STS, 29 de Noviembre de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:9358 |
| Número de Recurso | 3563/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 29 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3563/1995 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 14 de octubre de 1994 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 471/1992, sobre incentivos económicos regionales; es parte recurrida "GOVIMAR, S.A.", representada por el Procurador D. Isacio Calleja García.
La compañía mercantil "Govimar, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 471/1992 contra la desestimación presunta del recurso de reposición deducido contra la resolución de 18 de enero de 1991 de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales que, en el expediente VA/0101/P07, desestimó su solicitud de incentivos para la ampliación de una fábrica de útiles, moldes, troqueles, etc., por no colaborar al cumplimiento de los objetivos fijados en el artículo 4 del Real Decreto 570/1988, de 3 de junio.
En su escrito de demanda, de 26 de mayo de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: a) anule la resolución denegatoria objeto de recurso; b) reconozca el derecho de Govimar, S.A. a la subvención establecida en el artículo 2º del R.D. 570/1988 para la ejecución del proyecto a que se refiere el expediente objeto de esta reclamación en cuantía del cuarenta por ciento de la inversión propuesta de 27.392.000.- pesetas o, subsidiariamente, en cuantía que la Sala estime pertinente; c) condene a la Administración demandada al pago de tal cantidad". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 29 de julio de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso con confirmación del acto que se combate y con imposición de costas a la contraria."
Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 2 de octubre de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 14 de octubre de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Cia. Mercantil 'Govimar, S.A.', contra la resolución de 18 de enero de 1991 del Ministerio de Economía y Hacienda, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Orden de 3 de noviembre de 1990 del propio Ministerio, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular las expresadas resoluciones impugnadas por su disconformidad a Derecho, en cuanto faltas de la debida motivación, y ordenamos a la Administración que resuelva la solicitud litigiosa con especificación de los criterios concretos que justifiquen el acuerdo adoptado; y debemos desestimar y desestimamos en lo demás el presente recurso. Sin expresa imposición de costas".
Con fecha 23 de junio de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3563/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 4 del Real Decreto 570/1980, de 3 de junio.
"Govimar, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación y la confirmación íntegra de la sentencia.
Por providencia de 18 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 21 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 14 de octubre de 1994, estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad anónima Govimar contra las resoluciones administrativas antes referenciadas, en cuya virtud el Ministerio de Economía y Hacienda le había denegado la ayuda financiera (subvención a fondo perdido para la adquisición de nueva maquinaria) solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 579/1988, de 3 de junio, de Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Castilla-León. La inversión subvencionable ascendía a 27.392.000 pesetas y la cuantía máxima de la ayuda oficial no podía superar el 40 por ciento de dicha inversión.
La Sala de instancia entendió que la decisión del Ministerio de Economía y Hacienda no estaba suficientemente justificada por lo que, sin entrar en el fondo de la procedencia o improcedencia de la subvención, anuló la Orden Ministerial a fin de que "la Administración resuelva la solicitud litigiosa con especificación de los criterios concretos que justifiquen el acuerdo adoptado". Este fallo se basó en los siguientes razonamientos que parcialmente transcribimos:
"[...] El acto administrativo originario se limitó a contestar a la solicitud de subvención con un lacónico enunciado del siguiente tenor literal: 'Denegado por no colaborar al cumplimiento de los objetivos fijados en el artículo 4 del Real Decreto 570/1988, de 3 de junio'. Respuesta insuficientemente motivada que con arreglo a la doctrina del Tribunal Supremo (sentencia, entre otras, de 14 de marzo de 1991) infringe el art. 43.a) de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo y que provoca la indefensión del interesado al impedir el juego contradictorio, imprescindible para refutar adecuadamente los presupuestos que sirvieron de fundamento a la denegación, subyaciendo en tal resolución un concepto de absoluta discrecionalidad, inadmisible incluso en materia de subvenciones con cargo a fondos públicos con finalidad de fomento, pues hasta en estos supuestos existen necesariamente elementos reglados susceptibles de control jurisdiccional.
Si bien es más explícita y motivada la resolución de 22 de octubre de 1991 desestimatoria del recurso de reposición, en la que, bajo la atribución de un margen de discrecionalidad para elegir entre alternativas igualmente justas o entre indiferentes jurídicos, niega a la peticionaria la subvención.
[...] En efecto, es cierto que en materia subvencional un margen de apreciación de la Administración para otorgar o no las subvenciones, pero no lo es menos que denegada una subvención en virtud de un determinado motivo -y no de otros- al amparo de una norma, resulta procedente, conforme a lo dispuesto en dicha norma, proceder a examinar si tal motivo está fundado en una razón válida o, por el contrario, contraviene la norma en cuestión.
[...] Las resoluciones denegatorias se fundaron sólo en que el proyecto no se ajusta a las finalidades del art. 4º de este último Real Decreto, norma genérica que se limita a describir los objetivos que se pretenden conseguir con la creación de dicha zona de promoción económica. Por eso resulta imprescindible para la adecuada solución de este litigio examinar el valor de los diversos informes técnicos emitidos sobre las características del proyecto para el que se reclama la subvención del caso. En tal sentido, el llamado 'Análisis del Proyecto de Inversión. Expediente 0101' obrante en el expediente administrativo y de circulación restringida para la Subdirección General de Proyectos de Inversión no aparece suscrito por firmante alguno, carece de los datos indispensables para estimar no promocionable la actividad en cuestión, pues prescindiendo de la reiteración sintetizada de datos que ya constan en el proyecto presentado inicialmente por la peticionaria hoy recurrente, se limita a hacer constar unos datos técnicos sin comentario ni valoración alguna, además de finalizar en su 'Valoración' con unas puntuaciones que aparecen tachadas y enmendadas a lápiz, sin salvarse tales correcciones y, concretamente, en la propuesta de valoración aparece tachado 14% una D a lápiz y otra en rojo, sin explicar ni tales correcciones ni la razón de por qué a pesar de no discutir la certeza de ninguno de los factores consignados en el proyecto presentado se llegue a semejante propuesta desfavorable que tampoco se pone de manifiesto. Ningún otro informe, valoración o análisis técnico obra en el indicado expediente realizado por la Administración General del Estado.
En ausencia de toda constancia sobre los criterios utilizados por la Administración para denegar la subvención litigiosa, este Tribunal no puede sustituirla y establecer unos intereses propios, lo que a su vez impide acceder a la pretensión de la recurrente de que se le conceda dicha subvención, y sí procede por el contrario requerir a la Administración para que resuelva nuevamente concretando los criterios por los que se adopta el Acuerdo, con devolución del expediente administrativo."
El Abogado del Estado, disconforme con la sentencia, la recurre en casación invocando al efecto un único motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional mediante el cual denuncia la infracción del artículo 43.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 4 del Real Decreto 570/1980, de 3 de junio.
En el desarrollo argumental del motivo, sin embargo, las referencias a la norma supuestamente infringida son muy escuetas y la mayor parte del escrito de recurso se centra en criticar a la sentencia por haber realizado "un juicio de valoración fundado en criterios de oportunidad", "trascender de su función revisora" y "desconocer la discrecionalidad técnica de la Administración". Críticas y censuras similares a las que el mismo defensor de la Administración ha hecho en otros recursos sobre denegación de ayudas cuando la Sala correspondiente había entrado en el fondo de la decisión administrativa y que, si podían resultar discutibles en aquellos supuestos, poco tienen que ver con éste en el que el fallo de instancia -según ya hemos transcrito- se limita a ordenar a la Administración que explique las razones de la denegación, sin pronunciarse sobre si es correcta o no en cuanto a su fondo.
Limitado, pues, el análisis en casación a examinar si la Sala de instancia vulneró la norma legal antes citada, según la cual "serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos" administrativos que a continuación enuncia, debemos reiterar la doctrina que sobre esta cuestión hemos expuesto en sentencias precedentes, doctrina que no se aviene con la tesis del Abogado del Estado cuando afirma que "el acto de otorgamiento o denegación de la subvención no requiere en sí mismo motivación de hechos y fundamentos de derecho: la motivación está implícita y es a su vez consecuencia del propio acto de atribución".
En efecto, la sentencia recurrida se refiere, con todo acierto, a la de esta Sala de 14 de marzo de 1991 en la que respecto a un Acuerdo del Consejo de Ministros que denegaba los beneficios previstos para la promoción de inversiones productivas en la Gran Área de Expansión Industrial de Extremadura, decíamos que éste "se limita a contestar a la solicitud de subvención con un lacónico enunciado únicamente expresivo de que la inversión proyectada no era promocionable, respuesta absolutamente inmotivada que infringe el art. 43. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo y provoca la indefensión del interesado al impedir el juego contradictorio, imprescindible para refutar adecuadamente los presupuestos que sirvieron de fundamento al Acuerdo denegatorio."
La obligación de motivar este género de decisiones administrativas ha sido constantemente reconocida por las numerosas sentencias que hemos dictado sobre la denegación de subvenciones como la de autos; en los correspondientes recursos se ha podido debatir sobre el mayor o menor grado de suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de ésta, en sí misma considerada.
Por decirlo con palabras de la sentencia de 30 de abril de 1995, en relación con una resolución análoga a la presente, también denegatoria de los beneficios pretendidos, "las acertadas consideraciones del Sr. Abogado del Estado acerca del componente discrecional de la actividad administrativa de fomento no impiden la estimación del recurso en los términos ya vistos, porque la decisión discrecional debe también ser motivada si limita derechos subjetivos o intereses legítimos (artículo 43-1-a) de la L.P.A.), tal como lo ha sido en este caso".
Si, descartada la tesis del Abogado del Estado sobre la innecesariedad de la motivación, se quisiera sostener la existencia de ésta a partir de las referencias o remisiones que el Ministerio de Economía y Hacienda introdujo (cuando resolvió el recurso de reposición contra la orden denegatoria inicial) a los informes emitidos por sus servicios técnicos, la respuesta sería igualmente contraria a la estimación del recurso.
Hemos transcrito la parte de la sentencia de instancia en que se analizan aquellos informes -realmente, uno solo constaba en el expediente remitido a la Sala- para concluir que su contenido no arroja más luz sobre los motivos reales por los que fue negada la subvención. Y ciertamente, el examen de aquel informe, denominado "análisis del proyecto de inversión", revela que era en realidad favorable a la concesión de la ayuda financiera, si bien limitándola al 14 por ciento de la inversión subvencionable.
En el período de prueba la parte trajo al recurso, además, otro informe oficial (éste procedente de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León y emitido antes de la resolución final) asimismo favorable a la ayuda, limitada al 24 por ciento de la inversión subvencionable y siempre que se efectuara una ampliación de capital de 3.796.209 pesetas.
Ambos informes (con algunas diferencias en cuanto a la apreciación de los correspondientes porcentajes), tras poner de relieve las características de la empresa, que fabrica y exporta maquinaria de tecnología media y alta, destacan que la nueva inversión supone una renovación de los sistemas de producción, crea empleo, utiliza los recursos naturales de la zona, aporta valor añadido o incremento de la productividad y se encuentra en una de las zonas prioritarias para recibir las ayudas. El segundo de ellos manifiesta, además, que el proyecto "en todos los aspectos se ajusta a los criterios y directrices exigidas por la D. Gral. de Incentivos Económicos Regionales, aunque deberán efectuar una ampliación de capital" en los términos antes reseñados.
La denegación, pues, no podía entenderse fundada por referencia a unos informes que no la justificaban. El acuerdo desestimatorio de la reposición afirma, además, que el "grupo de trabajo" decidió por unanimidad no acordar la ayuda, pero es precisamente aquí donde aparece aún con mayor claridad la falta de motivación, pues dicha decisión no ha resultado mínimamente explicada. Es posible que tuviera algún fundamento válido pero, de ser así, debió ser explicitado: pudiera haberse aducido y justificado, en su caso, la preferencia de otros proyectos promocionables dentro de unas disponibilidades presupuestarias limitadas, o podía haberse planteado si la inversión propuesta cumplía los requisitos singulares que el artículo 8.1.c del Real Decreto 570/1988 exige para subvencionar los proyectos de modernización que, entre otras circunstancias, impliquen la adquisición de maquinaria tecnológicamente avanzada (como parece que era el caso de autos). Tanto en uno como en otro caso o cualquier otra que fuese la razón determinante, en concreto, de la negativa, debió reflejarse con claridad en la resolución denegatoria, sin que sea jurídicamente apropiado, a la vista de los informes administrativos ya citados, rechazar la petición utilizando la fórmula genérica de que el proyecto no cumplía los "objetivos" del artículo 4 de aquel Real Decreto, cuya mera lectura pone de relieve lo contrario a tenor, incluso, de aquellos informes.
En efecto, el artículo 4 del Real Decreto 570/1988, de 3 de junio, de Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Castilla y León, define como objetivos que se pretenden conseguir con la creación de ésta fines extraordinariamente genéricos cuales son los de "corregir los desequilibrios económicos y sociales de Castilla y León en términos de renta y paro, potenciar un mayor equilibrio entre los diferentes sectores productivos, facilitando la introducción de nuevas tecnologías, impulsar el potencial de desarrollo endógeno de Castilla y León, otorgando apoyo especialmente a las inversiones con incidencia positiva en la balanza exterior de bienes y servicios y propiciar un desarrollo adecuado de la estructura empresarial de forma compatible con la preservación del medio ambiente, y con la política de fomento de la actividad económica." Si estos objetivos se ponen en relación con el artículo 8 del mismo Real Decreto se aprecia que pueden alcanzarse, en principio, mediante inversiones en proyectos de renovación industrial del género de la aquí proyectada, sea o no ésta finalmente subvencionable por cumplir determinados requisitos de otro orden cuya falta deberá la Administración indicar a la empresa peticionaria.
Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva imposición de costas a la parte cuyo motivo ha sido íntegramente desestimado, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 3663 de 1995, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 14 de octubre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional en el recurso número 471/1992. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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