STS, 7 de Julio de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 371/2003, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 10 de marzo de 2004, y cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. IGNACIO MARTÍNEZ ZAPATERO en nombre y representación de MANTEQUERÍAS ARIAS, S.A. contra Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de Abril de 2003, por ser la misma ajustada a derecho. Segundo.- No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Sociedad Anónima MANTEQUERÍAS ARIAS, S.A., con fecha 23 de abril de 2004, recurso de casación para la unificación de doctrina, basado en la contradicción existente en la sentencia recurrida y la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Supremo con fecha 21 de marzo de 2004, en el recurso de casación número 7530/1995, y concluyó sus alegaciones con el siguiente suplico: «que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, junto con sus copias y tenga por formalizado RECURSO DE CASACIÓN PARA LA UNIFICACIÓN DE DOCTRINA, contra Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6ª), de fecha 10 de Marzo de 2004, que desestima el Recurso Contencioso- Administrativo presentado en nombre de MANTEQUERÍAS ARIAS, S.A. contra Resolución de la Secretaría de Estado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa (Dirección General de Desarrollo Industrial e Incentivos Regionales) del Ministerio de Economía, por la que se declara el incumplimiento de condiciones del expediente de subvención AB/206/PO3 y, previos los trámites legales oportunos, dicte Sentencia que, case, anule y deje sin efecto la recurrida, y anulando, asimismo, la Resolución administrativa impugnada y declare la obligación de la Administración a requerir a mi representada, para que proceda al cumplimiento de la condición parcial impuesta o a su acreditación, previamente a la iniciación del Expediente de Decaimiento de la Subvención, antes señalada, por importe de 112.520,28 Euros, todo ello por ser de justicia que respetuosamente solicito.».

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado el recurso de casación para unificación de doctrina, mediante diligencia de ordenación de fecha 28 de abril de 2004 que, al tiempo, que acordó entregar copias del escrito y sentencia a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 9 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente suplico: «tenga por impugnado en tiempo y forma el recurso de casación para unificación de doctrina, tramitarlo legalmente y en su día dictar sentencia por el Tribunal supremo desestimándolo.».

Por providencia de fecha 14 de junio de 2004, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, acordó elevar las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por providencia de fecha 30 de marzo de 2005, se designó Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 29 de junio de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sección

Sobre el objeto del recurso de casación para la unificación de doctrina.

La Sociedad Anónima MANTEQUERÍAS ARIAS interpone recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2004, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de abril de 2003, que resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones exigidas y acordó la pérdida total de la concesión de beneficios otorgados a UNIÓN QUESERA MANCHEGA, S.A., por importe de 112.520,28 euros, al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales.

Sobre el planteamiento del recurso de casación para la unificación de doctrina.

La defensa letrada de la parte recurrente, invocando como sentencia de contraste la dictada por la Sección Tercera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2002 (RC 7530/1995), fundamenta el recurso de casación para la unificación de doctrina en la alegación de que la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional recurrida, que resuelve la desestimación del recurso contencioso-administrativo en base a considerar que la Sociedad UNIÓN QUESERA MANCHEGA, S.A., beneficiaria de los incentivos otorgados al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales, ha incumplido las condiciones establecidas en los apartados 2.3 y 2.4 de la resolución individual de 23 de julio de 1996, conforme a lo dispuesto en el artículo 28.3 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que establece la obligación al interesado de cumplir dichas condiciones en el tiempo y forma establecidos en dicha Orden, contraviene la doctrina precedente de esta Sala, que impone a la Administración la obligación de requerir previamente y con anterioridad a la denegación de la subvención para que proceda al cumplimiento de las condiciones impuestas, que implica -según se aduce- constatar la infracción legal de la interpretación que debe realizarse de los artículos 29.1 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, en relación con el artículo 2, apartado 4 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de enero de 1989, y el artículo 7.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre.

Sobre la naturaleza jurídica del recurso de casación para la unificación de doctrina.

Procede, con carácter previo, exponer las reglas procesales que disciplinan e informan el recurso de casación para la unificación de doctrina establecidas en el artículo 96 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que refiere que dicho recurso podrá interponerse contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, y contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunal Superiores de Justicia dictadas en única instancia cuando la contradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias de identidad señaladas anteriormente.

La introducción del recurso de casación para la unificación de doctrina en nuestro ordenamiento procesal administrativo se justifica por la finalidad de resolver las contradicciones apreciadas entre sentencias emanadas de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo con objeto de homogeneizar y armonizar los criterios jurisdiccionales divergentes mediante la creación de doctrina legal, función nuclear que tiene encomendada esta Sala del Tribunal Supremo para garantizar el principio de interpretación uniforme del ordenamiento jurídico estatal según establece del artículo 123 de la Constitución. El recurso de casación para la unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo vela, asimismo, por la preservación de intereses vinculados a la salvaguarda del derecho a la igualdad en la aplicación del Derecho, que se garantiza en el artículo 14 de la Constitución, y por servir de cauce jurisdiccional de protección de la Ley frente a interpretaciones erróneas de los órganos judiciales, sometidos al imperio de la Ley conforme establece el artículo 117 de la Carta Magna.

La finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina es la de unificar doctrina divergente acerca de la aplicación e interpretación de las normas jurídicas en casos sustancialmente iguales, según advierte el Tribunal Supremo en las Sentencias de 9 de julio de 2001 y 17 de marzo de 2003, lo que promueve que el juez casacional realice de modo preferente el juicio de relevancia de contradicción entre la sentencia objeto del recurso de casación y las sentencias confrontadas, alegadas por la parte recurrente, quedando relegado a un segundo plano el examen de la infracción del ordenamiento jurídico que se imputa a la sentencia recurrida, constituyendo un requisito para su admisión la concurrencia de las identidades subjetiva, objetiva y causal, determinantes de la existencia de contradicción entre las sentencias enfrentadas que se invocan.

Debe recordarse que el recurso de casación para la unificación de doctrina es un recurso con perfiles propios bien diferentes del recurso de casación ordinario, cuya finalidad, es la de corregir las contradicciones en que incurran las doctrinas opuestas que se sustenten en diferentes sentencias, - y respecto de las que se hayan cumplido las exigencias impuestas en el artículo 97.3 de la Ley Jurisdiccional -, sobre supuestos que guarden identidad sustancial entre sí, con el fin de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento. De ahí se sigue, como consecuencia inexorable que, en tal sede, la conclusión a que llegue el Tribunal en la sentencia supuestamente contradictoria ha de ser respetada por este Tribunal Supremo mientras no se combata directamente a través de alguno de los motivos hábiles para ello, y, por supuesto, en el ámbito del recurso de casación ordinario, pero nunca en el presente, que tampoco permite remediar la presunta indefensión que por denegación de prueba se hubiere podido causar al recurrente.

En definitiva, este recurso es un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular sentencias ilegales pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o del Tribunal Supremo, por lo que la ilegalidad de la sentencia es condición necesaria pero no suficiente para la viabilidad de este recurso; puesto que, como recuerdan las sentencias de 25 y 31 de Marzo y 26 de Diciembre de 2.000, la contradicción entre las sentencias ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a derecho, situación que ninguna analogía presenta con la de sentencias distintas o diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos y de hecho, por el, a su vez, distinto resultado probatorio o por la también distinta naturaleza que pudiera predicarse respecto de los supuestos planteados. La contradicción ha de resultar de las propias sentencias enfrentadas, tal y como aparecen redactadas, sin correcciones o modificaciones que pudieran derivar de una incorrecta concreción de los hechos o de una desviada apreciación probatoria que las mismas pudieran tener, en cuanto que respecto de las sentencias contradictorias de lo único que se dispone es de sus certificaciones, no de los autos, ni por tanto de las alegaciones y pruebas que en cada uno de los procesos a que pusieron fin se produjeron o se pudieron producir, como recuerda la sentencia de este Tribunal de 10 de Febrero de 2.001.

Cabe concluir que para que pueda considerarse adecuadamente planteado el recurso de casación para la unificación de doctrina, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, es preciso comprobar que se da de manera efectiva esa triple coincidencia sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina.

Debe declararse la falta de contradicción válida para fundamentar el recurso de casación para la unificación de doctrina entre la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2004 recurrida, y la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2002, porque si bien cabe apreciar identidad en la situación jurídica que se deriva de la posición que asume la empresa que ha obtenido ayudas económicas para el desarrollo de un proyecto de inversión al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interregionales, sin embargo, no se aprecia la concurrencia del presupuesto de identidad causal exigida, porque las alegaciones jurídicas en que se fundamentan las pretensiones deducidas no tienen cobertura en la aplicación de una misma norma, ni se observa, consecuentemente, que la Sala de instancia haya aplicado distinta doctrina a la de esta Sala del Tribunal Supremo.

La sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2004 estima conforme a derecho la Orden del Ministerio de Economía de 21 de abril de 2003, que procede a imponer la pérdida de los beneficios concedidos al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, por incumplimiento de las condiciones particulares impuestas en los apartados 2.3 y 2.4 de la resolución individual de 23 de julio de 1991, de acreditar ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, en el plazo de un año, a contar desde la fecha de esta Resolución Individual, que tiene un capital suscrito y desembolsado y, en su caso, unas reservas por importe total de, por lo menos, 141.000.000 de pesetas (847.427,07 euros) y mantenerlo como mínimo hasta la declaración del cumplimiento de condiciones, y que ha realizado, al menos, el 25% de las inversiones aprobadas, en el tiempo y forma exigidos, al considerar que dicha resolución no vulnera el carácter contractual de las subvenciones en que la parte actora había fundamentado los motivos de impugnación.

La Sala centra el debate procesal y construye la ratio decidendi de la decisión jurisdiccional en el examen pormenorizado de las circunstancias de hecho que acreditan el incumplimiento formal de las obligaciones contenidas en los referidos apartados de la Orden individual por la empresa UNIÓN QUESERA MANCHEGA, S.A., lo que promueve la declaración de su pérdida en méritos a la aplicación del artículo 7 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, y el artículo 28.3 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, de Incentivos Regionales, en su redacción dada por el Real Decreto 2315/1993, de 29 de diciembre, en los siguientes términos:

Ciertamente, pues, las razones que culminan en la Resolución impugnada se fundan en el incumplimiento de un requisito formal, cual es la falta de acreditación del cumplimiento de las condiciones. Para la actora ese incumplimiento puramente formal no podría dar lugar a la revocación de la Subvención, dado el carácter contractual de la misma.

Sin embargo, lo cierto es que si se examinan las condiciones antes expuestas, con las que la Orden de 24 de Junio de 1.991 concedió la subvención, la justificación y acreditación del cumplimiento de las condiciones en el plazo, forma y ante el órgano que se recoge en sus apartados 2.3, 2.4 y 2.5, se constituye también en una condición a tener en cuenta para estimar si han de tenerse por cumplidas las condiciones. Como bien dice el Informe de la Subdirección de Control, el Real Decreto 1535/1987 de 11 de Diciembre, dispone en el Art. 28.3 (hasta el 19/01/94 Art. 28.2) que "la aceptación de los beneficios supondrá la obligación del interesado de cumplir las condiciones determinantes de la concesión, así como de las prescripciones que se impongan en la misma y cuantas se deriven de lo dispuesto en este Reglamento y demás disposiciones que le sean de aplicación", y en los Arts. 31 y siguientes, con relación al procedimiento de concesión de incentivos regionales, determina que la ejecución de los proyectos deberá ajustarse a las condiciones, prescripciones y plazos que se establezcan en la concesión de los incentivos. Siendo de destacar que las condiciones 2.3, 2.4. y 2.5 establecen respectivamente que ". . .la sociedad deberá acreditar . . . en el plazo de un año, a contar desde la fecha de esta Resolución Individual, que tiene un capital suscrito y desembolsado y, en su caso, unas reservas por importe total de, por lo menos, 141.000.000 de pesetas (847.427'07 euros) y mantenerlo como mínimo hasta la declaración del cumplimiento de condiciones", que ". . . la empresa deberá justificar la realización de, al menos, el 25% de las inversiones aprobadas. . . antes de 12 meses, contados a partir de la fecha de esta Resolución Individual", y que ". . . el incumplimiento injustificado . . .de las condiciones anteriormente impuestas podrá dar lugar a que aquélla declare al beneficiario decaído en sus derechos, archivándose el expediente. . .".

Es obvio, por tanto, que la no acreditación del cumplimiento de las condiciones en el tiempo y forma recogida en la Orden por la que se concedía la subvención, debe necesariamente reputarse un incumplimiento de la misma. Pese a la argumentación de la actora, han de cumplirse las condiciones de fondo, pero también han de cumplirse las condiciones formales que se establezcan relativas al tiempo y forma de la acreditación y ese cumplimiento incumbe acreditarlo a la actora, que en el caso de autos, aún cuando se acepte su cumplimiento respecto al fondo, no lo hizo respecto a los requisitos formales. El carácter contractual de las Subvenciones, no excluye la argumentación de la Resolución impugnada y ello por cuanto los contratos, en cuanto fruto de la libre voluntad de los que los suscriben, obligan a las partes a su estricto cumplimiento, respecto a todas las cuestiones en ellos comprendidas, por lo que, si como se ha dicho, la empresa absorbida por la actora incumplió condiciones pactadas, aún cuando fueran únicamente las relativas al tiempo y forma de acreditación de lo convenido, nos hallamos en presencia de un incumplimiento en los términos expresados en la condición 2.5, lo que hace también aplicable el Art. 7.1 de la Ley 50/85 y el 36.1 del Real Decreto 1535/87 e impone la desestimación del recurso interpuesto.

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La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2002, invocada como sentencia de contraste, resuelve con el pronunciamiento de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de marzo de 1995, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por UNIÓN QUESERA MANCHEGA contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de febrero de 1993 y de 10 de junio de 1993, que habían declarado a la citada entidad mercantil decaída en su derecho a percibir la subvención a fondo perdido reconocida por la resolución individual de 23 de julio de 1991, por no haber cumplido las condiciones particulares exigidas en los apartados 3.2 y 3.4, al declarar, conforme a la doctrina jurisprudencial expresada en las sentencias de 11 de junio de 2001 (RC 4654/1994) y de 29 de octubre de 2001 (RC 6320/1993) la obligación de la Administración de requerir o de conceder un trámite de audiencia que posibilite la formulación de alegaciones antes de declarar el incumplimiento de las condiciones y la pérdida del derecho a la subvención, que no se extrae ni de lo dispuesto en el artículo 29.1 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, ni de lo establecido en el artículo 2, apartado 4 de la Orden Ministerial de 17 de enero de 1989, invocados.

De todo ello, se concluye que en modo alguno se aprecia identidad en la ratio decidendi de las referidas sentencias, que evidencie una distinta aplicación de la norma cuya infracción se denuncia sin articularla debidamente, por lo que no cabe estimar que se den los presupuestos procesales de contradicción doctrinal que permitan sostener el recurso de casación para la unificación de doctrina.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Sociedad Anónima MANTEQUERÍAS ARIAS, S.A., contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2004, al no apreciarse contradicción de doctrina con la sentencia objeto de contrate invocada como término de comparación, como exige el artículo 96 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Sociedad Anónima MANTEQUERÍAS ARIAS, S.A., contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 371/2003.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina a la parte recurrente..

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.