STS, 11 de Diciembre de 2003

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 26 de diciembre de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 979 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Don Alejandro , debemos declarar y declaramos no ajustado a derecho el Acuerdo de 5 de diciembre de 1995 de la Diputación Foral de Guipúzcoa (B.O.TH.G de 29.12.95) y Acuerdo de 8.1.97 (BOTHG de 30.5.97), aprobatorio de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Andoain, en cuanto clasifican como suelo urbano la zona 8-Plazaola, desestimándose las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente, sin que proceda expresa imposición de las costas procesales causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento, contenido en el último párrafo del fundamento jurídico segundo: «Por lo tanto, y como primera consideración, debemos indicar que los denominados fundamentos de derecho segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, en los que se contienen una serie de afirmaciones que efectúa la parte, relativas a las unidades de actuación BE-5 y ZU-9, deben ser desestimados puesto que la parte se limitó a interesar prueba sobre suelo urbano, y no, de forma concreta y suficientemente individualizada, sobre cada una de las afirmaciones que se expusieron en la demanda».

También se argumenta en el fundamento jurídico cuarto de la referida sentencia: «Que finalmente, y sin perjuicio de reiterar lo expuesto in fine en el fundamento jurídico segundo de esta resolución, debemos remitirnos a lo expuesto en la STS 16.12.93, cuya doctrina expuesta en el fundamento jurídico cuarto, que se transcribe, resultaría de aplicación a las afirmaciones contenidas en la demanda, en los extremos que se desestima por esta Sala: «CUARTO.- No queda, por último, sino hacer una breve referencia a las Unidades de Actuación núms.. 8 y 9, que la recurrente considera improcedentes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley del Suelo y 36 del Reglamento de Gestión Urbanística, en cuanto, a su juicio, comprenden elementos de infraestructura que afectan a un ámbito superior al de las propias unidades de actuación, por formar parte, en definitiva, del sistema general de comunicaciones. La sentencia apelada entiende que, aun aceptando dicha afirmación, debe tenerse en cuenta que no se trata en el presente caso de una operación puntual en suelo urbano, en que en definitiva consisten las actuaciones aisladas previstas en el artículo 117 de la Ley del Suelo, como excepción a la delimitación de las referidas unidades de actuación, sino de la ordenación urbanística de un sector urbano, en su conjunto, que requiere el desarrollo de un proceso de ejecución integral, por lo que, no acreditándose que sea posible la determinación de un polígono, resulta adecuada la figura de la unidad de actuación acogida por las Normas Subsidiarias impugnadas. Este razonamiento continúa intacto después del escrito de alegaciones deducido en la apelación, ya que en el mismo se insiste en que las referidas unidades de actuación tienen por exclusiva finalidad dotar a aquél espacio en concreto de un elemento infraestructura y, por tanto, sin tener en cuenta que en la resolución ahora recurrida se afirmaba que se trata de un proceso de ejecución integral, y no se puede olvidar que la distinción entre los polígonos o unidades de actuación y la actuación aislada radica precisamente en que aquéllos contemplan un espacio al que debe dotarse de la pertinente infraestructura urbanística, mientras que la unidad de actuación pretende tan sólo la ejecución de algún elemento singular. Si a ello se añade que tampoco se ha practicado prueba alguna tendente a acreditar que la delimitación de las referidas unidades no permiten hacer efectivo el reparto equitativo de los beneficios y cargas que derivan del planeamiento, obligado se hace entender que en esta fase de planeamiento no existe base suficiente para anular las referidas Unidades de Actuación, sin perjuicio de lo indicado en la sentencia apelada en relación con el artículo 121 del Texto Refundido de la Ley del Suelo».

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de Don Alejandro y del Ayuntamiento de Andoain presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de febrero de 2001, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Andoain, representado por el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez, y la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, y, como recurrente Don Alejandro , representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, por lo que, con fecha 2 de octubre de 2001, esta Sala dictó auto declarando desierto el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Andoain.

El recurso de casación presentado por el representante procesal de Don Alejandro se basa en cuatro motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción, y los otros tres al amparo del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva, al no examinar ni resolver las cuestiones planteadas por el demandante en su escrito de conclusiones, relativas a la falta de Estudio Económico Financiero en las Normas Subsidiarias y a que en éstas no se contiene previsión alguno sobre la indemnización por las restricciones impuestas en el local del cine con la consiguiente devaluación de éste, conforme a la doctrina sobre la congruencia recogida en las sentencias que se citan, por lo que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en los artículos 43.1 y 80 de la anterior Ley Jurisdiccional y en la aludida doctrina jurisprudencial; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 12.3 e, 12.2.1 b y 71.5 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como la jurisprudencia recogida en las sentencias que se citan de esta Sala del Tribunal Supremo, al carecer las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Estudio Económico Financiero, que exigen los referidos preceptos cuando de las determinaciones contenidas en aquéllas se deduce que éste es necesario para acometer las previsiones contenidas en ellas; el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 239.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y la doctrina recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, puesto que las Normas Subsidiarias destinan un determinado local a cine, con lo que se restringen las posibilidades de uso del mismo, sin preverse compensación por tal destino ni haber posibilidad de distribuir equitativamente la carga derivada de esa limitación del uso, por lo que se introduce en las Normas Subsidiarias una restricción de aprovechamiento del local sin preverse indemnización alguna en el correspondiente Estudio Económico Financiero, que no existe; y el cuarto por haberse vulnerado en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 83.3 y 117.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346 de 1976, y en la doctrina jurisprudencial que los interpreta, ya que las cargas establecidas para la unidad de actuación BE-5 en las Normas Subsidiarias no permiten la justa distribución de los beneficios y cargas al haberse incluído como cesiones y futuros costes de urbanización elementos incardinados dentro de los sistemas generales y porque dicha unidad de actuación BE-5 tiene un excesivo número de cargas no incluibles como tales, como es la creación de una plaza en el extremo norte de la unidad, la canalización del río Leyzarán y la creación de un paseo peatonal arbolado junto al río, a pesar de que el río constituye un sistema general y la plaza se diseña en la calle principal, que antes era carretera nacional, incluyéndose también las cargas de ampliar la calle Ancoras, crear un aparcamiento de superficie y derribo de edificios con el realojo de sus ocupantes, de modo que la unidad de actuación BE-5 comprende una superficie de 3.800 metros cuadrados y la superficie de aprovechamiento es de 1.100 metros, por lo que 2.700 m2 son de cesión obligatoria, lo que supone una aprovechamiento de 29% frente al 71% de cesión, y, en consecuencia, las cargas y cesiones impuestas no pueden ser asumidas, transcribiendo después literalmente una serie de sentencias, que la representación procesal del recurrente considera que sirven de apoyo a su tesis, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declaren también nulos y sin valor los acuerdos adoptados por la Diputación Foral de Guipúzcoa el 5 de diciembre de 1995 y el 8 de enero de 1997, por los que se aprobaban las Normas Subsidiarias del término municipal de Andoain.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que efectuó la representante procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa con fecha 29 de noviembre de 2002, alegando que la sentencia no es incongruente porque las cuestiones que no aborda expresamente no se habían planteado en la demanda sino que fueron introducidas en el escrito de conclusiones, sin que los preceptos citados en los motivos segundo y tercero fueran invocados en la demanda, y, por consiguiente, no han podido ser conculcados por la Sala de instancia, pues ni la cuestión del Estudio Económico Financiero ni la relativa al local destinado a cine fueron aludidas en la demanda, introduciéndose indebidamente en el escrito de conclusiones, como ya se puso de manifiesto al evacuarse las conclusiones por la representación procesal de la Diputación Foral, sin que las Normas Subsidiarias de Andoain tengan previsiones que requieran la existencia de un previo Estudio Económico Financiero, mientras que la falta de compensación por el destino del local a cine no puede valorarse al redactar el planeamiento sino que deberá tenerse en cuenta al momento de la gestión y de la ejecución, y la falta absoluta de prueba impide conocer si existe exceso en las cargas impuestas a la unidad de actuación BE-5, sin perjuicio de lo que resulte al tiempo de la ejecución, terminando con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de las costas al recurrente.

El representante procesal del Ayuntamiento de Andoain se opuso al recurso de casación porque la sentencia no es incongruente, ya que no es lo mismo plantear un debate sobre la congruencia de una sentencia que sobre la diferencia entre los motivos del recurso y las cuestiones nuevas y, a su vez, sobre la posibilidad de plantear tales motivos o cuestiones nuevas aunque sea en el escrito de conclusiones, de modo que si bien la Sala de instancia no rechazó las cuestiones planteadas en el escrito de conclusiones al no haber sido formuladas en la demanda, ello no afecta a la congruencia de la sentencia, ya que esas nuevas cuestiones no debieron ser abordadas por la Sala sentenciadora, siendo los ámbitos a los que se contraen las pretensiones del recurrente ámbitos de gestión privada, por lo que la falta de Estudio Económico Financiero a ellos no les afecta, mientras que la Sala de instancia ha dado respuesta a las objeciones plantadas en la demanda, de modo que no tenía que examinar los preceptos citados en el segundo motivo de casación, siendo el tercer motivo inadmisible por no haberse aludido en el escrito de preparación al artículo que en el citado motivo se invoca, pero, en cualquier caso, el momento de la aprobación del planeamiento no es idóneo para formalizar una petición indemnizatoria como la formulada por el recurrente, sino que será el momento de la gestión cuando deban ventilarse las cuestiones relativas a las indemnizaciones derivadas de la dificultad o imposibilidad de cumplir el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, y el cuarto motivo también resulta inadmisible por no haberse hecho referencia en el escrito de preparación a los preceptos que ahora se citan como infringidos, siendo, en cualquier caso, desestimable por las mismas razones que se expresan en la sentencia recurrida al no haber versado la prueba sobre la delimitación y las cargas de la unidad de actuación BE-5, por lo que no cabe admitir las alegaciones que, huérfanas de prueba, realiza al respecto el recurrente sobre la supuesta imposibilidad de distribución equitativa de los beneficios y caras, cuando, además, para la Unidad de Actuación BE-5 se prevé la redacción de un Plan Especial, en cuyo estudio económico financiero se determinará la forma de financiación de las obras de urbanización, previéndose, incluso, la necesidad de intervención y aportación económica por parte de la Administración, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con expresa imposición de costas al recurrente .

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo fin se fijó el día 27 de noviembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación, esgrimido al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente de los artículos 43.1 y 80 de la anterior Ley Jurisdiccional (33.1 y 67.1 de la vigente), por entender que la sentencia recurrida es incongruente al no haber examinado y resuelto dos cuestiones que se plantearon en el escrito de conclusiones, relativas la una a la falta de Estudio Económico Financiero de las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipales y la otra al uso exclusivo como sala de cine, a que se destina un local, con la consiguiente disminución de su valor al no poder ser dedicado a otras actividades.

La representación procesal del recurrente considera que, aunque se hubiesen plantado ambas cuestiones en el escrito de conclusiones, el Tribunal "a quo" debió examinarlas y resolverlas, por lo que, al no hacerlo, ha incurrido en incongruencia omisiva.

Para enjuiciar con acierto la denunciada incongruencia debemos recordar que tanto el artículo 79.1 de la anterior Ley Jurisdiccional como el 65.1 de la vigente establecen categóricamente que «en el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación».

A la vista de este precepto, el motivo no puede prosperar porque si el planteamiento relativo al Estudio Económico Financiero y a la sala de cine son meras alegaciones tendentes a abundar en las razones para estimar la impugnación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales, esta Sala ha declarado repetidamente, en armonía con la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 230/98, entre otras), que el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes (Sentencias de 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 14 de abril de 1998, 6 de junio de 1998, 18 de julio de 1998, 23 de enero de 1999, 6 de febrero de 1999, 13 de febrero de 1999, 26 de junio de 1999, 9 de octubre de 1999, 10 de junio de 2000 -recurso de casación 919/96- y 11 de marzo de 2003-recurso de casación 1608/2000-).

Si por el contrario, no se tratase de meras alegaciones sino de auténticas cuestiones nuevas planteadas en el escrito de conclusiones, como así las consideramos nosotros, los antecitados preceptos, reguladores de la sustanciación del proceso contencioso-administrativo, son tajantes al prohibir que en los escritos de conclusiones se planteen cuestiones nuevas, que no hubiesen sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

La ratio legis no es otra que preservar los principios fundamentales de contradicción (audiatur ex altera pars) y de prueba (da mihi factum, dabo tibi ius), los que se conculcarían de permitir al demandante introducir en su escrito de conclusiones cuestiones nuevas, que deberían haber sido objeto del debate procesal y consiguientemente de prueba.

Al no ser admisible el planteamiento de una y otra cuestión en conclusiones, el hecho innegable de que la Sala sentenciadora no las examinase no constituye una incongruencia omisiva de la sentencia revisable en casación, sin perjuicio de que el Tribunal de instancia debería haber realizado en su sentencia el mismo análisis que nosotros acabamos de hacer, declarando la inadmisibilidad de ambas cuestiones planteadas en el escrito de conclusiones, pero, al no deber aquél entrar a examinar el fondo de ellas, no es anulable la sentencia recurrida a pesar de haber guardado silencio acerca de su inadmisión.

Lo que acabamos de expresar para desestimar el primer motivo de casación, basado en la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, es razón más que suficiente para inadmitir los motivos de casación segundo y tercero, porque en ellos se pretende que analicemos si la sentencia, al no examinar y resolver lo relativo a la falta de Estudio Económico Financiero de las Normas Subsidiarias de Planeamiento y al uso exclusivo que atribuyen como sala de cine a un local, ha conculcado por inaplicación determinados preceptos, ya que, como acabamos de indicar, tales cuestiones son inadmisibles por haber sido planteadas ex novo al evacuar el traslado para conclusiones, impidiendo con ello el debido y correcto debate procesal, lo que, lógicamente, no permite que tengan acceso a la casación.

En el cuarto y último motivo de casación se plantea el incumplimiento por la Sala sentenciadora de lo dispuesto en los artículos 83.3 y 117.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y el apartamiento de la doctrina jurisprudencial, que los interpreta, recogida en las sentencias que se citan, dado que la unidad de actuación BE-5, delimitada en las Normas Subsidiarias de Planeamiento impugnadas, no permite la justa distribución de los beneficios y cargas entre los propietarios, al haberse incluido como cesiones y costes de urbanización elementos incardinados entre los sistemas generales, como son la canalización del río, la ejecución de un paseo peatonal arbolado a lo largo de éste y la construcción de una plaza al extremo de la calle principal, que antes era carretera nacional, la ampliación de una calle con estacionamiento de superficie para vehículos de motor y el derribo de edificios existentes con el consiguiente realojo de sus ocupantes, de manera que, comprendiendo dicha unidad de actuación una superficie de 3.800 m2, tiene un aprovechamiento de 1.100 m2, por lo que 2.700 m2 son de cesión obligatoria, es decir que tiene un 29% de aprovechamiento frente a un 71% de cesión, de lo que se infiere que las cargas y cesiones impuestas por las Normas Subsidiarias no puede ser asumidas.

Para el correcto enjuiciamiento de este último motivo de casación es imprescindible recordar que la Sala de instancia declara en el último párrafo del fundamento jurídico segundo que las afirmaciones relativas a la unidad de actuación BE-5 están huérfanas de prueba.

Si ninguna prueba se ha practicado acerca del carácter de las obras para canalizar el río, peatonalizar sus márgenes, construir una plaza al extremo de una calle, ampliar otra y crear un estacionamiento de superficie, no podemos conocer si es exacta la tesis del demandante, según la cual se trata de elementos integrales de los sistemas generales de la ciudad, que deben soportar todos los propietarios de suelo que de ellos se benefician, o bien si, por el contrario, son sistemas al servicio de esa unidad de actuación delimitada por las Normas Subsidiarias, que, por consiguiente, han de ser soportados y costeados por los titulares de suelo incluído en ella.

No estando justificada la premisa de hecho, de la que el recurrente obtiene la conclusión de que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en los artículos 88.3 y 117.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, según los que un sistema general al servicio de toda la población no es lícito ejecutarlo a costa de los propietarios de una sola unidad de actuación, no es procedente estimar este motivo de casación, puesto que resulta imposible formar criterio acerca de si todas esas cargas, que el recurrente afirma que gravitan exclusivamente sobre los propietarios de la unidad de actuación BE-5, permiten una equitativa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico.

No son, por tanto, aplicables al caso enjuiciado las declaraciones contenidas en las Sentencias de esta Sala, transcritas al articular este último motivo de casación, dado que se dictaron en contemplación de supuestos en que tal reparto resultaba imposible atendiendo a las circunstancias concurrentes, debidamente acreditadas, lo que ahora no ocurre, como declaró el Tribunal "a quo", sin que ello haya sido desmentido por la representación procesal del recurrente, quien se limita reiterar sus apreciaciones de hecho, basadas en una personal interpretación de los planos nº 6 "Estructura Urbana", nº 8 "Gestión Urbanística" y nº 9 "Usos pormenorizados y equipamiento", pero que, para demostrar que son exactas, deberían haber sido corroboradas por algún medio de prueba idóneo o, al menos, haber convencido a la Sala sentenciadora de su exactitud, la que, sin embargo, llega a la conclusión fáctica de que no es así, conclusión que nosotros en casación debemos aceptar dada la finalidad nomofiláctica de este recurso, salvo que nos fuese posible integrar los hechos en la forma permitida por el artículo 88.3 de la vigente Ley Jurisdiccional y antes por la práctica jurisprudencial, pero que, debido a esa falta de prueba, nos está vedado.

Es más, la tesis sobre el exceso de cargas, sostenida por el recurrente con base en su personal análisis de unos planos, no tiene más credibilidad que la antítesis mantenida por la Diputación Foral y Ayuntamiento demandados, y ahora recurridos, acerca de que las Normas Subsidiarias de Planeamiento no establecen cargas de urbanización para los propietarios incluídos en la Unidad de Actuación BE-5, puesto que se requiere, para llevarlas a cabo, la redacción de un Plan Especial de Reforma Interior, en cuyo estudio económico se determinará la forma de financiación de las obras de urbanización de dicho ámbito, previendo la posibilidad o necesidad de intervención y aportación económica de la propia Administración, lo que abunda en la desestimación de este cuarto motivo de casación.

La desestimación de los motivos primero y cuarto, así como la inadmisibilidad del segundo y tercero, comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas al recurrente, como establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado 3 de dicho precepto, se debe limitar su importe, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de dos mil euros para cada una, dada la actividad desplegada por aquéllos al formalizar la oposición al recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de ésta.