., al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, debe ser declarada nula de pleno derecho, en aplicación del artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que apreciamos que ha sido dictada por un órgano manifiestamente incompetente en cuanto que contraviene una regla orgánica de distribución de competencias establecida en la Ley, ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, en razón de la inversión proyectada, que asciende a 10.000 millones de pesetas, la competencia corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

En efecto, el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que en su apartado primero establece que la concesión de los incentivos regionales se efectuará por el Ministerio de Economía y Hacienda, y que en su apartado segundo refiere que «cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas, la concesión corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos», debe interpretarse en el sentido de que a dicho órgano gubernamental colegiado se le confiere la competencia para resolver los expedientes de incentivos regionales, tanto cuando proceda su concesión o su denegación, en razón de la relevancia de los intereses económicos y presupuestarios que resultan afectados por esta clase de decisiones de disposición de ayudas subvencionales de incentivos y los objetivos de fomento que persiguen, que se incardinan en las políticas de desarrollo regional, en que se plasma el principio de solidaridad interterritorial, y en las políticas industriales, que conciernen al ámbito competencial de varios Departamentos Ministeriales, y que constituye a la vez un mecanismo de coordinación del Estado con las Comunidades Autónomas en la concreción de las políticas de ayudas públicas.

En este sentido, la cohonestación del contenido competencial del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, con los artículos 4 y 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, permite confirmar esta conclusión jurídica, que limita el ejercicio de la competencia de otorgar subvenciones del Ministro de Economía, al estar específicamente reservados a las Comisiones Delegadas del Gobierno la resolución de aquellos asuntos que afectando a mas de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.

Por ello, no podemos compartir la tesis que propugna el Abogado del Estado en su escrito de oposición, que resultaría de una interpretación meramente literal del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que permite entender que la competencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos tiene «carácter de excepción frente a la regla general», porque dicha disposición debe interpretarse en su sentido finalista, atendiendo a que la razón que justifica la intervención de este órgano gubernamental colegiado reside objetivamente en la cuantía de la inversión proyectada subvencionable, por lo que resulta coherente que la competencia corresponda a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos tanto cuando resuelve otorgar la subvención de incentivos solicitada si supera ese montante económico de mil millones de pesetas, como cuando acuerda su denegación.

La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1994, que aprueba normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, confirma esta interpretación al disponer que «formuladas las propuestas de acuerdo con lo previsto en el párrafo anterior, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o el Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Real Decreto 1535/1987, procederán a resolver los expedientes de solicitud de estas ayudas».

Y esta regulación legal de distribución orgánica de competencias subvencionales en materia de incentivos regionales entre la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y el Ministerio de Economía, que atiende a la naturaleza cuantitativa de la inversión proyectada que resulte coherente con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 38/2003, de 27 de noviembre, General de Subvenciones, que se corresponde con la competencia de autorización del gasto, se mantiene en la reforma del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, debida a la Disposición Final Segunda de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, que eleva el importe de la inversión a cuando exceda de 15.000 millones de euros y, asimismo, está avalada por lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que dispone que la concesión de incentivos se efectuará por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos cuando se trate de concesiones a proyectos en los que la inversión subvencionable exceda de seis millones diez mil ciento veintiún euros, y al Ministro de Economía y Hacienda en los demás casos.

En consecuencia con lo razonado, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. (CEASA) contra la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, por ser nula de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debiendo remitirse el expediente administrativo a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para su resolución.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CELULOSAS DE ASTURIAS, S.A. (CEASA) contra la Orden del Ministro de Economía de 14 de junio de 2002, por ser nula de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debiendo remitirse el expediente administrativo a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para su resolución..

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Rafael Fernández Montalvo.- Óscar González González.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.