STS, 23 de Junio de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 100/98 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 10 de marzo de 2000, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Desestimar el presente recurso contencioso administrativo, 100/98, interpuesto por la representación de DON Jesús Carlos contra la resolución del Ministerio del Interior de 23 de diciembre de 1997, que se confirma en cuanto inadmitió a trámite de la solicitud de asilo, por ser conforme a Derecho, en los términos señalados en el fundamento de derecho cuarto. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Jesús Carlos, formalizándolo, al amparo del artículo 95.4 de la anterior Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por indebida aplicación del artículo 5.6.d) de la Ley de Asilo en su redacción dada por la Ley 9/94, de 19 de mayo.

Por no aplicación de los tratados y acuerdos internacionales y que son de aplicación así como también lo es el art. 13.1 y 4 de la Constitución.

Por no aplicación del artículo 17 de la Ley 5/1984 en relación con el artículo 3 del Código Civil.

Y termina suplicando a la Sala que "...en su día dicte resolución por la que estimando el mismo admita a trámite la solicitud de asilo por ser conforme a derecho y le sea concedido tal derecho de asilo dejando sin efecto la resolución del Ministerio del Interior que después de las correspondientes instancias ha dado lugar al presente recurso. En cualquier caso, deberá resolverse sobre la estimación en parte a que se refiere el fundamento jurídico 4º de la Sentencia de la Audiencia Nacional".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 7 de mayo de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 9 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Con el fin de centrar la atención sobre la cuestión jurídica que aquí vamos a analizar, conviene precisar, ya de entrada, que la resolución administrativa que la Sala de instancia ha considerado conforme a Derecho inadmitió a trámite una solicitud de concesión del derecho de asilo, al apreciar que concurría la circunstancia prevista en la letra d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado; precepto que, como es sabido, atribuye a la Administración la facultad de dictar una resolución semejante, esto es, de inadmisión a trámite, cuando "la solicitud se base en hechos, datos o alegaciones manifiestamente falsos, inverosímiles o que, por carecer de vigencia actual, no fundamenten una necesidad de protección".

Precisemos, aun más, que de los tres supuestos que cabe diferenciar en la norma transcrita (falsedad manifiesta, inverosimilitud o pérdida sobrevenida de la necesidad de protección), la Administración apreció que concurría el segundo de ellos.

Dado que los motivos del recurso de casación toman como punto de partida la indebida aplicación de ese artículo 5.6.d), conviene que expresemos como debe ser interpretado y aplicado:

1. El número 6 de ese artículo 5 no existía en la redacción inicial de la Ley 5/1984, sino que fue añadido en la modificación que de esta Ley llevó a cabo la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Importa, así, retener las razones que el legislador ofreció en la exposición de motivos de esta última Ley para justificar la necesidad de tal adición, aunque limitándonos a la de esa letra d), por ser ésta la única que interesa en este recurso de casación.

2. Tales razones afloran en los siguientes párrafos de esa exposición de motivos:

   "[...] se establece una fase previa en el examen de las solicitudes que permita la denegación de forma rápida de aquellas peticiones que sean manifiestamente abusivas o infundadas [...]".

   "Esta medida responde, por una parte, a las consideraciones recogidas en la precitada Proposición no de Ley de 9 de abril de 1991, que constataba que «el sistema de protección a los refugiados políticos se ve desvirtuado en la práctica por un número creciente de solicitudes, en su mayoría de inmigrantes económicos, lo que dificulta la acogida adecuada y provoca el consiguiente retraso en la resolución de las peticiones, convirtiéndose en la práctica en la principal vía de inmigración irregular hacia nuestro país».

   Por otra parte, la reforma en cuestión se acompasa con la conclusión número 30 del Comité Ejecutivo del programa del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, según la cual «sería útil que los procedimientos nacionales de determinación del estatuto de refugiado prevean disposiciones especiales para tratar con celeridad las solicitudes que se consideren tan manifiestamente infundadas que no merezcan un examen en profundidad, ya que tales solicitudes no constituyen más que una carga para los países afectados y perjudican los intereses de aquellos que tienen motivos para pedir que se les reconozca el estatuto de refugiados».

   [...]".

3. Esos términos en los que el legislador expuso los motivos de la reforma que nos ocupa y, sobre todo, los de la norma en cuestión, nos permiten alcanzar, con el carácter de regla general, las siguientes conclusiones referidas al supuesto que aquí hemos de enjuiciar, que lo es, de los tres que contempla la norma y según dijimos, el de la inverosimilitud: 1ª.- que la apreciación del supuesto requiere, claro es, que los hechos, datos o alegaciones en que la solicitud se base sean inverosímiles, esto es, que no tengan apariencia de verdaderos, que no sean creíbles; 2ª.- que la inverosimilitud debe resultar de lo que obre en el expediente administrativo, bien de los datos en sí mismos que en éste se contengan, bien del razonamiento que a tal fin haga la Administración; y 3ª.- que las posibles dudas sobre si los hechos, datos o alegaciones son o no inverosímiles, no permiten trasladar al solicitante la carga de acreditar que son verosímiles, sino que obliga a la Administración, bien a llevar a cabo los actos de instrucción que las despejen, bien a dictar una resolución de admisión a trámite para decidir finalmente lo que proceda sobre la concesión o denegación del asilo, pues la inadmisión a trámite de una solicitud existiendo o debiendo existir aquellas dudas: a) ni respondería a la razón de ser de la reforma, que descansa en el presupuesto de solicitudes tan manifiestamente infundadas que no merezcan un examen en profundidad; y b) ni cumpliría lo ordenado en los artículos 17.1 y 18 del Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que exigen para que la Oficina de Asilo y Refugio pueda proponer la inadmisión a trámite en el procedimiento ordinario, o para que pueda ser aplicado el procedimiento de inadmisión a trámite en frontera, que la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el apartado 6 del artículo 5 de la Ley lo sea de modo manifiesto (el primero de dichos preceptos), o de forma manifiesta y terminante (el segundo de ellos).

Decimos que esas son las conclusiones que alcanzamos como regla general; o dicho en otras palabras, que alcanzamos para aquellos supuestos en los que la Administración aplica directamente el artículo 5.6 de la Ley. Pues existe, es cierto, un supuesto en que ese artículo puede ser aplicado a través del juego de una presunción. Nos referimos al supuesto previsto en el artículo 7.2 del citado Reglamento de aplicación, a cuyo tenor: "Cuando se trate de un solicitante que haya permanecido en situación de ilegalidad durante más de un mes, o haya presentado una solicitud de asilo teniendo incoada una orden de expulsión, la solicitud se presumirá incursa en el párrafo d) del apartado 6 del artículo 5 de la Ley 5/1984, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, y se examinará por el procedimiento ordinario de inadmisión a trámite".

Conviene que nos detengamos en la interpretación de esa norma, pues no es tan simple como a primera vista pudiera parecer:

1. Digamos ante todo que esa labor interpretativa requiere tener presente el tenor de dos preceptos:

   Uno, el del párrafo segundo del número 1 del artículo 4 de la Ley 5/1984, pues es en él de donde arranca la cobertura legal de la norma reglamentaria objeto de interpretación. Dicho párrafo segundo dice así: "La entrada ilegal en territorio español no podrá ser sancionada cuando haya sido realizada por persona que reúna los requisitos propios de la condición de refugiado, siempre que se presente sin demora a las autoridades".

   Otro, el del número 1 de aquel artículo 7 del Reglamento, pues es en él donde se contiene la primera referencia al plazo del mes. Ese número es del tenor literal siguiente: "La solicitud de asilo en el interior del territorio español habrá de presentarse en un plazo de un mes a contar desde la entrada del mismo, salvo en los supuestos en que el extranjero disfrute de un período de estancia legal superior al citado, en cuyo caso podrá presentarse antes de la expiración del mismo. Cuando las circunstancias que justifiquen una solicitud de asilo se deban a una causa sobrevenida en el país de origen, se computará el plazo de un mes a partir del momento en que hayan acontecido los hechos que justifiquen su temor de persecución".

2. A la vista de esos preceptos, se comprende que la habilitación legal para que la norma reglamentaria estableciera un plazo para la presentación de la solicitud de asilo ha de buscarse en aquella exigencia de presentación sin demora contenida en el párrafo segundo del número 1 del artículo 4 de la Ley. En otras palabras, lógico complemento de la norma legal, incluido entre las funciones que nuestro ordenamiento encomienda a la norma reglamentaria, era la de traducir el concepto de demora en un lapso de tiempo determinado.

3. Pero ha de observarse inmediatamente que la exigencia legal de presentación sin demora se liga en aquel párrafo segundo del número 1 del artículo 4 a la situación de estancia ilegal en territorio español y que el efecto del cumplimiento de aquella exigencia es el de que tal situación no pueda, entonces, ser sancionada.

4. En coherencia con ello, debe observarse que el artículo 7.2 del Reglamento anuda una consecuencia perjudicial a la demora en la solicitud [consistente tal consecuencia perjudicial en la presunción de estar la solicitud incursa en el párrafo d) del apartado 6 del artículo 5 de la Ley] para el caso de que el solicitante haya permanecido en situación de ilegalidad durante más de un mes; pero no para otros casos de demora, como lo es, también, aquel en que la solicitud no se presenta antes de la expiración del período de estancia legal (ver aquel artículo 7.1 del Reglamento que transcribimos antes).

   Es cierto que aquel artículo 7.2 liga también esa consecuencia perjudicial al supuesto de que el solicitante de asilo tenga incoada una orden de expulsión cuando presenta la solicitud. Tal ligazón, en este supuesto, no parece encontrar habilitación en la Ley; ni guarda coherencia con el establecimiento del plazo de un mes en el número 1 del mismo artículo 7. Puede, tal vez, obedecer al intento de atajar la conducta fraudulenta de quien, teniendo incoada una orden de expulsión, busque en la solicitud de asilo el medio para evitar su inmediata ejecución. Se trataría, así, de una presunción de fraude, cuyo correcto análisis exige consideraciones distintas de las que ahora nos ocupan. Por ello, pero sobre todo porque se refiere a un supuesto que no es el de autos y que, por tanto, no necesita ahora y aquí de interpretación, nos abstendremos en esta sentencia de profundizar más en su estudio y, por ende, de hacer declaración alguna sobre la posible ilegalidad de aquel inciso del artículo 7.2 en el que se lee "o haya presentado una solicitud de asilo teniendo incoada una orden de expulsión".

5. Hay, pues, cobertura legal para que la norma reglamentaria concrete el plazo en que la solicitud de asilo ha de hacerse cuando el solicitante está en situación de ilegalidad; y la hay también para que aquella norma establezca, como lógica derivación, una consecuencia perjudicial para el extranjero que en situación de ilegalidad rebase ese plazo. Pero nos resta analizar ahora el extremo más delicado de la interpretación de la norma de aquel artículo 7.2, referido a cual sea la consecuencia perjudicial que la norma reglamentaria puede establecer sin dejar de ser coherente con las previsiones de la Ley.

6. En este punto ha de observarse que, en principio, no es lógico presumir que por el transcurso del plazo de un mes devengan manifiestamente falsos o inverosímiles los hechos, datos o alegaciones en que se base la solicitud. Lo que sí es lógico presumir en quien se mantiene durante ese tiempo en situación de estancia ilegal, con el consiguiente riesgo de ser expulsado, es que esta consecuencia no le atemoriza, o que no hay en él el temor de ser perseguido ni la imperiosa necesidad de ser protegido, de buscar refugio, en suma. Es ésta la presunción lógica y la que guarda coherencia con el inciso final del número 1 del artículo 7 del Reglamento, que al contemplar el supuesto de causas sobrevenidas en el país de origen, computa el plazo del mes a partir del momento en que hayan acontecido los hechos que justifiquen su temor de persecución.

7. Por tanto, lo que cabe presumir por aplicación del artículo 7.2 del Reglamento es que no hay una necesidad de protección [esto es, el tercero de los supuestos contemplados en la letra d) del artículo 5.6 de la Ley]; pero la presunción, en sí misma, no lo es o no se extiende a los otros dos supuestos de esa letra d), referidos, como dijimos, a la falsedad manifiesta y a la inverosimilitud.

8. La presentación de la solicitud de asilo cuando ya ha transcurrido más de un mes de estancia ilegal, no permite presumir que son manifiestamente falsos, o que son inverosímiles, los hechos, datos o alegaciones en que se basa la solicitud. Lo que la Administración puede presumir es que no hay necesidad de protección; y lo que debe analizar es si esos hechos, datos o alegaciones tienen, o no, entidad y seriedad bastante como para desvirtuar esa presunción.

9. Por fin y al hilo de lo que acabamos de apuntar, resta decir que la presunción que establece ese artículo 7.2 no es más que una presunción iuris tantum que, como tal, admite prueba en contrario (sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 13 y 19 de mayo y 2 de junio de 2004, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 2582, 642 y 1189 de 2000); y que las matizaciones que por vía de ese precepto hay que introducir a aquellas conclusiones que con el carácter de regla general establecimos en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia no son más que las siguientes: a) la presunción no entra en juego cuando lo que ya obra en el expediente administrativo hace que el temor de persecución deba tenerse por fundado, pues en este caso la presunción ya ha de tenerse por desvirtuada; b) entra en juego, pues, cuando a la vista de dicho expediente y, por ende, de lo expuesto por el solicitante moroso, haya dudas razonables sobre lo fundado del temor de ser perseguido; y c) en este caso, y a diferencia de lo que es regla general, traslada al solicitante la carga de destruir la presunción, bien justificando el retraso en su solicitud, bien despejando las dudas sobre lo fundado del temor de persecución que dice experimentar.

Enfrentándonos ya al supuesto concreto que es objeto de este recurso de casación, debemos indicar, ante todo, que la resolución administrativa inadmitió a trámite la solicitud de asilo por dos tipos de razones: Unas, que podríamos calificar como de apreciación directa del supuesto previsto en aquel artículo 5.6.d) de la Ley 5/1984 y que se expresan en dicha resolución en estos términos: "por cuanto la solicitud está basada en hechos, datos o alegaciones manifiestamente inverosímiles, toda vez que resultan ambiguas y carentes de contenido informativo, sin que el solicitante haya aportado los documentos o pruebas para verificar que lo alegado coincide con la realidad y sin que aparezcan en el expediente otros datos que, ni aún indiciariamente, aporten algún grado de credibilidad a las alegaciones realizadas por el solicitante". Y, otras, que lo serían de apreciación del supuesto por la vía indirecta de la presunción iuris tantum establecida en el artículo 7.2 del Reglamento, expresadas en estos términos: "al concurrir la circunstancia contemplada en la letra d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984..., según se señala en el artículo 7.2 de su Reglamento", por cuanto el solicitante ha permanecido en situación de ilegalidad durante más de un mes con carácter previo a la formulación de su solicitud, sin que haya justificado la demora en la presentación de la misma, lo que priva de todo tipo de credibilidad a sus alegaciones".

Pues bien, la Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, no razona en sede de esos preceptos o desde la perspectiva que requiere su correcta interpretación y aplicación. No analiza si, como afirma la Administración, la solicitud está basada en hechos, datos o alegaciones manifiestamente inverosímiles; no analiza si esta afirmación guarda coherencia con los datos obrantes en el expediente administrativo y, muy en concreto, con el informe del ACNUR al que luego hemos de hacer referencia; ni analiza, en fin, si aquella presunción iuris tantum ha sido correctamente entendida y aplicada. En realidad, da un paso más y analiza la cuestión desde la perspectiva que sería propia para enjuiciar la conformidad o disconformidad a Derecho de una resolución administrativa que, tras la tramitación del expediente, hubiera denegado el asilo; y así, y en suma, no se limita a pedir del actor una prueba que haga creíble en principio su temor de ser perseguido, sino una que pruebe de manera satisfactoria el temor a verse perseguido por razones de raza, religión, pertenencia a grupo social o político determinado; que pruebe no la verosimilitud, sino la veracidad de los hechos y de las circunstancias alegados; que haga llegar a la Sala la convicción necesaria de ello (de la persecución por razones políticas).

Procede, pues, estimar el recurso de casación y, en consecuencia, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia [artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción]; lo cual nos conduce a la conclusión de que las razones en que se sustentó la resolución administrativa eran insuficientes. E incluso a la conclusión de que la resolución administrativa no cumplió el deber de motivación que para los casos de inadmisión a trámite exige expresamente el artículo 5.6 de la Ley.

De un lado, porque de lo que obra en el expediente administrativo no resulta que los hechos, datos o alegaciones en que se basó la solicitud sean inverosímiles, pues: (1) el solicitante relató que la tribu de la que su padre es el príncipe y él el futuro heredero votó en contra del Gobierno que había accedido al poder por un Golpe de Estado; que se manifestaron violentamente contra éste con bombas molotov; y que él es muy conocido y se tiene que cuidar (es decir, relató un supuesto en el que la persecución de su persona no es descartable, dada la posición que en la tribu dice que ocupan él y su padre; y relató una persecución en la que sus móviles podrían tener tintes de aquellos a los que se refiere la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados en su artículo 1, letra A, número 2: pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas); (2) ofreció datos sobre su nacionalidad (República de Níger), el pueblo en que vivía (Sansane), la etnia a la que pertenece (Bellah), el nombre de su padre (Benito) y el de su madre (Marina), de suerte que, a diferencia de lo que se dice en la resolución administrativa, la solicitud no se basó, o no se basó únicamente, en alegaciones ambiguas y carentes de contenido informativo; y (3) el informe de la Delegación en España del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados dijo, literalmente, que el caso de Jesús Carlos debería ser admitido a trámite para que pueda ser estudiado con mayor profundidad, puesto que las alegaciones del interesado en cuanto a las represalias de las que dice haber sido objeto por su oposición, en ocasiones violenta, al actual gobierno, resultan verosímiles y coherentes y no contradicen la información disponible sobre su país de origen.

De otro, porque en la resolución administrativa no hay una exposición de cuyo contenido se deduzca, por sí mismo, de modo lógico, de modo convincente, el presupuesto normativo en el que - según el primero de sus razonamientos- dice descansar, esto es: el presupuesto de ser inverosímiles los hechos, datos o alegaciones en que se basó la solicitud. Es más, pese a aquel informe del ACNUR, no hay en la resolución administrativa la más mínima explicación de la razón o razones por las que no se comparten sus conclusiones de verosimilitud, coherencia y no contradicción de lo alegado con la información disponible sobre el país de origen del solicitante. Hay, así, una falta de motivación o, cuando menos, una clara insuficiencia de ella, pues los dos pilares en que descansan las razones que calificamos como de apreciación directa del supuesto previsto en el artículo 5.6.d) de la Ley (ver el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia), más bien parecen arbitrarios, en el sentido de que no parecen ser más que producto de la mera voluntad del redactor, ya que las alegaciones del solicitante sí tienen contenido informativo y sí aparecen en el expediente datos que aportan a tales alegaciones algún grado de credibilidad, como lo es el dato representado por el informe del ACNUR.

Y, en fin, porque aunque es cierto que el solicitante dedujo su solicitud a los treinta y tres días de llegar a España, lo es también que lo que refleja el expediente administrativo (dado lo alegado por aquél, lo informado por el ACNUR y lo razonado por la Administración) conforma un caso en el que no se aprecia razón para poner en duda (ya desde el momento inicial de la admisibilidad a trámite y sin perjuicio de lo que resulte finalmente al concluir la tramitación del expediente) que es fundado el temor de ser perseguido. Con la consecuencia, según lo antes expuesto, de que no deba entrar en juego la presunción iuris tantum del artículo 7.2 del Reglamento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,