STS, 1 de Febrero de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 01 Febrero 2006 |
RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZORODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de dos mil seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 18 de enero de 2003, relativa a concentración parcelaria, formulado al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido la citada Comunidad Autónoma de Aragón y no habiendo comparecido sin embargo el Ayuntamiento de Sangarren, que había sido emplazado en debida forma.
Con fecha 18 de enero de 2003 por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón se dictó Sentencia , por la que se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sangarren contra la inactividad de la Diputación General de Aragón en materia de concentración parcelaria.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Comunidad Autónoma de Aragón se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 10 de abril de 2003 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 29 de abril de 2003, por la Comunidad Autónoma de Aragón se interpuso recurso de casación.
No ha comparecido ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Sangarren, que había sido emplazado en debida forma.
Mediante Providencia de 12 de septiembre de 2005, se admitió el recurso de casación interpuesto.
Finalizada la tramitación del recurso en debida forma, señalose el día 31 de enero de 2006 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Hemos de resolver en este recurso de casación sobre la conformidad a derecho de una Sentencia dictada en un supuesto de inactividad de la Administración.
En el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Aragón de 30 de junio de 1993 se publicó el Decreto de la Diputación General 68/1993, de 15 de junio , por el que se declaraba de utilidad publica y urgente ejecución la concentración parcelaria en una zona que coincidía con un termino municipal. No obstante, transcurridos varios años sin que dieran comienzo los trabajos correspondientes, en 12 de agosto de 1996 el Alcalde del municipio se dirigió a la Diputación General interesando que se iniciase la concentración parcelaría y alegando, entre otras razones, que en varios municipios que la solicitaron en fecha posterior los trabajos estaban muy avanzados, e incluso en su fase final.
Sin embargo, no obstante haberse emitido en los años siguientes informes de órganos de la Administración autonómica favorables al comienzo inmediato de los trabajos, no tuvo lugar el inicio de los mismos por lo que, tras intentar infructuosamente obtener certificado negativo, en 8 de octubre de 1999 el Alcalde del Ayuntamiento interesado formalizó la interposición de recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración.
El Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de su Sentencia el Tribunal a quo precisa desde luego el objeto del recurso y resume brevemente los antecedentes fácticos, dando cuenta incluso de los informes favorables a que se iniciase la realización de los trabajos de la concentración. Se concluye en el Fundamento de Derecho correspondiente haciendo constar que en la fecha en que se formalizó la demanda del recurso aquellos trabajos no habían comenzado.
A continuación se entra de inmediato en el estudio del fondo del asunto destacando que según la normativa aplicable, en concreto el articulo 226 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973 , una vez aprobado el Decreto que declara la utilidad publica de la concentración, no pueden realizarse mejoras en las fincas salvo que se obtenga autorización administrativa, y de hecho ante la situación de incerteza producida no se realizan hasta que al final del procedimiento de concentración se obtienen las fincas de reemplazo, produciéndose por tanto una situación de pendencia. Se valora el interés de los particulares, y se destaca el deber de la Administración de no incurrir en dilaciones indebidas. En este caso dichas dilaciones se han producido al haber transcurrido más de seis años desde que se declaró la urgente ejecución, sin que se hayan iniciado los trabajos ni se haya justificado el retraso. Por ello se acoge la argumentación del recurrente y se declara la obligación de la Diputación General de adoptar las decisiones adecuadas para poner fin a la situación de inactividad, en suma, de ejecutar la concentración parcelaria.
Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia interpone recurso de casación la Diputación General de Aragón invocando dos motivos, el primero de ellos al amparo del apartado c) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , y el segundo de acuerdo con el apartado d) del mismo precepto. No comparece como recurrido el actor ante el Tribunal a quo que obtuvo Sentencia favorable, pese a haber sido emplazado en debida forma.
En definitiva en el presente caso los dos motivos de casación revierten al mismo tema ya que en el primero, invocado como acaba de decirse de acuerdo con el apartado c) del precepto aplicable, se sostiene que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia incurre en incongruencia omisiva porque no da respuesta a la alegación formulada en la instancia por la Diputación General en el sentido de que debió declararse la inadmisibilidad del recurso. Se argumentaba entonces que no existía una obligación concreta que fuera presupuesto procesal de la existencia de inactividad al producirse su incumplimiento, y por ello debió resolverse que el recurso era inadmisible. En cambio en el motivo segundo, que se formaliza al amparo del articulo 88, 1, apartado d) de la Ley de la Jurisdicción , se mantiene que se ha infringido, sin duda por aplicación indebida, el articulo 29.1 de esa misma Ley en el que se regula el recurso contra la inactividad de la Administración. En ambos casos, es decir, tanto en el motivo primero como en el segundo, se cita variada jurisprudencia y se sostiene la tesis de que no concurren los requisitos ni se dan los presupuestos para que se haya producido una inactividad administrativa controlable por esta jurisdicción contenciosa, de acuerdo con el citado articulo 29.1 de la Ley reguladora .
Dado el planteamiento que hace la Comunidad Autónoma recurrente procede estudiar de forma conjunta ambos motivos sin referirse para tratarla separadamente a la incongruencia omisiva alegada en el motivo primero. Pues en realidad la alegación (que se afirma quedó sin respuesta) de que no se daban los presupuestos procesales de la inactividad ya se refería de por sí al fondo del asunto, estando íntimamente ligados aquellos presupuestos con el fondo mismo.
La resolución sobre este fondo debe dictarse a la vista del tan repetidamente citado articulo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , utilizando como criterio de interpretación la Exposición de Motivos y en concreto el párrafo 8º de su numero V. Pues bien, debemos considerar que, contra lo que alega la Diputación General recurrente, se dan en efecto los presupuestos procesales necesarios para que exista una inactividad administrativa controlable judicialmente. El precepto aplicable alude en su inciso inicial a que, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas. La inactividad existe cuando se produce el incumplimiento, y entonces los que tuvieron derecho a obtener la prestación pueden reclamar que se cumpla la obligación e interponer recurso judicial, previo requerimiento a la autoridad administrativa competente.
Un planteamiento estrictamente formalista podría llevarnos a entender que no se cumplen los requisitos legales ya que, según alega el Letrado de la Comunidad Autónoma, el Decreto aragonés que declara la utilidad publica y urgente ejecución de la concentración parcelaria en el municipio es una disposición general y no un acto, y desde luego se trata de una disposición general que requiere que se dicten actos de aplicación, por lo que es dudoso que los propietarios de las fincas tengan un derecho subjetivo perfeccionado. Por otra parte puede ofrecer ciertas dudas la legitimación del Ayuntamiento y su Alcalde, que es quien recurre en nombre propio en vez de hacerlo los propietarios de las fincas o una entidad que los agrupase como agricultores, si bien no debemos entrar en el estudio de esta cuestión por no haber sido planteada por las partes.
Sin embargo, a más de que debemos aplicar el principio anti-formalista, hemos de estar a las reglas por las que se rige el recurso de casación y en consecuencia considerar primordialmente si son conformes a derecho las declaraciones de la Sentencia recurrida, siempre a la luz de precepto del articulo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción y de su Exposición de Motivos .
Desde luego no debe acogerse la alegación de la Diputación General a cuyo tenor el Decreto incumplido es una disposición general (y no un acto) que requiere medidas de aplicación. Debe convenirse en que no estamos, ni ante una norma de la que se deduzca la obligación de la Administración de darle cumplimiento inmediato, ni ante un acto concreto que declare o reconozca derechos a los particulares. En el supuesto se trata de un procedimiento de gran complejidad, el de concentración parcelaria, con numerosos tramites de desigual importancia, y es palmario que en la fecha de autos ni siquiera se había incoado el procedimiento. A la vista de ello entender que en un caso como el presente no se ha producido una inactividad administrativa frente a la que puede interponerse recurso, implica frustrar utilizando argumentos formalistas la finalidad querida por el legislador de que los ciudadanos puedan combatir frontalmente las dilaciones indebidas, como se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción. Hemos de entender por tanto en cuanto a este extremo que la Sentencia recurrida no infringió por aplicación indebida el precepto aplicable, y que se daban los presupuestos procesales necesarios para que existiera la inactividad.
A la misma conclusión debemos llegar en cuanto a la existencia de un derecho de los particulares. La Sentencia impugnada no se refiere al derecho sino al interés de los agricultores, expresando que es llano que ese interés existe, y detallando (por cierto sin apurar el argumento) la situación en que se encuentran los agricultores en espera de que se lleve a cabo la concentración parcelaria. Este interés es sin duda suficiente para que se vean afectados por la pasividad de la Administración, de modo tal que también respecto a este punto seria un formalismo extremo entender que no se dan los requisitos exigidos por la Ley porque los beneficiarios de la concentración no tienen un derecho subjetivo perfeccionado. Lo tendrían sin duda cuando el procedimiento, ni siquiera iniciado, esté concluido o muy avanzado, el derecho a obtener fincas de reemplazo, usar los nuevos caminos, y beneficiarse de las obras hidráulicas así como de la mejora general del medio agrario resultante de la concentración parcelaria. Se incurre en el formalismo citado si se mantiene que no existen derechos subjetivos, justamente cuando sucede que no llegan a adquirirse porque la Administración se abstiene de hacer lo necesario para ello.
Otro argumento de la Diputación General a considerar es que, según se mantiene, no se ha incurrido en una dilación indebida porque si no se llevó a cabo la concentración parcelaria (no hay que olvidarlo, declarada urgente en su día) fue porque se carecía de los medios materiales y personales necesarios. Pero ello no es desde luego justificación suficiente, ya que los poderes públicos tienen medios bastantes para arbitrar una financiación de los gastos, y no puede mantenerse validamente según las coordenadas que inspiran nuestro ordenamiento jurídico que resulte ineficaz en derecho un acto de imperium porque al dictarlo no se previeron los medios necesarios para su ejecución. Esta imprevisión no da lugar a que estemos ante una dilación debida, pues hay que partir de que el Decreto autonómico incumplido es un acto de poder, su validez en derecho debe presumirse, y su eficacia depende de que la Administración lo ejecute, lo que es su obligación en derecho.
Ahora bien, aquí debe detenerse nuestro razonamiento ya que debe estarse al texto de la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional, a cuyo tenor lo que debe hacer el Tribunal de Justicia es garantizar el cumplimiento de la legalidad y no interferir en las decisiones administrativas, sobre todo en sus elementos discrecionales como es el quando de las actividades. Es de advertir que a ello se limita la Sentencia recurrida, al declarar con acierto que la Administración autonómica tiene la obligación en derecho de ejecutar su propio Decreto y por tanto realizar en el municipio la concentración parcelaria, pero sin establecer un plazo para ello e interferir en el quando de las actuaciones, lo que no obsta para que sea obligada asimismo la ejecución de la propia Sentencia.
Por consiguiente, ateniéndonos a las reglas procesales por las que se rige el recurso de casación y toda vez que debemos pronunciarnos sobre si la Sentencia impugnada infringe el ordenamiento jurídico, esta Sala debe declarar que no se ha producido dicha infracción. Procede por tanto desechar o no acoger tanto el primero como el segundo motivo de casación y desestimar el recurso interpuesto.
No hacemos declaración sobre las costas del proceso toda vez que no comparece el recurrido.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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