STS, 5 de Octubre de 2001
| Ponente | RODRIGUEZ ARRIBAS, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:7582 |
| Número de Recurso | 1497/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil uno.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 1497/95 interpuesto por la Diputación de Girona, representada por el Procurador Sr. Aragón Martín, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 13 de Octubre de 1994, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 1591/92 interpuesto por la Administración General del Estado contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Diputación de Girona, de fecha 20 de Octubre de 1992, que establece el sistema de autoliquidación y pago previo de los anuncios y edictos a publicar en el Boletin Oficial de la Provincia.
Comparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que se anule el acuerdo recurrido por ser contrario a Derecho.
Conferido traslado a la representación procesal de la Diputación de Girona, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso y en el caso de no apreciarse estos motivos se desestime por cuanto el acto recurrido es conforme a Derecho.
En fecha 13 de Octubre de 1994, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallamos " 1º) Estimar el recurso , sin dar lugar a ninguna de las causa de inadmisibilidad opuestas por la parte demandada. 2º) Anular el acuerdo recurrido de 20 de octubre de 1992 a que se contrae la litis. 3º) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas."
Contra la citada Sentencia, la representación procesal de la Diputación de Girona, preparó recurso de casación según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este compareció, como parte recurrida, la Administración General del Estado que se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; trás lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 2 de Octubre de 2001, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Como acabamos de ver en los antecedentes, en la presente casación la Diputación de Girona impugna la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, estimando la demanda, en su dia interpuesta por el Abogado del Estado, anuló el Acuerdo de 20 de Octubre de 1992, de la Comisión de Gobierno de la expresada Diputación Provincial por el que resolvió " establecer plenamente y a partir del 1 de Enero de 1993 el sistema de autoliquidación y pago previo de los anuncios y edictos a publicar en el Boletín Oficial de la Provincia que presenten las autoridades, organismos, centros directivos y dependencias de cualquier clase de la Administración Civil y Militar del Estado, en aplicación de lo que prevé el art. 8,4, 1 y 2 de la vigente ordenanza reguladora de las tasas por prestación de servicios del Boletin Oficial de la Provincia de Girona y de acuerdo con las tarifas correspondientes."
Dicho acuerdo -según su parte expositiva- se adoptó para desarrollar progresivamente la aplicación de la Ordenanza, aprobada el 22 de Octubre de 1991.
Entendió la Sala de instancia, en cuanto al fondo y después de rechazar los motivos de inadmisibilidad opuestos por la Corporación alli demandada que, si bien no concurría la nulidad por incompetencia y por ausencia de procedimiento legalmente establecido (tambien invocados por el Abogado del Estado) al venir la Sala a considerar que se trataba de un acto de aplicación de la Ordenanza, si había de prosperar la causa de nulidad por "extralimitación competencial", al establecer la Diputación tasas por la prestación de un servicio el del Boletin Oficial de la Provincia, que no es de competencia Provincial ya que el art. 122 de la Ley 39/88, de Haciendas Locales solo autoriza a las Diputaciones a establecer dicho tributo para la prestación de servicios de la referida competencia.
El primer motivo de casación se ampara en el nº 2º del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, por inadecuación de procedimiento o, alternativamente, en el nº. 3º del art. 95.1.
Para poder entrar a conocer de este motivo, primero hay que rechazar la inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, que alega la omisión de la cita de la norma o jurisprudencia infringida, ya que, como enseguida veremos, dicha cita se produce aunque no sea al principio de la exposición del motivo, conforme al uso forense.
En efecto, los preceptos invocados son los artículos 65 y 66 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, argumentando la Corporación recurrente -dicho sea en síntesis- que las referidas normas establecen dos procedimientos diferentes para la impugnación de los Acuerdos de las Corporaciones locales, por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas; -el del art. 65- cuando se trate de una mera infracción del ordenamiento jurídico y el del art. 66, cuando se produce una extralimitación competencial, que no son -los procedimientos- acumulables, mientras la Sentencia ignora esa dualidad, incurriendo en inadecuación de procedimiento y no especifica la causa de anulación del acto impugnado, incurriendo en incongruencia frente a las peticiones de la Diputación de Girona, que invoca la Sentencia de 15 de Marzo de 1993 en apoyo de su tesis.
Nuevamente se plantea, ahora por la via de un motivo de casación, la causa de inadmisibilidad esgrimida en la instancia y rechazada por la Sala sentenciadora.
Para la correcta interpretación del alcance procesal que ha de darse al contenido de los invocados artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, ha de partirse de la observancia de su inclusión en el capítulo III del Título V, bajo la rúbrica genérica de "Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones". En su primer artículo (el 63) se establece la regla de legitimación activa en favor de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas para la impugnación de acuerdos de las Corporaciones Locales en sentido amplio, es decir, Diputaciones y Ayuntamientos y en los artículos 65, 66 y 67 se detallan las particularidades de motivos, plazos, requerimientos y medidas cautelares, en su caso, según se trate de acuerdos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, en una infracción que menoscabe o interfiera la competencia del Estado o las Comunidades Autónomas, o que se trate de acuerdos atentatorios gravemente al interés general de España, con lo que se traza una graduación en la gravedad de la vulneración del ordenamiento, pero sin que por ello, como acertadamente declaró la Sala de instancia, se establezcan diferentes procesos jurisdiccionales, ya que todos, cualquiera que sean sus particularidades en el procedimiento administrativo previo, se articulan por las reglas del recurso contencioso administrativo ordinario, con la sola especialidad de las fórmulas de suspensión, que en el último caso - es decir el de riesgo para el interés general de España- llega a la posibilidad de suspensión del acuerdo directamente por el Delegado del Gobierno, sino es atendido el requerimiento previo y sin perjuicio de lo que, en definitiva, decida la jurisdicción contencioso administrativa, ante la que ha de impugnarse el acuerdo de la corporación local en el plazo de diez dias.
La Sentencia de 15 de Marzo de 1993, que la Diputación recurrente invoca, relativa al caso de anulación de unas oposiciones para Alguacil de un Ayuntamiento, por no haberse observado la necesidad de tener permiso de conducir, que era requisito incluido en las bases, lo que hace son declaraciones concretas, aplicables al caso allí controvertido, sobre el interés legitimador de la pretensión procesal, pero precisamente partiendo de la base de que el art. 65, 1 de la Ley 7/1985, no puede ser interpretado restrictivamente.
En efecto, si como claramente se desprende del texto de los articulos citados, la voluntad legislativa es la de impedir que tengan efectos los acuerdos ilegales de las Corporaciones locales, sería contraria a esa esencial finalidad normativa una interpretación que condujera a hacer inviable su anulación , sino se diferenciaba perfectamente antes cual era la acción impugnatoria ejercitada en cada caso, que es la tesis que proclama la parte recurrente en esta casación, que ha de ser rechazada.
El segundo motivo de casación al amparo en el nº. 3º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la versión de 1992, por infracción de las normas reguladoras o, alternativamente y en caso de no apreciarse este, por el nº. 4 del art. 95.1, invoca infringidos los artículos 359 de la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil y los artículos 80,81 y 82 c), en relación con los artículos 37 a 40 , todos de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Argumenta la recurrente en esta casación, recogido en resumen, que la Sentencia de instancia debió haber declarado la inadmisibilidad del recurso e incurrió en incongruencia, por cuanto si bien rechaza la tesis del Abogado del Estado de que el acto impugnado no amplia el ámbito subjetivo de la Ordenanza, por otra parte dice que no es un acto de trámite o de simple instrucción.
Añade la recurrente una serie de consideraciones sobre que la Ordenanza estaba vigente, no fue impugnada por la Administración Periférica del Estado, no se aplicó en cuanto a ella, no necesitaba requerimiento para hacerlo y el acto recurrido no tenía mas finalidad que anunciar que a partir del 1 de Enero de 1993 se iba a aplicar, en cumplimiento del deber de información establecido en el art. 55, c) de la Ley 7/1985, para concluir que no se trata de un acto administrativo susceptible de recurso a efectos del art. 37 de la Ley de Ley de la Jurisdicción de 1956 y del art. 113 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, siendo, a lo sumo, reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, dado que la Ordenanza no fue impugnada por la Administración recurrente en la instancia y que podría impugnar los actos de aplicación, de autoliquidación y pago previo, pero que estos no se han producido.
En primer lugar, ha de precisarse que la incongruencia que puede ser invocada en casación, como causa de anulación de la Sentencia, no es la supuesta contradicción entre las argumentaciones de sus fundamentos de derecho, - como parece sostener la recurrente- sino la falta de correlación, sea por exceso o por omisión, entre las peticiones y alegaciones de las partes y lo resuelto en el fallo.
Por el contrario, asiste la razón a la recurrente, en cuanto a la naturaleza del acuerdo objeto de impugnación.
En efecto, la decisión , notificada a la Administración General del Estado, de que a partir de una fecha concreta se iba a exigir el cumplimiento de determinadas normas de la Ordenanza de Tasas por Publicaciones en el Boletin Oficial de la Provincia, que hasta entonces no habían sido observadas en la práctica, no puede considerarse un acto de aplicación, pues, aunque es un anuncio de que se iban a producir, carece en si mismo de contenido tributario; por otra parte, tampoco puede servir para reabrir el plazo de impugnación de la Disposición General constituida por la propia Ordenanza Provincial, que no fue recurrida en su momento, ni conducir a la anulación o, lo que viene a ser lo mismo, a una suerte de "inaplicación general" de aquella por falta de competencia del órgano que la dictó.
La Sentencia de esta Sala de 2 de Octubre de 1999, al tratar de las tasas por la inserción de anuncios en los Boletines Oficiales de la Provincia correspondiente, declara que : "los Boletines indicados fueron creados por la Real Orden de 20 de abril de 1833 y encomendados a los entonces existentes Jefes Políticos de las Provincias, antecedente de los Gobernadores Civiles."
" El 8 de octubre de 1856 se transforman en un servicio provincial, al disponerse en la regla 6ª que desde el 1 de enero de 1857 se publicaría por cuenta de los fondos provinciales."
" La Real Orden de 1 de Agosto de 1871 expresamente declara de la competencia de las Diputaciones Provinciales la instrucción y resolución de los expedientes para las subasta de los boletines, con arreglo al art. 46 de la Ley de 20 de Agosto de 1870, artículo que justamente se refiere a las competencias y atribuciones de las Diputaciones Provinciales."
" La intervención de los Gobernadores Civiles en la composición y publicación de los Boletines Oficiales de las Provincias respondía al control general e innominado en muchas materias, como la presente, que antes del advenimiento del actual sistema constitucional ejercía, a través de ellos, la Administración Central, y que hoy no puede sostenerse, tras el reconocimiento de la autonomía local."
" En consecuencia, estamos en presencia de un servicio de la competencia de las Diputaciones que se presta mediante el abono de la tarifa legalmente aprobada, de la que sólo pueden quedar exentos los supuestos siguientes: "
" a) Aquellos en los que, conforme a la Disposición Adicional 9ª de la Ley de Haciendas Locales, una norma de régimen local posterior o una Ley presupuestaria así lo disponga expresamente. "
" b) Aquéllos anuncios que sean de interés general."
Cierto es tambien que en ese concepto de gratuidad de los anuncios de interés general, las Sentencias de 14 y 29 de Septiembre de 2000 y las que en ellas se citan , han venido sentando el criterio de que los anuncios insertados en un Boletin Oficial de la Provincia a instancia de otras Administraciones Públicas y de la Administración de Justicia, no están sujetos al pago de tasas , salvo si afectan o benefician de modo particular al sujeto pasivo, en calidad de "interesado" en el expediente o proceso.
Ahora bien, esa cuestión , es decir, la de establecer que anuncios remitidos por otras Administraciones o por los Tribunales están sometidos al tributo y cuales son gratuitos, solo puede acometerse de modo general impugnando directamente la Ordenanza , si su regulación contiene previsiones contrarias a derecho, pero si se dejó transcurrir el plazo, consintiéndola, solo cabe la impugnación indirecta de cada acto de aplicación y no puede entenderse que lo es, con ese caracter general, el acuerdo de aplicar preceptos de la Ordenanza hasta ese momento inaplicados.
En consecuencia ha de estimarse el segundo motivo de casación, sin que haya lugar a entrar en el tercero de los articulados por la parte aquí recurrente, ni a hacer pronunciamiento en costas, conforme a las previsiones del art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, aplicable dada la fecha de iniciación del recurso.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos estimar y estimamos el segundo motivo de casación opuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Girona, contra la Sentencia dictada, en fecha 13 de Octubre de 1994, por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo nº. 1591/92, que casamos y en su lugar declaramos la inadmisibilidad de la demanda en su dia interpuesta por la Administración General del Estado, contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la expresada Diputación, de 20 de Octubre de 1992, por no constituir acto administrativo impugnable, sin hacer pronunciamiento en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que como Secretario de la misma, certifico.
