STS, 12 de Julio de 2005

PonenteJUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
ECLIES:TS:2005:4702
Número de Recurso8590/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución12 de Julio de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Julio de dos mil cinco.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 8590/1999 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre del Grupo de Independientes de la Administración Local (GIAL), contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de 8 de octubre de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo 2021/97, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. José Luis Pinto Marabotto, en nombre del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 19 de mayo de 1997, se aprobó definitivamente "el informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil municipales de Las Palmas de Gran Canaria y anteproyecto de explotación de las mismas", desestimando las alegaciones que contra la aprobación inicial se habían formulado, aprobando por tanto el cambio de modo de gestión de dichas escuelas, pasando mediante concesión de su gestión directa a indirecta.

En la misma sesión del Pleno se aprobó el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del Concurso para la concesión de dicha gestión, aprobando la convocatoria bajo la modalidad de Concurso así como el correspondiente gasto, publicándose el 20 de junio de 1997 en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas el anuncio de licitación para la adjudicación de la concesión de gestión.

SEGUNDO

Hasta el mismo momento de la publicación, el Grupo de Independientes de Administración Local no realizó alegación alguna en las fases destinadas a tal efecto, existiendo únicamente un escrito de otra Asociación sindical, en concreto Intersindical Canaria, que solicitó se le notificara personalmente los acuerdos sobre el cambio de gestión. Así consta en el expediente administrativo que se formula un escrito de fecha 12 de junio de 1997 por Intersindical Canaria que es desestimado por la Comisión de Gobierno en sesión de 19 de junio de 1997 y dicha Coalición Intersindical dirige un escrito el 10 de abril de 1997 que es desestimado con fecha 28 de abril de 1997. Finalmente, consta en el expediente un nuevo escrito de dicha Coalición de fecha 2 de mayo de 1997, que es desestimado el 5 de mayo de 1997.

TERCERO

El 20 de agosto de 1997, GIAL interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 19 de mayo de 1997, solicitando se declarara la nulidad de pleno derecho que, a su juicio, derivaba tanto de forma directa (por ser nulo el procedimiento), como indirecta por ser también nulos los actos previos y posteriores (aprobación inicial del informe justificativo, y aprobación de los pliegos de condiciones), denunciando supuestas ilegalidades en la fase de aprobación inicial, en la fase de aprobación definitiva, en relación con los pliegos de condiciones, en la fase de adjudicación, en materia de personal y sindical, a lo que añadía una última alegación destinada a denunciar desviación de poder.

El Ayuntamiento demandado se opuso al recurso contencioso-administrativo, denunciando con carácter previo la inadmisibilidad, por carecer de la necesaria legitimación activa dispuesta en los artículos 28 y 32 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (aplicable en aquel momento) citando jurisprudencia en la que se establece que para estar legitimado es necesario contar con un interés legítimo que no debe confundirse con el mero interés de la legalidad.

CUARTO

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó sentencia el 8 de octubre de 1999 en la que se declaró inadmisible el recurso por carecer el actor de legitimación para pretender la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 19 de mayo de 1997.

Reconoce la sentencia recurrida que como establece la doctrina del Tribunal Constitucional, es necesario acreditar la existencia de una conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, que ha de medirse en función de la implantación en el ámbito del conflicto que constituye un presupuesto que no puede ser soslayado "porque la función constitucionalmente atribuida a los Sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Por ello, concluye la sentencia recurrida que al desconocerse cual es la implantación del Sindicato falta el presupuesto básico al que se refiere la jurisprudencia constitucional para considerarle debidamente legitimado.

En el último párrafo del fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida se contiene un "obiter dicta", indicando que "a mayor abundamiento, no consta la preceptiva autorización del órgano competente del Sindicato para ejercitar la acción entablada", procediendo estimar la solicitud de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación formulada por el Ayuntamiento demandado, sin hacer expresa condena en costas.

QUINTO

Contra la sentencia ha interpuesto recurso de casación el Sindicato recurrente en el que, con fundamento en los motivos de los artículos 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional, concluyó solicitando que se case la sentencia recurrida, reponga las actuaciones al estado y momento en que incurrió en las faltas que alega esta parte, ésto es, al previo a dictar sentencia, por no concurrir ninguna de las causas de inadmisibilidad alegadas y declarando, en su caso, que el procedimiento adecuado para subsanar las mismas debió ser el de la nulidad de actuaciones ante la propia Sala.

Al recurso de casación interpuesto se opone la representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.

SEXTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de julio de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Con carácter previo al examen de la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, que declara inadmisible el recurso interpuesto por la representación procesal del Sindicato "GIAL" y examinando los motivos de inadmisibilidad formulados por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, el escrito de interposición del recurso adolece de una falta de rigor casacional, puesto que no se citan en los diferentes motivos el apartado del artículo 88.1 de la Ley 29/98 que le sirve de fundamento, ni se expresan debidamente separadas las normas que se reputan infringidas ni las razones por las que, a juicio del recurrente, se produce tal infracción.

En los términos que reconoce la jurisprudencia de esta Sala, no es admisible confiar esta inexcusable aportación de parte a la colaboración del órgano decisor, porque el criterio del Tribunal no puede suplir una insuficiencia imputable a cualquiera de las partes sin alterar los términos en que se encuentra planteado el debate, máxime, teniendo en cuenta la necesidad de que tal requisito no es un mero formalismo inoperante sino que, por el contrario, la Ley exige imperativamente su cumplimiento porque, en otro caso, se generaría indefensión de la parte recurrida, al menoscabarse sus posibilidades de oposición ante unas alegaciones expuestas sin referencia alguna a los motivos enumerados.

Esta circunstancia determina la inadmisión del recurso o, dado el momento procesal en que nos encontramos, la desestimación, por no haberse indicado cual de los apartados del artículo 88.1 sirve de base a cada uno de los cinco motivos, si bien, en aras del contenido constitucional del artículo 24.1 de la CE y para lograr la efectividad de la tutela judicial efectiva, procede continuar analizando la cuestión suscitada.

SEGUNDO

Todas las alegaciones contenidas en los razonamientos tercero y cuarto del escrito de interposición tratan de atacar el final del fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, en el que expresamente se indica que "a mayor abundamiento, no consta la preceptiva autorización del órgano competente del Sindicato para ejercitar la acción entablada", infringiendo con ello la numerosa jurisprudencia contenida, entre otras, en sentencias de 21, 23 y 24 de enero de 2000, que establecen que el recurso de casación se debe dirigir necesariamente contra el fallo de la sentencia recurrida y contra los razonamientos que constituyen su razón de decidir, no contra simples "obiter dicta" que no permiten casar el fallo.

Por otra parte, en el razonamiento quinto de su escrito de formalización, la parte recurrente entiende que procede tramitar una nulidad de actuaciones solicitada con fundamento en el artículo 240 LOPJ, por lo que solicita en su suplico se declare que el procedimiento adecuado para subsanar debió ser el de nulidad de actuaciones ante la propia Sala, cuando el incidente de nulidad de actuaciones sólo podrá solicitarse con carácter absolutamente excepcional en los supuestos en los que las resoluciones que se reputen nulas no sean susceptibles de recurso en el que quepa reparar la indefensión sufrida, por lo que no resulta procedente el incidente excepcional de nulidad de actuaciones que se produce contra sentencias firmes, cuando como sucede en este caso, la sentencia recurrida pende de la resolución de este recurso.

TERCERO

Finalmente, en este ámbito de examen previo a los motivos de oponibilidad aducidos, procede señalar que el Sindicato recurrente acompañó a su escrito de preparación dos documentos nuevos: el primero, consiste en Certificación de la Junta de Personal y del Comité de Empresa del Ayuntamiento de Las Palmas con el que trataba de acreditar la implantación de dicho Sindicato; y el segundo, consistente en Certificación del propio recurrente, GIAL, autorizando a sus representantes para entablar el recurso, tratando de subsanar el documento acompañado a su demanda con el número cuatro que carecía de firma, cuando resulta improcedente en dicho momento procesal la aportación de documento alguno, máxime cuando los documentos nuevos no podrían en ningún caso ser tenidos en cuenta y valorados por este Tribunal.

CUARTO

Superados los obstáculos formales y rechazando el incidente de nulidad de actuaciones y la aportación de nuevos documentos, procede examinar los motivos aducidos.

El primero de los motivos, bajo el número II es el único motivo en el que se ataca el razonamiento jurídico determinante del fallo de la sentencia, consistente en entender que el recurso es inadmisible al carecer el recurrente de la necesaria legitimación y se apoya en los artículos 45.3, 51.4, 56.2, 58, 59 y 138 de la Ley 29/98; en los artículos 57.3, 62.2, 71, 72 y 129 de la Ley de 26 de diciembre de 1956 y en el artículo 11.3 de la LOPJ, además de considerar infringidos los principios de igualdad y no discriminación, denunciando la vulneración de lo pactado en un Convenio Colectivo y no se indica en este motivo el apartado del artículo 88.1 de la LJCA que le sirve de base.

En todo caso, la falta de legitimación declarada por la sentencia por carecer del necesario interés el Sindicato recurrente, constituye el razonamiento determinante del fallo y no puede entenderse como infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, puesto que el Tribunal Superior de Justicia no se refería a una falta de legitimación "ad procesum" sino a una falta de legitimación en cuanto al fondo del asunto o falta de legitimación "ad causam" por entender que el recurrente no ha acreditado convenientemente la necesaria existencia de un vínculo o una conexión entre la Organización que acciona (GIAL) y la pretensión ejercitada, consistente en la nulidad del informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión de la gestión de las Escuelas de Educación Infantil y a la iniciativa privada, pues tal como indica la sentencia "en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento se desconoce absolutamente cual es la implantación del Sindicato", faltando por tanto el presupuesto básico al que alude la jurisprudencia constitucional.

Para el supuesto de que se entendiera que la falta de legitimación apreciada por la Sala pudiera implicar infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, para que prosperara la solicitud del recurrente hubiera sido preciso que el mismo hubiera justificado que la infracción denunciada le produce indefensión, lo cual ni siquiera alega y ésto bastaría para desestimar el motivo.

En todo caso, parece desprenderse de las manifestaciones del recurrente que su legitimación deriva del hecho de estar accionando en defensa de los intereses colectivos de los trabajadores, puesto que a su juicio el cambio de gestión provocará que el personal pase a la empresa privada con vulneración de lo pactado en un Convenio Colectivo, lo cual no deja de constituir una situación que no ha llegado a producirse y que no legitima al Sindicato recurrente en este procedimiento, ya que si tal infracción del Convenio Colectivo se produjera no sería competente esta jurisdicción para conocer de tal infracción, a lo que hay que añadir que, si lo que pretende el recurrente es defender en este recurso una cuestión de personal, tal posibilidad le está vedada puesto que en aplicación del artículo 86.2.a) de la LJCA, tales cuestiones no son susceptibles de recurso de casación.

QUINTO

Con sujeción a los criterios jurisprudenciales de esta Sala y del Tribunal Constitucional, resulta conforme a derecho la solución arbitrada en la sentencia recurrida al reconocer la ausencia de legitimación, si tenemos en cuenta:

  1. El más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28.a) LJ de 1956 debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo", aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación y por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997).

  2. La vigente Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, artículo 19.1.a), siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el artículo 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

  3. Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el artículo 19.1 de la vigente Ley Jurisdiccional. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea concreto, es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral- afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional (Auto nº 327/97, de 1 de octubre, F.J. 1) es preciso que la anulación pretendida produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.

SEXTO

La aplicación de la jurisprudencia precedente a la cuestión examinada, permite conducir a denegar la legitimación en la forma reconocida por la sentencia recurrida, partiendo de los siguientes presupuestos:

  1. No se puede confundir el interés legítimo con el mero interés por la legalidad que, como ha reconocido la sentencia de esta Sala de 31 de marzo de 1999, sólo determina la legitimación en aquellos campos de la actuación administrativa en que por ley está reconocida la acción pública, circunstancia aquí no concurrente.

  2. Las meras expectativas contra supuestos agravios futuros o potenciales no bastan, como aquí sucede, para reconocer la legitimación activa de la parte recurrente.

  3. Tampoco cabe reconocer un interés como presupuesto de la legitimación cuando éste es hipotético, según el alcance interpretativo actual, después de la Constitución de 1978, del concepto de «interés» como presupuesto de la legitimación según la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el primero de los motivos y a confirmar la sentencia recurrida que, precisamente, por reconocer la falta de legitimación de la parte actora, dejó imprejuzgado el recurso.

Como dice la sentencia recurrida, la función constitucionalmente atribuida a los Sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretende hacerse valer, afirmándose por el Sindicato recurrente, en su escrito de conclusiones, que es profundamente discrepante con la opinión de que los servicios públicos sean gestionados por la iniciativa privada porque lo considera malo, tanto en el orden material y en el moral como para el presente y para el futuro y estima que está plenamente legitimado para exigir que esa decisión municipal, contestada por muchos, se realice al menos con plena sujeción al derecho y a que la Administración cumpla con la ley.

En este punto, hemos de recordar que la defensa de la legalidad, como resulta del propio escrito de conclusiones del Sindicato, es la única justificación que alega para mantener su legitimación y ésta no es suficiente, a juicio de la jurisprudencia, para entender legitimado al Sindicato recurrente.

A mayor abundamiento, y dado que en su escrito de demanda se denuncian diferentes ilegalidades tanto respecto de las aprobaciones iniciales y definitivas, como en relación con los pliegos de condiciones, así como respecto a la fase de adjudicación del concurso, es preciso señalar que la jurisprudencia de este Tribunal establece que únicamente están legitimados para impugnar las bases y la adjudicación de un Concurso quienes tomen parte en él, pues, lo contrario, sería reconocer la acción pública, no permitida en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo salvo en supuestos excepcionales.

SEPTIMO

En el apartado tercero del escrito de interposición se refiere la parte recurrente a la falta de autorización para ejercitar la acción entablada, volviendo a repetirse en este motivo los mismos defectos que denunciábamos en el anterior respecto de la falta de referencia al apartado del artículos 88.1 en que se funda y al igual que sucedía en el motivo anterior, consideramos que lo que se impugna no es el razonamiento determinante del fallo, sino uno efectuado por la Sala "a mayor abundamiento", sobre la falta de acuerdo del Sindicato para recurrir.

Entrando en el análisis del motivo, se citan como precepto infringido el artículo 45.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98, en relación con el 24.1 de la Constitución. Este precepto, a juicio del recurrente, establece la posibilidad de subsanación de la falta de autorización padecida y tal infracción no es posible que se haya producido puesto que la sentencia, que resolvió el recurso contencioso-administrativo 2021/97, en ningún caso pudo aplicar la vigente Ley Jurisdiccional, ya que según su disposición transitoria segunda "los recursos contencioso-administrativos interpuestos con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley continuarán sustanciándose conforme a las normas que regían a la fecha de su iniciación". Al no ser de aplicación por razones de temporalidad la norma que el recurrente considera infringida, el motivo debe ser desestimado.

En íntima conexión con el motivo anterior, se denuncia la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre subsanación, citándose la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1998 que interpreta el artículo 129 de la antigua Ley Jurisdiccional como posibilidad de subsanación de defectos formales, pero, en este caso, denunciada por el Ayuntamiento la falta de legitimación activa dispuesta en los artículos 28 y 32 LJCA en el fundamento de derecho primero de la contestación a la demanda, no es hasta el momento de preparar el recurso de casación cuando el Sindicato recurrente trata de acreditar su legitimación con la aportación de unos documentos con los que trata de subsanar la falta de legitimación y representación denunciadas, que pudo haber subsanado en período probatorio o en el trámite de conclusiones, por lo que procede desestimar las alegaciones formuladas por la parte recurrente en el resto de la fundamentación jurídica.

OCTAVO

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la Ley 29/98, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas a 2.100 euros.

Para la fijación de esta cantidad se han tenido en cuenta los criterios habitualmente seguidos por esta Sala en atención a las circunstancias y especial complejidad del asunto.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 8590/1999 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre del Grupo de Independientes de la Administración Local (GIAL), contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de 8 de octubre de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo 2021/97, que se confirma en su integridad, con imposición de costas a la parte recurrente, en la forma prevista en el fundamento de derecho octavo de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado

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