STS, 13 de Enero de 2003

PonenteRafael Fernández Montalvo
ECLIES:TS:2003:43
Número de Recurso6885/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION??
Fecha de Resolución13 de Enero de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Enero de dos mil tres.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6885/98, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 29 de abril de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 655/95, en el que se impugnaban resoluciones de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo, de fecha 30 de enero de 1995, dictadas en ET 173/94, 174/94, 175/94 y 176/94, que declaraban indebidas determinadas percepciones y ordenaban la devolución de las correspondientes cantidades por el Ayuntamiento de Guadarrama. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Guadarrama, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Consuelo Rodríguez Chacón.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 655/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 29 de abril de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimamos el recurso promovido por la Procuradora Dª Magdalena Consuelo Barranco en representación del Ayuntamiento de Guadarrama contra las resoluciones de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo, de fecha 30 de enero de 1995 dictadas en E.T. 173/94, E.T. 174/94, E.T.175/94, E.T.176/94 que declaraban indebidas determinadas percepciones y ordenaban su devolución y declaramos la nulidad de dichas resoluciones por no ser conformes a derecho, sin hacer expresa declaración sobre las costas de este recurso".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 18 de septiembre de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que revoque la recurrida y confirme las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia.

CUARTO

Por auto de fecha 14 de junio de 1999, se declaró admisible el recurso interpuesto por el Abogado del Estado únicamente respecto de la subvención reclamada correspondiente al E.T.175/94, y la inadmisión del mismo en relación con las resetantes subvenciones reclamadas, declarándose respecto de éstas la firmeza de la sentencia recurrida.

QUINTO

La representación procesal del Ayuntamiento de Guadarrama formalizó, con fecha 17 de febrero de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida.

SEXTO

Por providencia 22 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 7 de enero de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJCA, en adelante), por infracción del artículo 81.9, apartados a) y d) de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, en relación con la base 5ª de la Orden de 21 de febrero de 1985, del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que se aprueban las bases de colaboración entre el Instituto Nacional de Empleo (INEM, en adelante) y las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados en obras y servicios.

Se razona el motivo señalando que la sentencia de instancia y el propio Ayuntamiento, en su día, recurrente reconocen que no se ha producido una justificación en plazo del cumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida-"sin acreditar que la obra comenzó en el tiempo y modo que resultaba procedente"- y, sin embargo, frente a lo que disponen los indicados preceptos, la sentencia de instancia no considera procedente la devolución de las cantidades percibidas como subvención.

SEGUNDO

Los actos administrativos originariamente impugnados constituyen, sin duda, un supuesto de subvención, configurada tradicionalmente como medida que utilizan las Administraciones Públicas para fomentar la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Como resulta de la jurisprudencia de esta Sala, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia de esta Sala al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario, en el presente caso del Ente local, y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (Cfr. SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 ad exemplum).

TERCERO

Los preceptos que cita el Abogado del Estado en su recurso no hacen sino recoger los indicados principios. El artículo 81.9, apartados a) y d) LGP, establece la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas como ayudas y subvenciones públicas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago cuando se incumple la obligación de justificación o se incumplen las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. Y la base 5ª de la Orden de 21 de febrero de 1985, relativa al establecimiento de Convenios de Colaboración entre el INEM y otras Administraciones públicas para contratación de trabajadores desempleados, señalaba las condiciones de financiación de obras y servicios: y así, en su apartado 1, se refería a la aportación económica del INEM; en el apartado 2, establecía los requisitos de la propuesta para la aprobación de cada obra y servicio; y, en el apartado 3, requería la remisión de copias de las memorias de obras aprobadas a la Entidad Colaboradora y a las Direcciones Provinciales del INEM.

Ahora bien, en el presente caso, la sentencia de instancia no contempla un incumplimiento de las condiciones impuestas al Ayuntamiento al otorgarse la subvención, ni tampoco, siquiera, un incumplimiento de la obligación de justificar, sino sólo un cumplimiento tardío de esta justificación que, además considera explicado y justificado "y que no es atribuible a dicho Ayuntamiento [de Guadarrama]".

Por consiguiente, para la adecuada fundamentación del recurso de casación no puede bastar la alegación de las normas que establecen la devolución de lo percibido como subvención en caso de incumplimiento de las condiciones con que ésta se otorgó, ya que no se ha producido tal incumplimiento, o, en caso de ausencia de justificación de tal cumplimiento, que se ha producido, aunque parcialmente fuera de plazo. Era, por el contrario, preciso para que pudiera prosperar el recurso de casación que, al menos, se adujera y se razonara que no existía causa que justificase el indicado retraso parcial en la justificación ofrecida por el Ayuntamiento, que es la verdadera ratio decidendi de la sentencia impugnada. O, dicho en otros términos, la sentencia de instancia no afirma que no proceda la devolución cuando no se cumplen las condiciones del otorgamiento de la subvención o cuando no se justifica su cumplimiento, que es a lo que se refiere el motivo de casación, sino que lo que sostiene el Tribunal a quo es que dicha devolución no procede cuando se produce un mero retraso parcial en la referida justificación por causa no imputable al Ayuntamiento receptor de la subvención. Y ello no es directamente combatido en el motivo de casación, ni parece contradecir lo establecido en las mencionadas normas de la LGP y de la Orden de 21 de febrero de 1985.

CUARTO

Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación y la desestimación del recurso, con la imposición legal de las costas causadas a la Administración recurrente.

FALLAMOS

Que desestimando el motivo de casación formulado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia, de fecha 29 de abril de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 655/95, con imposición legal de las costas causadas a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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