STS, 21 de Marzo de 2007

PonenteMANUEL MARTIN TIMON
ECLIES:TS:2007:2878
Número de Recurso492/2002
Fecha de Resolución21 de Marzo de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Marzo de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el presente recurso de casación, número 492/2002, promovido por

D. Isacio Calleja García, Procurador de la entidad ASSOCIACIÓ DE MARXANTS DE LES COMARQUES GIRONINES, (antes denominada Associació Provincial autònoma de comerciants no sedentaris de Girona -marxsants-), contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 27 de Julio de 2001, dictada en el recurso contenciosoadministrativo número 214/1998, seguido contra Acuerdo del Ayuntamiento de Girona, sobre aprobación de la modificación de Ordenanzas Fiscales del ejercicio 1998.

Ha comparecido como parte recurrida, el Ayuntamiento de Girona, representado por Procurador y defendido por Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Girona, de 12 de noviembre de 1997, a la par que desestimó las reclamaciones formuladas entre otros, por Associació Provincial de Autònoma de Comerciants No Sedentaris di Girona (marxsants), aprobó definitivamente la modificación de las Ordenanzas fiscales reguladoras de Gestión General, Inspección y Recaudación, Tasas de Servicios y Actividades, General de Contribuciones Especiales, General de Precios Públicos e Impuestos, del ejercicio 1998 .

En lo que respecta a Ordenanzas de Tasas por servicios y actividades, se aprobó, la modificación de las siguientes, según el orden de relación del Acuerdo:

  1. Tasa por recogida de basuras.

  2. Tasa por servicio de conservación de cementerios.

  3. Tasa por la expedición de permiso de circulación de ciclomotores.

  4. Tasa por el servicio de grúa e inmovilización de vehículos.

  5. Tasa por el servicio especial de conducción de transportes que lo requiera.

  6. Tasa por el estudio, análisis y expedición de documentos.

  7. Tasa por la licencia de apertura de establecimientos.

  8. Tasa por los distintivos con el escudo municipal.

10 Tasa por licencia de auto-taxi y vehículos de alquiler.

SEGUNDO

Contra dicho Acuerdo, interpuso recurso contencioso-administrativo D. Leopoldo Rodes Durall, Procurador de "Asociación Provincial Autónoma de Comerciantes no Sedentarios, de Girona (Marxants)", ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, tramitándose por la Sección Primera de dicho Organo Jurisdiccional, bajo el número 214/1998. En el escrito de demanda, la recurrente, alegó: 1º) Existencia de legitimación activa de la demandante por su condición de asociación sindical, constituida al amparo de la Ley 19/1977, cuya finalidad es la defensa de los intereses de sus miembros, muchos de ellos con domicilio en Girona y, por tanto, sujetos pasivos de liquidaciones de muchas de las Ordenanzas modificadas (IBI, IAE, Basuras etc..), así como por su condición de sujeto pasivo de muchas liquidaciones, como propietario del local en que se halla establecido su domicilio social. 2º) Sobre las Tarifas contenidas en las Ordenanzas recurridas: absoluta falta de justificación, de su importe, cuantía y forma de reparto, a cuyos efectos se manifestaba que "es evidente la necesidad de que en el expediente administrativo conste debidamente justificado y razonado el importe de las exacciones municipales que se acuerda establecer o modificar. Así resulta, en primer lugar, del artículo 164 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (RD 2568/1986 de 28 de noviembre ). Y tratándose de expedientes para la fijación de exacciones municipales, resulta de lo dispuesto con carácter general en los artículos 103 y siguientes de la Constitución ", a lo que se añadía que "en definitiva, la justificación del importe de las tarifas a aprobar constituye un elemento imprescindible en todo expediente administrativo".

Tras concluir que "resulta, pues, absolutamente imposible examinar, valorar e impugnar los desconocidos criterios que han presidido las inexplicadas, injustificadas e incomprensibles modificaciones", solicitaba se dictara sentencia en la que se anularan y dejaran sin efecto alguno, el acuerdo recurrido y las modificaciones de las Ordenanzas Fiscales Municipales aprobadas definitivamente.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento demandado, primeramente, puso de relieve en la relación de hechos de su escrito de contestación a la demanda, que la parte actora fundamentaba la impugnación en una única alegación, relativa a la falta de memoria económico- financiera que justificara el incremento de los tributos que contenía la modificación de las Ordenanzas Fiscales, invocando la infracción de los artículos 164 y 173 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales y 103 y siguientes de la Constitución; posteriormente, añadía que de la referencia al "Análisis de costos Ordenances 1998" y de las alegaciones formuladas durante el periodo de información pública, se deducía, que la impugnación solo afectaba a las Ordenanzas Fiscales de Tasas. Tras ello, alegó en la fundamentación jurídica, lo siguiente: 1º) Falta de la condición de "interesado" de la demandante, según lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, puesto que la modificación de las Ordenanzas Fiscales para 1988, sobre todo en lo que respecta a las tasas, no afectaba directamente a la "Associació Provincial Autónoma de comerciants no sedentaris de Girona", en la medida en que ninguna de aquellas incidía en el comercio ambulante; 2º) Cumplimiento por el Ayuntamiento de los preceptos referidos a modificación de las tasas, citándose los artículos 17, 24 y 25, de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, 47.3 .h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y 112.2 . k) y 163 de la Ley 8/87, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña (estos dos últimos preceptos, referidos a "quórum" y a informe preceptivo del Secretario e Interventor).

En período probatorio, se unieron a los autos, certificaciones del Secretario de la entidad demandante, respecto de los Estatutos de la misma (en la que consta su constitución conforme a la Ley 19/1977, de 1 de abril ) y de una relación de 47 personas, residentes en Girona capital y que son miembros de la Asociación. Igualmente, se unió certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento de Girona, en la que consta que la Asociación recurrente es sujeto pasivo del Impuesto de Bienes Inmuebles, por su condición de propietaria del local sito en la planta entresuelo, del carrier Terri 28, de Girona, no siendo en cambio sujeto pasivo de la tasa de basuras, ni de otro impuesto, tasa o servicio público municipal.

En trámite de conclusiones, cada una de las partes, demandante y demandado, mantuvieron sus respectivas posiciones.

TERCERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia, de fecha 27 de julio de 2001, con la siguiente parte dispositiva: "DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCACIÓN PROVINCIAL AUTÓNOMA DE COMERCIANTES NO SEDENTARIOS contra el Acuerdo del Pleno Municipal del A YUNTAMIENTO DE GIRONA de 12 de noviembre de 1997 por el que se desestimaron las alegaciones presentadas, entre otros, por La Associació Provincial Autónoma de Comerciants No Sedentaris de Girona (marxants) y se aprobó la modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de determinados tributos que debían regir durante el ejercicio de 1998".

CUARTO

Contra la citada Sentencia, preparó recurso de casación la representación procesal de la entidad ASSOCIACIO DE MARXANTS DE LES COMARQUES GIRONINES (antes denominada Associació Provincial autónoma de comerciants no sedentaris de Girona), y tras su admisión, lo interpuso por medio de escrito, presentado en 26 de febrero de 2002, en el que solicita se dicte sentencia, por la que se case y anule la recurrida y se estime íntegramente el recurso jurisdiccional en los términos del suplico de la demanda.

QUINTO

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Girona, se opuso al recurso de casación, por escrito presentado en 23 de octubre de 2003, en el que solicita se dicte sentencia, que declare no haber lugar al mismo, condenando en costas a la recurrente.

SEXTO

Señalada para la votación y fallo, la audiencia del 20 de marzo de 2007, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sentencia basa su fallo desestimatorio en la siguiente fundamentación jurídica:

"PRlMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROVINCIAL AUTÓNOMA DE COMERCIANTES NO SEDENTARIOS, el Acuerdo del Pleno Municipal del AYUNTAMIENTO DE GIRONA de 12 de noviembre de 1997 por el que se desestimaron las alegaciones presentadas, entre otros, por la Associació Provincial Autónoma de Comerciants No Sedentaris de Girona (marxants) y se aprobó la modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de determinados tributos que debían regir durante el ejercicio de 1998.

SEGUNDO

En el suplico de su demanda, la actora solicita que se dicte sentencia por la que, estimándose el recurso interpuesto, se dejen sin efecto el acuerdo recurrido y las modificaciones de las Ordenanzas Fiscales municipales publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Girona de 22 de noviembre de 1997, condenando a la Administración demandada a la devolución de las sumas percibidas como consecuencia de las mismas. El recurrente funda esta petición en la falta de memoria económicofinanciera ya que, según alega, no existe dato, informe o antecedente alguno que justifique la modificación de las tarifas aprobadas por las Ordenanzas Fiscales que debían regir en el ejercicio de 1998.

Frente a estas alegaciones de la actora, el Ayuntamiento recurrido sostiene, de una parte, que la modificación de las Ordenanzas Fiscales para 1998 no afecta directamente a la actora, sobre todo por lo que respecta a las tasas objeto de modificación, dado que ninguna de ellas incide directamente en el comercio no sedentario y la recurrente, a juicio del demandado, únicamente estaría legitimada en caso de actuar en defensa de los intereses relativos al comercio no sedentario. Por otra parte, el artº 25 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales determina que "los acuerdos de establecimiento de tasas (..) deberán adaptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor del mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente".

El artº 25 exige la justificación de previsible cobertura del servicio o actividad únicamente en el supuesto de establecimiento de las tasas para financiar total o parcialmente nuevos servicios o actividades pero en el presente supuesto lo que se efectúa es la modificación de las Ordenanzas Fiscales consistente en el incremento de las tasas, constando, además, en el expediente administrativo un análisis de los costos correspondientes a las Ordenanzas que debían regir en 1998 con la correspondiente previsión de ingresos.

SEGUNDO

La entidad recurrente funda su recurso de casación en un solo motivo, que formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en el que alega infracción del artículo 25 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en relación con los artículos 20 y 26 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, 164 y 173 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre y 9 y 103 y siguientes de la Constitución y jurisprudencia aplicable.

En el desarrollo del motivo, expone que resulta absolutamente contraria a una recta interpretación de los preceptos invocados, como hace la sentencia recurrida, entender que la exigencia de informe técnicoeconómico, solo es aplicable cuando se trata del establecimiento de tasas y precios públicos, de forma que una vez aprobados, puedan modificarse e incrementarse sin necesidad de aquél.

Tras citar diversa jurisprudencia de esta Sala, señala la entidad recurrente, que el estudio de costes "que aparece a los folios 29 a 32 del expediente administrativo, no deja de ser una relación numérica absolutamente inexplicada, sin razonamiento, ni justificación alguna, sin certificar, sin paternidad conocida y que no guarda relación alguna con los incrementos de cuotas de las Ordenanzas aprobadas." Se añade que los informes de Secretaría e Intervención (folios 33 y 34) tampoco contienen explicación alguna que justifique los incrementos experimentados por las Ordenanzas. Concluye la recurrente citando la Sentencia de esta Sala de 21 de junio de 1999, en la que se hace referencia a que "la motivación es una exigencia constitucional impuesta por los artículos 9 y 103 de la C.E .", lo que le sirve de base para afirmar que "parece evidente que la modificación de las Ordenanzas de referencia sin un estudio económico financiero emitido por el funcionario competente, con justificaciones y razonamientos que expliquen y justifiquen el importe de las tarifas incrementadas, supone una evidente infracción de dicho principio; impide a los interesados conocer y valorar los incrementos; e impide a los Tribunales ejercer un control jurisdiccional sobre la actividad administrativa", añadiendo que "parece igualmente evidente que la Administración municipal con amplias facultades y autonomía para fijar sus tasas y tributos, no puede limitarse a su fijación sin razonamiento, estudio ni justificación alguna, ni mucho menos pretender cumplir con tan fundamental requisito con la presentación de un "estudio de costes" que ni parece firmado, ni identificado su autor, ni contiene razonamiento ni explicación alguna que justifique el importe de los incrementos pretendidos y aprobados. Y al no entenderlo así la Sentencia recurrida, infringe los preceptos que se han citado y contiene una doctrina contraria mantenida por esta Sala, procediendo por ello, sea casada y anulada, dictándose otra con estimación del recurso y anulación de los actos administrativos recurridos".

Frente a ello, la representación procesal del Ayuntamiento de Girona opone la improcedencia del motivo de casación previsto en el artículo 88.1. d) de la Ley Jurisdicción, en cuanto se invoca como único fundamento del mismo, el ya esgrimido en la instancia, relativo a la infracción del artículo 25 de la Ley de Haciendas Locales . Se añade, que el artículo 25 afecta a las tasas, pero no a los impuestos; que el estudio técnicoeconómico que justifique la previsible cobertura del servicio mediante tasas, únicamente es exigible "en el supuesto determinado legalmente de establecimiento de tasas para financiar total o parcialmente nuevos servicios", pero no, "a sensu contrario", cuando no se trata de establecimiento de tasas, ni de nuevos servicios; que en fin, no era aplicable la jurisprudencia citada por la recurrente.

TERCERO

Para dar respuesta al presente recurso de casación, hay que partir de que la sentencia, de forma realmente sucinta, basa la desestimación del recurso, de un lado, en entender que el artículo 25 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, es aplicable en el supuesto de establecimiento de tasas para financiar, total o parcialmente, nuevos servicios o actividades, mientras que el presente caso es un supuesto modificación de las Ordenanzas, consistente en el incremento de tasas y, de otro, en que en el expediente consta un análisis de los costos correspondientes a las Ordenanzas que debían regir en 1998, con la correspondiente previsión de ingresos, debiendo ponerse de relieve que no se realiza valoración probatoria alguna respecto de este documento, limitándose a constatar su existencia.

Pues bien, antes de exponer cualquier razonamiento o juicio sobre la cuestión planteada, conviene poner de relieve que son preceptos aplicables en el momento de los hechos, que resulta anterior a la modificación de la Ley de Haciendas Locales de 1988, por la Ley 25/1998, de 13 de julio, dictada a consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, los siguientes:

Artículo 24 .

1.El importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que trate. Para la determinación de dicho coste se tomarán en consideración los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan o del organismo que los soporte.

2. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza fiscal, en:

a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa.

b) Una cantidad fija señalada al efecto, o

c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.

3. Para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.

Artículo 25

"Los acuerdos de establecimiento de tasas para financiar total o parcialmente los nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquéllos." Desde luego, el último precepto solo exige el informe técnico-económico que acredite la previsible cobertura del coste de los servicios, en el caso de establecimiento de tasas para financiar, total o parcialmente, los mismos. Ahora bien, dicha circunstancia no pueda servir de base para permitir que las modificaciones de las tarifas que puedan producirse en el futuro, se hagan sin la justificación del principio de equivalencia, pues ello supondría dejar al administrado en posible situación de indefensión ante cualquier actuación administrativa de carácter arbitrario.

Por ello, la normativa local, de forma explícita o implícita, ha exigido tradicionalmente que la modificación de tarifas aparezca suficientemente justificada en el expediente administrativo.

Así, el artículo 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, por el que se pusieron en vigor las disposiciones de la ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, relativas a ingresos de las Corporaciones Locales, y se dictaron normas provisionales para su aplicación, dispuso que:

"El importe total de las tasas por la realización de una actividad o por la prestación de un servicio no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, para cuya determinación se tendrán en cuenta los gastos de personal, de material y de conservación, cargas financieras y amortización de las instalaciones directamente afectadas, no sufragadas por contribuciones especiales, así como el porcentaje de los gastos generales de administración que les sean atribuibles."

Por su parte, el artículo 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de Medidas Urgentes de Financiación de las Haciendas Locales, bajo la rúbrica de "Tasas", señaló:

La fijación de las tarifas de las tasas por prestación de servicios y realización de actividades se efectuará de forma que su rendimiento total cubra el coste de aquéllos, y para cuya determinación se tendrán en cuenta tanto los costes directos como el porcentaje de costes generales que les sea imputable.

A tal fin, en el expediente de modificación de tarifas se incluirá una evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades. Igualmente, al proyecto de presupuesto de cada año, se acompañará un anexo detallando los elementos del coste de aquellas actividades o servicios que se financien mediante tasas.

El artículo 214 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispuso igualmente:

"La fijación de las tarifas de las tasas por prestación de servicios y realización de actividades se efectuará de forma que su rendimiento total cubra el coste de aquéllos, para cuya determinación se tendrán en cuenta tanto los costes directos como el porcentaje de costes generales que les sea imputable.

A tal fin, en el expediente de modificación de tarifas se incluirá una evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades. Igualmente, al proyecto de presupuesto de cada año se acompañará un anexo detallando los elementos del coste de aquellas actividades o servicios que se financien mediante tasas".

Y en el momento en que tuvieron lugar los hechos, con vigencia, por tanto, de la originaria redacción de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, también en su versión original, disponía en su artículo 9.2 que "La presente Ley se aplicará supletoriamente respecto de la legislación que regula las tasas de las Comunidades Autónomas y las Haciendas Locales", por lo que resultaba de aplicación el criterio del legislador expresado en el artículo 20, el cual establecía que "Los proyectos de Real Decreto que acuerden la aplicación de una tasa y aquellos que desarrollen la regulación de la cuantía de la misma deberán incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una Memoria económico-financiera sobre el coste, o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta."

La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de la disposición."

Con mejor técnica, la actual redacción del artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, en la redacción recibida por la Ley 25/1998, de 13 de julio, y que sigue teniendo carecer supletorio respecto de la legislación que regula las "Haciendas Locales", dispone:

"Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta. La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas."

En cualquier caso, entiende la Sala que el artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales, antes transcrito (heredero del artículo 214 del Texto Refundido de 1986, pues la Disposición Derogatoria de la Ley 39/1988

, dejó sin efecto, entre otras disposiciones, el Título VIII de aquél), que, exige, de un lado, que las tasas por la realización de una actividad o por la prestación de un servicio, no excedan en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, y, de otro, que se tengan en cuenta los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluidos los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales (sin olvidar los criterios genéricos de capacidad económica a que hace referencia el apartado 3 del artículo 24 ), permite afirmar que en el expediente de modificación de tarifas, ha de quedar suficientemente motivado el incremento que se produzca en las mismas, pues en otro caso, no sería posible el control de la regla de equivalencia y supondría permitir la posible indefensión ante actuaciones administrativas arbitrarias.

En cuanto a la jurisprudencia, desde luego, esta Sala nunca ha sostenido que en el caso de modificación de tarifas de las tasas, no sea necesario justificar el cumplimiento del principio de equivalencia, con base en que la Ley sólo lo requiera en el caso de establecimiento de tasas para financiar los nuevos servicios.

Pero es que además, la doctrina jurisprudencial es justamente la contraria a la que sostiene por la Sala de instancia.

En efecto, se dejan de lado algunas de las Sentencias que cita la parte recurrente, pues, tal como pone de relieve la representación de la parte recurrida, las de 15 de junio de 1994 y 22 de abril de 2000, son referidas a los entonces precios públicos y la de 6 de marzo de 1999, contempla un supuesto de reimplantación de una tasa.

Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de julio de 1995, tras poner de relieve que la primera cuestión que se planteaba por el recurrente era "la aparente falta, en el expediente, de una detallada indicación de los gastos e ingresos de cada uno de los epígrafes de la Ordenanza que ponga claramente de manifiesto que las Tasas fueron fijadas de acuerdo con el principio de que su rendimiento cubra el coste de los servicios, y la existencia, en todo caso, de un estudio económico extemporáneo, parcial y exagerado", señaló que dicha cuestión "está perfectamente resuelta, en sentido opuesto a lo patrocinado por el recurrente de instancia, en los Fundamentos de Derecho II, III, IV y V de la sentencia apelada, que, por su adecuada atemperación al ordenamiento jurídico aplicable y a los principios tributarios que del mismo se inducen, se hacen propios y se dan -en el sentido y con el alcance dialéctico con el que lo estamos haciendo- por enteramente reproducidos.

En efecto, hecha la pertinente distinción entre los conceptos técnico-jurídicos de Impuestos, Contribuciones Especiales y Tasas, y sentado el criterio (a tenor de los diversos artículos que, en las sucesivas y diversas disposiciones normativas secuencialmente vigentes, han regulado los elementos esenciales del régimen jurídico de la última de las citadas clases de tributos) de que la fijación de las tarifas de las Tasas por prestación de servicios y realización de actividades se ha de efectuar de forma que su rendimiento total cubra, sin sobrepasarlo, el coste de los mismos -para cuya determinación se tendrán en cuenta tanto los costes directos como el porcentaje de costes generales que les sea imputable-, puede -y debe- llegarse a la conclusión, con la misma argumentación utilizada en la sentencia de instancia, de que, en el estudio previo sobre la evolución económica y financiera del coste y rendimientos de los servicios y actividades que obra en el expediente, concurren los suficientes y necesarios datos y elementos de juicio para poder sentar que se ha logrado, en la Modificación de la Ordenanza Fiscal controvertida, una perfecta plasmación, en el grado máximo posible, del principio de autofinanciación, pues, en el «estudio o informe sobre el coste de los servicios y actividades», justificativo de una elevación media aproximada de un 10% de las tarifas, no se pretende ni se parte de un establecimiento o imposición de supuestos o conceptos nuevos a gravar -con una sola excepción-, sino, tan sólo, de meras modificaciones de las Tasas ya preexistentes, con el consecuente y paralelo incremento de sus importes, y, en el «estudio y evolución del rendimiento», aunque más deficiente que el anterior, sus potenciales y parciales imperfecciones no son susceptibles, por su relativa entidad, de determinar la nulidad o anulabilidad global de la Ordenanza, sino, como máximo -y esto es lo que aconteció, en definitiva, en la sentencia recurrida-, la invalidez, puntual, de aquellos artículos y epígrafes en que la omisión o defecto de las valoraciones fuese ocasional y manifiestamente relevante (como fue el caso, entre otros varios, del epígrafe 27 del Grupo 3 del artículo 9 )." Es claro, por tanto, que la Sentencia referida parte de la exigencia, en el caso de modificación de Ordenanzas, de un estudio o informe sobre el coste de servicios o actividades.

Más recientemente, la Sentencia de 19 de octubre de 1999, que tiene su origen en impugnación de una liquidación por tasa de licencia de obras, puso de relieve la relación entre los artículos 214.1 del Texto Refundido de Régimen Local de 1986, 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales, al señalar :

"SEGUNDO.- Aparte lo dicho, es necesario hacer constar que, efectivamente, la modalidad tributaria que la tasa significa responde a la idea de contraprestación por la utilización o aprovechamiento del dominio público, por la prestación de un servicio público o por la realización de una actividad en régimen de derecho público que se refiera, beneficie o afecte al sujeto pasivo (por todos, art. 26 de la Ley General Tributaria en su redacción original y en la recibida después de la Ley de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, Ley 25/1998, de 13 de julio, tras la Sentencia Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre ). De ahí, precisamente, que, en lo que aquí interesa y como ya declaró esta Sala, entre otras y por no citar más que una de las más recientes, en la Sentencia de 6 de marzo de 1999, tanto el art. 214.1 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986, como, hoy, el art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales precitados, veden que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad pueda exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate; y de ahí igualmente que: a) para la determinación de ese coste global, real o previsible, los preceptos acabados de citar impongan tener en cuenta los gastos de personal, de material y de conservación, cargas financieras y amortización de las instalaciones directamente afectadas no sufragadas por contribuciones especiales, así como el porcentaje de los gastos generales de administración que le sean atribuibles o, como, con mejor técnica, establece el precepto de la Ley de Haciendas Locales, «los gastos directos o indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan o del organismo que los soporte»; y que, b) en los arts. 214.2 del Texto de 1986 y en el 25 de la LHL se estableciera y establezca, respectivamente, que «en el expediente de modificación de tarifas se incluirá una evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades», que «igualmente, al proyecto de presupuesto de cada año se acompañará un anexo detallando los elementos del coste de aquellas actividades o servicios que se financien mediante tasas», o que «los acuerdos de establecimiento de tasas para financiar total o parcialmente los nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnicoeconómicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquéllos».

En fin, la Sentencia de 14 de abril de 2001, en recurso de casación, en el que el Ayuntamiento impugnante alegaba como motivo de casación, infracción "de los artículos 24 y 25 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, puesto que el acuerdo recurrido se refería solamente a la modificación de una Ordenanza Fiscal y se había acreditado que en ningún caso el importe estimado de recaudación excede del coste del servicio", respondió señalando que: "la sentencia impugnada afirmó en su Fundamento 2º que «el estudio económico sobre el que se ha llegado a la determinación de las tarifas aplicables no explica en absoluto cómo se ha llegado al coste real o previsible del servicio que se trata de regular», razonando que el estudio acompañado a la modificación de la Ordenanza, realizado por una empresa privada, era «somero» y no proporcionaban a los servicios técnicos municipales «constancia real y efectiva de la valoración detallada y previsible (...) de las distintas partidas que integren el mantenimiento del servicio de alcantarillado, al que a partir de ahora se le añadirán los costes reales del mantenimiento del servicio de depuración que constituye la última fase de la red».

La conclusión que extrajo la Sala fue la de que el acuerdo recurrido prescindió de un aspecto esencial del procedimiento, cual es el trámite del informe económico, exigido por los artículos 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, aplicando en consecuencia el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en orden a declarar la nulidad absoluta de la nueva Ordenanza.

Puesto que en casación no pueden discutirse los hechos fijados por la sentencia impugnada y la apreciación probatoria a que llegó la Sala de instancia, sólo resta declarar que la consecuencia anulatoria está perfectamente ajustada a cuanto dispone el art. citado de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 ."

Por último, debe acogerse la Sentencia de 21 de junio de 1999, que cita la recurrente en apoyo de su invocación del artículo 103 de la Constitución, en la medida en que en aquella se declara que "la motivación es una exigencia constitucional impuesta por los arts. 9 y 103 de la Constitución Española ". De lo expuesto, se deduce la necesidad de que la aprobación de la modificación de las tarifas correspondientes a las tasas se vea precedida de un estudio económico del coste y rendimiento de los respectivos servicios, en la forma expuesta.

Resultan evidentes las dificultades que en algunos supuestos pueden plantearse, al elaborar los estudios económicos justificativos, especialmente en el caso de pequeños municipios. Así lo indicó ya la Sentencia de 8 de marzo de 2002, con ocasión de la tasa de apertura de establecimientos, en la que después de relacionar el complejo contenido del estudio económico referido a dicha tasa, se dijo por la Sala, y ahora se insiste en ello, ser consciente de que "los requisitos expuestos son un «desideratum», y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria."

Y precisamente esta es la situación que se plantea en el caso resuelto por la Sentencia recurrida, que hay que volver a recordar, se limita a señalar la existencia en el expediente de un "análisis de costos", sin proceder a su valoración. Pero lo cierto es que, examinado el mismo, se llega a la conclusión de que no es sino una mera relación numérica, sin explicación, ni motivación alguna, de los costos que corresponden a los distintos servicios, así como de los ingresos previstos, sin que, por otra parte, figure quien es el autor o responsable de tal relación y previsión. Tampoco puede venirse en conocimiento de cual es el incremento que se produce en las tarifas.

Ante tales circunstancias, y a la vista de los razonamientos anteriores, ha de estimarse el motivo, sin que puedan oponerse a ello, los dictámenes emitidos por el Interventor y el Secretario del Ayuntamiento, pues el primero se limita a emitir informe favorable, tras afirmar que las modificaciones de las Ordenanzas se ajustan a la normativa legal y en cuanto al informe del segundo, se limita igualmente a estimar que la propuesta de resolución se ajusta a la normativa vigente y a exponer cual es el procedimiento a seguir.

La estimación del motivo no puede afectar a la Ordenanza General de Gestión, Inspección y Recaudación (Ordenanza nº 1), cuya modificación sólo afecta a la forma de liquidación y exposición de padrones.

Igualmente, y tal como opone el Ayuntamiento de Girona, la estimación del motivo no puede afectar a las Ordenanzas de Impuestos (Ordenanzas 13 a 17, ambos inclusive), que se rigen por el parámetro de la autonomía municipal, dentro de los límites establecidos en la ley. Por la misma razón, tampoco puede afectar a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales (Ordenanza 11 ), que por otro lado, solo fue modificada en su artículo 13, referente a la posibilidad de obtener fraccionamiento o aplazamiento del pago de la cuota; en fin, tampoco puede afectar la estimación, a la Ordenanza General de Precios Públicos( Ordenanza 12), de la que solo se modificó el artículo 12, relativo a las competencias del Pleno y de la Comisión de Gobierno.

En conclusión, al admitirse el motivo alegado, debe estimarse el recurso y, a consecuencia de ello, casar la sentencia, en lo que respecta al Acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Girona, de 12 de noviembre de 1997, que aprobó la modificación de las Ordenanzas de tasas por prestación de servicios y actividades números 2 a 10, ambos inclusive (Tasas), con la finalidad de, posteriormente, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, tal como ordena el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional .

CUARTO

Pasando a hacerlo así, resulta necesario señalar que en el escrito de demanda se solicita se dicte sentencia en la que se anule y deje sin efecto el acuerdo recurrido de modificación de ordenanzas fiscales municipales, aprobadas definitivamente por el Ayuntamiento de Girona, a que se refiere el edicto publicado en el BOP nº 154 de 22 de noviembre de 1997, condenando a la Administración demandada a la devolución de las sumas percibidas.

Ahora bien, en el escrito de contestación a la demanda, la representación procesal del Ayuntamiento demandado, con invocación del artículo 18 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales

, opuso la falta de la condición de interesado de la Asociación recurrente, señalando que en el Acuerdo de 12 de noviembre de 1997 se hacía alusión, sin entrar a analizarlo en profundidad, a la falta de legitimación de la "Associatió Provincial Autónoma de comerciants no sedentaris de Girona", por cuanto en el expediente aprobado provisionalmente no había ningún concepto tributario que afectara a los asociados.

La sentencia omitió pronunciamiento expreso respecto de la cuestión planteada por la parte demandada, pero en la medida en que de lo que se trata es de enjuiciar la legalidad, en toda su plenitud, del acto administrativo del Ayuntamiento, que rechazó las alegaciones formuladas, debe entenderse que es posible entrar a conocer de esta cuestión, que afecta de modo esencial a la valoración de la legalidad del acto administrativo recurrido, tanto más cuanto que la sentencia recurrida fue desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

Pues bien, en la sesión del Ayuntamiento de Girona de 12 de noviembre de 1997, se acordó, desestimar, entre otras, la reclamación de la "Associatió Provincial Autónoma de Comerciants no sedentaris de Girona (marxants)", por las razones de fondo que se indicaban, pero poniendo de relieve al principio del acuerdo, que ello se hacía "i sense entrar a analitzar la seva posible falta de legitimat, atès que d'accord amb l'article 18 a) de la LLei 39/88, de 28 desembre, tindran la condició dìnteressats", expresión en la que la Sala aprecia que el Ayuntamiento, sin reconocer la condición de interesado de la entidad hoy demandante, expuso las razones de fondo que debían conducir al rechazo de las alegaciones, razón por la cual, cuando la controversia adquiere carácter jurisdiccional, alega la circunstancia expresada, como primer motivo de oposición a la demanda, de la que solicita la desestimación.

Así las cosas, el artículo 18 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, atribuye la condición de interesados, a efectos de presentar reclamaciones contra los acuerdos provisionales de aprobación de Ordenanzas, a :

"a) los que tuvieren un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos.

  1. Los Colegios Oficiales, Cámaras Oficiales, Asociaciones y demás Entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que le son propios".

En los autos, ha quedado demostrada la condición de Asociación de carácter sindical de la demandante, constituida al amparo de la Ley la Ley 19/1977, de 1 de abril, así como que no es sujeto pasivo de ninguna de las tasas objeto de modificación. Igualmente figura en autos una relación de 47 personas, residentes en Girona y miembros de la Asociación, sin que se haya procedido a la demostración de ser sujetos pasivos de alguna de las tasas cuyas tarifas han resultado modificadas, en su condición de comerciantes ambulantes, lo que supone que no se ha demostrado la necesaria conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, debiéndose recordar al respecto que "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en las que ésta pretenda hacerse valer" (Sentencia del Tribunal Constitucional 210/1994. F. J.4º ).

En este sentido, existe una muy reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que son ejemplos las Sentencias de 2 de diciembre de 2005 (Sección Cuarta) y 27 de junio de 2006 (de esta misma Sección).

En consecuencia, y habida cuenta de que el artículo 18 de la Ley 39/88 de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, no concede tampoco una acción pública para la formulación de reclamaciones contra los acuerdos provisionales de aprobación de Ordenanzas, procede desestimar el recurso contenciosoadministrativo, como se pide en la contestación a la demanda.

QUINTO

No procede la imposición de costas en el presente recurso de casación y en cuanto a las de instancia, cada parte pagará las suyas.

FALLAMOS

PRIMERO

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación, interpuesto por la representación procesal de la entidad ASSOCIACIO DE MARXANTS DE LES COMARQUES GIRONINES (antes denominada Associació Provincial autònoma de comerciants no sedentaris de Girona -marxsants-), contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 27 de Julio de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 214/1998, sentencia que se casa y anula, en lo que respecta a la aprobación por el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Girona, de 12 de noviembre de 1997, de la modificación de Ordenanzas de Tasas números 2 a 10, ambas inclusive. Sin costas.

SEGUNDO

Que dentro del ámbito delimitado en el anterior pronunciamiento, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 214/1998, seguido a instancia de la representación procesal de la entidad ASSOCIACIO DE MARXANTS DE LES COMARQUES GIRONINES (antes denominada Associació Provincial autònoma de comerciants no sedentaris de Girona -marxsants-) contra Acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Girona, de 12 de noviembre de 1997, por el que se aprobaron las Ordenanzas Fiscales de determinados tributos que habían de regir durante el año 1998. Sin costas Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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