STS, 23 de Abril de 2005

D. Jose Ramón interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía de 1 de junio de 2001, por la que se actualiza el contenido del Anexo del Decreto 104/2001, de 30 de abril, de dicha Junta, por el que se regulan las existencias mínimas de medicamentos, productos sanitarios en las oficinas de farmacia y almacenes farmacéuticos y la dispensa con el carácter de "existencias mínimas de medicamentos y productos sanitarios" los Progestágenos (cuyo principio activo es el Levonorgestrel) y los preservativos.

El recurso se interpuso por entender esta parte que dicha disposición vulnera el derecho fundamental a la vida, así como a la libertad ideológica y de conciencia, además de haberle supuesto un perjuicio cierto al recurrente.

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en fecha 30 de julio de 2002, contenía el siguiente fallo: "Que debemos inadmitir el recurso contencioso- administrativo para la protección de derechos fundamentales interpuesto por la representación procesal de D. Jose Ramón contra la Orden de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía de 1 de junio de 2001 (publicada en el BOJA de 2 de junio de 2001) por la que se actualizó el Decreto 104/2001, de 30 de abril, que regula las existencias mínimas de medicamentos y productos sanitarios en las oficinas de farmacia y almacenes farmacéuticos al carecer de legitimación para formular el presente recurso. Sin condena al recurrente en las costas causadas".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Jose Ramón y se opone a la prosperabilidad del recurso la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 20 de abril de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sala

Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida, que inadmite el recurso por falta de legitimación de la parte actora, el primero de los motivos de casación, al amparo del ordinal d) del número 1º del artículo 88 de la Ley Reguladora 13/1998 de 13 de julio de la jurisdicción contencioso-administrativa, se basa en la infracción del artículo 19.1.a) de la ley, al considerar la sentencia recurrida que la parte actora no se encuentra legitimada activamente para la interposición del recurso contencioso-administrativo por entender que no es destinatario de la disposición que se impugna.

Los razonamientos que se contienen, básicamente, en la sentencia recurrida se basan, esencialmente, en la sentencia de este Tribunal de 19 de mayo de 2000, en la que ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al antiguo artículo 28.a) LJ de 17 de diciembre de 1956, en relación con los artículos 7.3 y 11.3 de la LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, por lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos:

1. El más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28.a) LJ de 1956 debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo", aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decía la sentencia de este Tribunal de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (STC 257/1989, de 22 de diciembre), lo que en el ámbito del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (STS de 1 de octubre de 1990) y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 yATC 327/1997).

2. La vigente Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, artículo 19.1.a), siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el artículo 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

3. Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el artículo 19.1 de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en Auto de 21 de noviembre de 1997, declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea concreto, es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral- afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional (Auto nº 327/97, de 1 de octubre, F.J. 1) es preciso que la anulación pretendida produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.

   La aplicación de los precedentes criterios jurisprudenciales a la cuestión examinada, permiten llegar a la sentencia recurrida a las siguientes conclusiones:

1. El recurrente D. Jose Ramón , no tiene la condición de titular o cotitular de oficina de farmacia alguna en el territorio autonómico andaluz, ni ejerce cargo de responsabilidad alguna en almacén farmacéutico de distribución (según certificados acreditativos expedidos por las correspondientes Delegaciones Provinciales, de cada una de las provincias andaluzas); no ha presentado facturación alguna por las recetas oficiales dispensadas, según certificación expedida por el Subdirector de prestaciones del SAS; y se encuentra colegiado en el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Jaén en la modalidad de no ejerciente.

2. El actor no está legitimado para recurrir una Orden de la Consejería de Salud que incluye los preservativos y los progestágenos -principio activo levonorgestrel 0,750 mg- como productos sanitarios de que deben disponer las oficinas de farmacias y almacenes farmacéuticos de distribución -alegando verse vulnerado su derecho a la objeción de conciencia (como manifestación ligada a la libertad de pensamiento, religiosa e ideológica del artículo 16 CE), porque no siendo titular ni de oficina de farmacia ni de almacén farmacéutico de distribución no queda obligado por el contenido de la referida normativa reglamentaria, no siendo sujeto destinatario de la misma. Alegar que siendo sus padres titulares de oficinas de farmacia, está llamado a participar en el futuro en la gestión de alguna de ellas, no le atribuye legitimación alguna para impugnar la Orden de 1 de junio de 2001 porque no significa más que una hipótesis futura, que no entraña interés legítimo alguno.

3. Tampoco puede entenderse al recurrente legitimado para interponer el presente recurso para la protección de los derechos fundamentales, alegando la vulneración del derecho a la vida del artículo 15 CE, por carecer de interés legítimo en esta cuestión que en el fondo exigiría deslindar los conceptos de métodos abortivos y anticonceptivos, destacando que la Agencia Española del Medicamento lo considera un anticonceptivo de emergencia.

Previamente al análisis del motivo, interesa subrayar si concurre en el recurrente la excepción de falta de legitimación activa, para lo cual partimos de la consideración inicial que la legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 11 de febrero de 2003, al resolver el recurso nº 53/2000), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).

Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001, entre otras).

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

1. Por interés, que la normativa vigente califica bien de «legítimo, personal y directo», o bien, simplemente, de «directo» o de «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

2. Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

3. Ese «interés legítimo», que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de «personal y directo», pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre, 24/1987, 257/1988, 93/1990, 32 y 97/1991 y 195/1992, y Autos 139/1985, 520/1987 y 356/1989) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

4. Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994, la legitimación "ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997, se parte del concepto de legitimación "ad causam" tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

5. La legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular aquí no contemplada porque en ese caso se estaría privando de toda efectividad real el criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/98, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros (conforme ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Sala, por todas las SSTS de 8 de julio de 1986, 31 de mayo de 1990, 4 de febrero de 1991 y 14 de marzo de 1997).

En el caso examinado, para la parte recurrente, la ley, con un criterio generoso, concede legitimación activa a quienes tengan un interés directo, entendiendo por tales aquellas a quienes el acto o disposición impugnada pueda causarles un perjuicio, que no es necesario que sea efectivo y mucho menos aun que se haya producido, bastando simplemente que sea posible (SSTS de 27 de abril de 1983, 15 de enero de 1985, 1 de septiembre de 1988 y 6 de marzo de 1997).

Por tanto, la parte recurrente entiende que no cabe negar ni discutir su legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo para la protección de derechos fundamentales, pues la norma que se recurre, lesiona su derecho a ejercer libremente la profesión de farmacéutico para la cual se ha formado, al negarle el derecho a actuar en conciencia en una materia tan digna de protección como es el derecho a la vida en general y a su libertad ideológica y religiosa en particular.

Frente al criterio manifestado por la parte recurrente en casación, procede subrayar que la legitimación, en cuanto condición o presupuesto de la admisibilidad de un proceso, permite al actor concretar las razones por las que deba ser considerado sujeto de la relación jurídico-procesal.

Así resulta que la resolución administrativa ha de repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1.991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996, 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 yATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional - art. 19.1.a)-, sigue las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya no distingue entre impugnación de actos -actuación- y disposiciones, reconociendo legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

En todo caso, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos "expresamente" contemplados en la Ley es admisible.

Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos sin indefensión a que responde el art. 24.1 de la Constitución; pero no ha de reconocerse la legitimación indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional.

En este caso, concurren las siguientes circunstancias:

1. La Orden de 1 de junio de 2001 actualiza el contenido del anexo del Decreto 104/2001 de 30 de abril, que regula la existencia mínima de medicamentos y productos sanitarios en las oficinas de farmacia y almacenes farmacéuticos de distribución y tiene un alcance concreto que, en modo alguno, se integra en la fase de autorización de apertura de una concreta oficina de farmacia, ni se enmarca en el ámbito de la eventualidad de dicha autorización.

2. D. Jose Ramón en ningún caso se ve afectado a cumplir directamente la Orden recurrida, al carecer de la condición de titular o cotitular de una oficina de farmacia y no ejercer ningún cargo en almacén farmacéutico de distribución, por lo que no es destinatario directo de las previsiones de la Orden de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía (al actualizar el contenido del Anexo del Decreto 104/2001 de 30 de abril, de 1 de junio de 2001 -BOJA nº 63- sobre la obligación de los titulares de las oficinas de farmacia de contar con unas existencias mínimas de medicamentos y productos sanitarios).

En todo caso, la circunstancia posterior, alegada por el actor, sobre la adquisición de un veinte por ciento de una oficina de farmacia no subsana la insuficiente legitimación a posteriori, por imposibilidad de dar efectos retroactivos a una adquisición posterior de la titularidad legitimadora en una fase ulterior del recurso de casación.

La aplicación de la jurisprudencia precedente a la cuestión examinada, permite conducir a denegar la legitimación en la forma reconocida por la sentencia recurrida, partiendo de los siguientes presupuestos:

1. No se puede confundir el interés legítimo con el mero interés por la legalidad que, como ha reconocido la sentencia de esta Sala de 31 de marzo de 1999, sólo determina la legitimación en aquellos campos de la actuación administrativa en que por ley está reconocida la acción pública, circunstancia aquí no concurrente.

2. Las meras expectativas contra supuestos agravios futuros o potenciales no bastan, como aquí sucede, para reconocer la legitimación activa de la parte recurrente, que fundamenta tal criterio en "verse afectado en el futuro por la disposición recurrida".

3. Tampoco cabe reconocer un interés como presupuesto de la legitimación cuando éste es hipotético, pues el alcance interpretativo actual, después de la Constitución de 1978, del concepto de «interés» como presupuesto de la legitimación según la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional puede concretarse en los siguientes puntos:

1. Por interés debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

2. Dicha situación se ha extendido, después de la Constitución, por el juego conjunto de los artículos 162.1, b) de la misma, 19.1.a) de la Ley 29/98 (antiguo 28.1.a de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956), 23, a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 31.1, a) y c), y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 noviembre), a lo que se titula «interés legítimo», concepto que es mucho más amplio que el de interés personal y directo que utilizan algunos de dichos preceptos y que consiste en el que tienen aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato.

3. Ese interés, desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital, y, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, incluso, de índole moral (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos), así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el primero de los motivos y a confirmar la sentencia recurrida que, precisamente, por reconocer la falta de legitimación de la parte actora, dejó imprejuzgado el recurso.

La Sala al adoptar esta decición reconoce que los argumentos utilizados por el recurrente se mueven en el terreno de la especulación acerca de la eventual aplicación distorsionada de la Orden impugnada, que en caso de ser infractora del artículo 15 de la CE, siempre podría ser denunciada, en las circunstancias concretas que están ausentes en este caso, ante los órganos judiciales competentes y subsidiariamente, en vía de amparo constitucional, frente a este caso, en que no se ha acreditado la comisión de una acción concreta y lesiva para un nuevo ser, por utilización de una intercepción o contracepción postcoital o de emergencia con el principio activo del levonorgestrel 0,750 mg.

También, en el caso de la objeción de conciencia, su contenido constitucional forma parte de la libertad ideológica reconocida en el artículo 16.1 de la CE (STC nº 53/85), en estrecha relación con la dignidad de la persona humana, el libre desarrollo de la personalidad (art. 10 de la CE) y el derecho a la integridad física y moral (art. 15 de la CE), lo que no excluye la reserva de una acción en garantía de este derecho para aquellos profesionales sanitarios con competencias en materia de prescripción y dispensación de medicamentos, circunstancia no concurrente en este caso.

La desestimación del recurso conduce a la imposición de costas a la parte recurrente y la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA señala la cuantía de 2.100 ¤ como cifra máxima a que asciende la imposición de costas, por honorarios de abogado, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes, teniendo en cuenta las circunstancias del asunto, su complejidad y que la cuestión no estaba resuelta por la jurisprudencia.