STS, 18 de Febrero de 2005

Con fecha 16 de abril de 1999, tuvo entrada en el Registro General del Ministerio de Justicia requerimiento del Ayuntamiento de Manresa, fechado el 7 de abril anterior, dirigido a la Subsecretaria del citado Ministerio, al amparo del art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en reclamación del pago de la liquidación practicada con cargo al Ministerio de Justicia por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, (ICIO), num. 994128542, por razón de las obras de adaptación y reforma de locales para la instalación de diversos juzgados en aquélla población, realizadas conforme a la licencia OMA/023189, de 15 de enero de 1990. Dicha liquidación, por importe de 899.397 ptas., fue notificada el 16 de junio de 1994.

En el requerimiento se hacía constar que de no producirse el pago reclamado en el plazo de un mes, se consideraría rechazado el requerimiento y abierta la vía contenciosa-administrativa contra la inactividad de la Administración.

Ante la falta de resolución del requerimiento formalizado por el Ayuntamiento de Manresa contra el Ministerio de Justicia, se entendió desestimado y contra dicha desestimación aquél interpuso recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con el art. 45 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (L.J.C.A.).

En fecha 25 de octubre de 2002 la Sala de la Jurisdicción, Sección cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia cuya parte dispositiva dice literalmente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Manresa frente al Ministerio de Justicia. Sin costas".

Contra la citada sentencia el Ayuntamiento de Manresa presentó en este Tribunal Supremo, con fecha 11 de marzo de 2003, escrito de interposición de recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia en la que se formule la siguiente doctrina: "Cuando una Administración pública es deudora de otra Administración pública, está obligada a satisfacer la deuda sin que pueda cuestionar el precedente expediente administrativo en que se determinó aquélla deuda en caso que hubiera devenido firme".

Del escrito de interposición del recurso se dió traslado al defensor de la Administración General del Estado, que formuló las alegaciones que estimó procedentes. Previa audiencia del Ministerio Fiscal, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, que fue señalado para el día 8 de febrero de 2005, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, Magistrado de Sala

La sentencia de instancia decía en sus Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero que "la deuda tributaria que se reclama en el procedimiento, por importe de 899.397 ptas., deriva del Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras correspondiente a las obras de adaptación de locales para la instalación de diversos Juzgados en la ciudad de Manresa realizadas conforme a licencia de 15 de enero de 1990.

Según la parte demandante, la posibilidad de exigir judicialmente el cumplimiento de la obligación del Ministerio de Justicia está establecida en el art. 29.1 Ley jurisdiccional. El art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional regula el supuesto de que la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o de un acto, contrato o convenio administrativo.

La exposición de motivos de la Ley 29/88 explica que se crea un recurso contra la inactividad de la Administración, si bien ello no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, por lo que la Ley se refiere siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal de adopción.

El primer supuesto del art. 29 invocado se refiere a la realización de una prestación concreta a favor de una persona determinada en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, no siendo tal el supuesto aquí concurrente, pues además de no ser una prestación, la deuda tributaria que se reclama precisa de la correspondiente liquidación o acto aplicativo que determine su exacta cuantía en relación con los parámetros que configuran la base imponible del tributo, tipo impositivo etc.

Tampoco la actividad concreta cabe interpretar derive de un acto, contrato o convenio administrativo, por lo que, sin necesidad de entrar a resolver sobre la alegada posibilidad de utilización de tal vía por una Administración Pública, es lo cierto que no concurren los presupuestos de hecho y jurídicos sobre los que descansa el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional, pues, en definitiva, lo que en el recurso se ventila no es una actividad prestacional de la Administración, sino el pago de un tributo.

Alega la parte actora que el objeto del procedimiento no es la discusión de la deuda en sí, o su naturaleza, sino sólo la negativa al pago y que los hechos son incontrovertidos y exentos de prueba, pero la Abogacía del Estado opone determinadas circunstancias que afectan a los sujetos obligados o a los trámites del impuesto conforme al art. 104 de la Ley de Haciendas Locales, es decir, plantea cuestiones relativas a los sujetos pasivos y al procedimiento de exacción del impuesto municipal, cuyo expediente no forma propiamente parte de los autos, controversia que acredita que no es posible apreciar el automatismo propio de la vía y prestaciones a que se refiere el art. 29 de la Ley 29/98 y de producirse una reclamación de fondo al Ministerio de Justicia para el pago de un tributo concreto, se habrían de conocer y resolver cuantas cuestiones se plantearan en relación con su devengo y pago, no siendo posible partir, como hace la parte actora, de una obligación que se entienda de concreción normativa y que no precise de prueba o análisis de fondo alguno, y ello aunque el propio Ministerio haya requerido de pago a la empresa o aceptara en vía administrativa su pago por defecto, pues lo cierto es que la Abogacía del Estado ha planteado en el proceso cuestiones jurídicas que hubieran sido de necesaria resolución en caso de que se hubiera planteado una demanda de fondo sobre el pago del impuesto y se dispusiera del expediente administrativo municipal completo, y además, como se ha expresado, el supuesto accionado no tiene encaje en el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional.

Por todo lo expuesto, la pretensión, tal y como se formula al amparo del art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional, no puede prosperar sin perjuicio de su formulación por las vías que pudieran proceder en derecho, en su caso".

Se impugna, en virtud de este recurso de casación en interés de la ley, conforme consta en los antecedentes, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de octubre de 2002 que desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Manresa contra resolución presunta desestimatoria del Ministerio de Justicia ante el requerimiento practicado por el Ayuntamiento de Manresa al Ministerio de Justicia en reclamación de pago de la liquidación practicada con cargo al citado Ministerio, en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por importe de 899.397 ptas.

El art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introduce una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo. El art. 29 implica la concreción de la previsión contenida en el num. 2 del art. 25 de la L.J.C.A. en cuanto establece la posibilidad de recurso "contra la inactividad de la Administración... en los términos establecidos en esta Ley".

1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un punto de vista material.

   La L.J.C.A. en el art. 29, al igual que en el art. 51.3, alude a "obligación [o prestación] concreta de la Administración respecto de los recurrentes [de una o varias personas determinadas]", poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso-administrativa al amparo del art. 29 L.J.C.A.

   Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.

   No será aplicable la previsión del art. 29 L.J.C.A. cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración.

   El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.

2. El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

   1. Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.

      Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce "una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines", citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

      Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general, solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

   2. La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.

      El art. 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes" pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.

   3. En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.

   4. También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

3. En virtud de lo expuesto, procede la desestimación del recurso porque, como advirtió la sentencia recurrida, no concurren los presupuestos de hecho y jurídicos sobre los que descansa la aplicación del art. 29 de la L.J.C.A. , pues no se trata de una inactividad de las previstas en el art. 29 de la L.J.C.A. ni de la ejecución de un acto dictado por el Ministerio de Justicia sino del pago de un tributo liquidado por el Ayuntamiento de Manresa.

En todo caso, y como decíamos en nuestra sentencia de 9 de febrero de 2005 (Rec. casación num. 5/2000), resulta sorprendente que una Administración Municipal acuda a los Tribunales para la exacción de sus tributos con el fin de obtener un título ejecutivo, en este caso frente a la Administración Estatal. Se alega que así se hizo ante la imposibilidad de exigir por la vía de apremio el cobro de sus deudas tributarias.

Sin embargo, al proceder de esta forma, no se tuvo en cuenta que el art. 2.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, determina claramente que "para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de Derecho Público debe percibir la Hacienda de las Entidades Locales dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes".

Hemos rechazado en la sentencia de 29 de enero de 1999 (Rec. casación en interés de la ley num. 7747/1998) que el art. 2.2 de la Ley 39/1988 sólo había reproducido para las Haciendas Locales lo establecido para la Hacienda Estatal en la Ley General Presupuestaria -- arts. 31 y 32 -- y que, por ende, sólo se podía referir a los derechos de prelación, preferencia, afección y retención y no al de utilización del procedimiento de apremio y de las medidas ejecutivas que el apremio conlleva. Y rechazamos tal criterio con la sola consideración de que Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria -- el aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre -- en su art. 32 no sólo se refería a las prerrogativas de la Hacienda Estatal reguladas en los arts. 71, 73, 74 y 75 de la Ley General Tributaria, sino también a las recogidas en los arts. 11, 112 y 126 de la misma, según la ampliación introducida en el precepto por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y en el último de los citados artículos -- el 126 de la L.G.T., en la redacción del precepto anterior a la Ley 25/1995, de 20 de julio -- estaba expresamente prevista la recaudación de tributos por vía de apremio; y lo estaba implícitamente en la redacción del precepto posterior a la Ley 25/1995, como parte del período ejecutivo y en relación con los arts. 91 y siguientes del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990.

La idea de la inembargabilidad de los bienes, derechos, valores y fondo públicos (salvando el art. 132.1 de la Constitución) como obstáculo al reconocimiento de la posibilidad de utilización del procedimiento de apremio para la cobranza de los impuestos municipales fue considerada errónea por la citada sentencia de 29 de enero de 1999 al tener en cuenta que, con arreglo a reiterada doctrina constitucional, el privilegio de la inembargabilidad sólo alcanza a los bienes que estén destinados a la realización de actos "iure imperii", pero no a aquéllos destinados a la realización de actividades "iure gestionis", porque una interpretación de las normas que condujera a mantener la imposibilidad absoluta de ejecución de las Administraciones públicas debía considerarse vulneradora del art. 24.1 de la Constitución --S.T.C. 107/1992, de 1 de julio-- y más aún cuando la Constitución sólo refiere la inembargabilidad en su art. 132.1 a los bienes de dominio público y a las comunales. En las sentencias 166/1998 y 211/1998 el Tribunal Constitucional ha admitido la susceptibilidad de embargo de "bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público" hasta el extremo de considerar inconstitucional en la sentencia 166/1998 el último inciso, "bienes en general", del apartado 2 del art. 154 de la Ley de Haciendas Locales, precisamente por la amplitud y generalidad de esta expresión y por no incluir el excepcional principio de inembargabilidad que dichos bienes en las expresadas condiciones significaban.

En definitiva, que no se puede privar a las Entidades Locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una Administración, después de haberse observado las garantías, requerimientos de pago y notificaciones legalmente establecidas; lo contrario será limitar de modo considerable la capacidad de financiación de las Entidades Locales y desconocer la doctrina del Tribunal Constitucional en punto a la posibilidad de embargo de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas en los procedimientos de apremio abiertos para el pago de las obligaciones por ellas contraidas y, singularmente, de deudas tributarias y otras obligaciones de Derecho Público.

Por las razones expuestas se está en el caso de desestimar el recurso, con expresa imposición de las costas conforme establece el art. 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional al no concurrir circunstancia alguna que justifique su no imposición.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.