STS, 16 de Diciembre de 2004

Por la representación letrada de D. Rodrigo se formuló demanda, ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, contra la desestimación presunta del recurso ordinario deducido ante la Comisión Interministerial de Retribuciones (CIR), por el que se impugnaba un informe de la Comisión Ejecutiva de la CIR (CECIR) de 2 de abril de 1998, denegatorio de la petición de ser clasificado en el grupo D de la Escala de Conductores y de Taller del PMM.

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 27 de febrero de 2002, contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Rodrigo contra la desestimación tácita, por silencio administrativo, del recurso ordinario interpuesto ante la Comisión Interministerial de Retribuciones, por el que impugnaba la denegación de su petición de ser clasificado en el grupo D y anulamos dicho acto, así como declaramos su derecho a ser encuadrado en el grupo de clasificación D, con todas las consecuencias inherentes a tal encuadramiento y quedando sin efecto su encuadramiento en el grupo de clasificación E, y condenamos a la Administración demandada a que abone al recurrente la cantidad que se determine en ejecución de sentencia, por diferencias económicas derivadas de la pertenencia a uno u otro grupo de clasificación, conforme con las reglas establecidas en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, sin hacer expresa imposición de costas".

La Administración del Estado postula que se declare como doctrina legal la siguiente:

"Que los funcionarios de la Escala a extinguir de Conductores Mecánicos del Organismo Autónomo Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS) nunca han sido asimilados a todos los efectos a los funcionarios de la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial por lo que, en consecuencia, no puede aplicarse sin más a los funcionarios de aquella Escala la doctrina jurisprudencial establecida para la reclasificación de los funcionarios pertenecientes a la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial (actualmente, Parque Móvil del Estado). Que, en todo caso, para determinar el grupo de clasificación de entre los previstos en el artículo 25 de la Ley 30/84 que corresponde a los funcionarios de la Escala, a extinguir, de Conductores Mecánicos del Organismo Autónomo Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS), habrá que estarse a la titulación que, en su caso, se hubiese exigido para el ingreso en la Escala, no a la titulación que el funcionario pueda poseer en un momento distinto".

El Ministerio Fiscal sostiene la estimación del recurso de casación en interés de ley.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 9 de diciembre de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sala

El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).

Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.

En el caso examinado, concurren los requisitos legales para la válida interposición del recurso, en cuanto al plazo, legitimación y no ser susceptible la sentencia recurrida de recurso de casación ordinario en la forma prevista en la LJCA, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de esta Sala (sentencias de 22 de diciembre de 1997, 30 de enero, 24 y 26 de marzo y 6 de abril de 1998) y se trata de un funcionario perteneciente a la escala a extinguir del Organismo Autónomo Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS) que se halla clasificado en la Escala E del artículo 25 de la Ley de la Función Pública 30/1984, cuando dicho precepto efectúa una racionalización de la estructura de los Cuerpos y Escalas del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, exigiendo para el referido grupo E el Certificado de Escolaridad, en tanto que para el grupo D (el inmediatamente superior) establece el de Graduado Escolar o equivalente.

El análisis de los antecedentes (comprensivo del expediente y de la sentencia impugnada - fundamento tercero-) permite establecer como planteamiento de la cuestión los criterios siguientes:

1. D. Rodrigo es funcionario de la Escala, a extinguir, de Conductores Mecánicos del Organismo Autónomo Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales y solicita su encuadramiento en el grupo D, de los establecidos en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la función pública, y el abono de las diferencias económicas existentes entre dicho grupo y el grupo E en que está clasificado.

2. Por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, se integra en el grupo D a la Escala de Conductores y de Taller del PMM y al Cuerpo de Mecánicos Conductores del Ministerio de Defensa, y el recurrente considera que, al ser los servicios que él presta idénticos a los que aquéllos desempeñan, ha de ser integrado en tal categoría.

3. La resolución impugnada parte de la consideración de que lo determinante para que se pueda variar la clasificación de una escala de funcionarios es el rango del título que se le hubiera exigido para ingresar en la misma, y que las diferentes convocatorias de pruebas de ingreso en la Escala de Conductores y de Taller del PMM exigieron a los aspirantes la posesión del Certificado de estudios primarios (título declarado equivalente al Graduado Escolar por Orden de 4 de febrero de 1986).

4. Sin embargo, si para acceder a la escala de funcionarios conductores mecánicos se exigía estar en posesión del Certificado de estudios primarios, este título que fue hecho equivaler con el de Graduado Escolar en la O.M. de 4 de febrero de 1986, otorga al recurrente el derecho a ser clasificado en el grupo D, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 30/1984, a lo que hay que añadir que el recurrente consta estar en posesión del título de Graduado Escolar de fecha 24 de agosto de 1979.

La sentencia impugnada recoge la doctrina jurisprudencial, a partir de la sentencia de este Tribunal de 30 de diciembre de 1995, reiterada en las posteriores de 15, 22 y 23 de enero de 1996, 20 de marzo y 11 de julio de 1997 y 20 de julio de 1999.

Sobre este punto, estima dicha sentencia que procede el análisis de la titulación que fue exigida al recurrente para el ingreso en la Escala de funcionarios conductores: el Certificado de estudios primarios no es citado por la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 26 de noviembre de 1975, sobre equivalencia de títulos académicos y profesionales y la Orden del mismo Ministerio de 4 de febrero de 1986, en su exposición de motivos establece que "la Orden de 26 de noviembre de 1975/76, por la que se establecieron las equivalencias de varios títulos con el de Graduado Escolar, no incluyó entre ellas la del Certificado de Estudios Primarios. Sin embargo, la posesión de este título significaba la superación de los cursos que comprendía el nivel educativo de la enseñanza primaria y la superación de unas pruebas ulteriores. Parece lógico que quienes superaron en su día el techo académico que suponía la obtención de ese certificado de estudios primarios y que era la máxima acreditación que podía obtenerse después del período de enseñanza obligatoria, estén hoy en condiciones iguales, al menos a efectos laborales, que aquéllos a quienes por razones de edad, les ha sido posible obtener con el nuevo plan de estudios el título de Graduado Escolar. Las razones anteriormente expuestas exigen que por este Departamento se arbitren las medidas conducentes a determinar la equivalencia de los títulos de Certificado de Estudios Primarios, expedidos con anterioridad a la finalización del Curso 1975/76 con el de Graduado Escolar, a los solos efectos de acceso a empleos públicos o privados y de promoción en ellos".

En consecuencia el Ministerio de Educación y Ciencia, de acuerdo con el Consejo Nacional de Educación, dispuso en el apartado primero de esa Orden Ministerial de 4 de febrero de 1986 "A los únicos efectos de acceso a empleos públicos o privados y de promoción en ellos se consideran equivalentes los títulos académicos oficiales de Graduado Escolar y el de Certificado de Estudios Primarios expedido con anterioridad a la finalización del año académico 1975/76" y posteriormente, la Orden de 10 de octubre de 1986 del mismo departamento ministerial extendió los efectos de la Orden de 4 de febrero de 1986 a todas aquellas personas que, no estando en posesión del certificado de estudios primarios, acreditasen documental y fehacientemente haber reunido, en su día, las condiciones para haberlo obtenido.

La conclusión de la sentencia recurrida es que el recurrente se encuentra en posesión del título de Graduado Escolar y procedía la estimación de su demanda, lo cual conlleva el reconocimiento de todos sus derechos derivados de su encuadramiento en el grupo D, entre ellos el abono de las diferencias salariales económicas adeudadas por su encuadramiento en el grupo E, con respecto al grupo D, en los cinco años inmediatamente anteriores a su reclamación en vía administrativa, de fecha 3 de febrero de 1998, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria (Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre), ha de declararse prescrito el período de reclamación que exceda de los cinco años anteriores a su reclamación y habiéndose de determinar en ejecución de sentencia la cantidad adeudada por las diferencias reales de retribución que pudieran existir, durante el período no prescrito, entre las percibidas por el recurrente por su clasificación en el grupo E y las que habría percibido de haber estado clasificado en el grupo D.

Tales razonamientos son coherentes con el análisis de los preceptos aplicables, que, en síntesis, pueden concretarse en los siguientes puntos:

1. El punto primero de la disposición final tercera del Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, y el Real Decreto 1086/77 de 13 de mayo, en cuanto al régimen retributivo del personal al servicio de la Administración Institucional o Autónoma.

2. La disposición adicional tercera del Real Decreto 906/1978 de 14 de abril, en cuanto al desempeño de servicios por los funcionarios del Cuerpo de Conductores Mecánicos de la AISS y la Orden Ministerial de 19 de octubre de 1978.

3. El artículo 1º y la disposición transitoria del Real Decreto 2146/78 de 7 de agosto, que en aplicación del artículo tercero del Real Decreto 1086/77 de 13 de mayo y el artículo 26 de la Ley 1/78 de 19 de enero, establece la proporcionalidad 3 (conductores mecánicos: EGB (Certificado de Escolaridad) y coeficiente 1,5.

4. Los Grupos de clasificación previstos en el artículo 25 (D y E) de la Ley 30/84 de 2 de agosto y las previsiones contenidas en los artículos 11 de la Ley 50/1984 de 30 de diciembre, 15 de la Ley 21/1986 de 23 de diciembre, 48 de la Ley 33/87 de 23 de diciembre y 120 de la Ley 13/1996 de 30 de diciembre.

5. Finalmente, la previsión contenida en el Real Decreto 469/1987 de 3 de abril, en orden a la adecuación, a efectos de lo dispuesto en los párrafos tercero y cuarto del artículo 15, apartado 1º, letra A de la Ley 21/1986 de 23 de diciembre y de la clasificación de Cuerpos o Escalas incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84 de 2 de agosto, a los grupos previstos en el artículo 25 de la citada ley, de conformidad con la titulación exigida para el ingreso en cada Cuerpo o Escala.

Este criterio legal de aplicación desvirtúa la vía procesal utilizada por la parte recurrente en el recurso de casación en interés de ley, pues la sentencia recurrida se limita a aplicar la legalidad, sin que se advierta la inexistencia de asimilación entre los conductores pertenecientes a la AISS y los pertenecientes al PMM, ya que la semejanza entre ambos regímenes jurídicos, desvirtúa tal confirmación, al ser los Acuerdos del Consejo de Ministros que regularon su régimen jurídico, los determinantes de tal valoración.

En este sentido invoca la parte recurrente:

1. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1979 por el que se transfirieron los conductores mecánicos de AISS al Parque Móvil Ministerial, al haber dejado de existir el Parque de Automovilismo de la Organización Sindical.

2. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 1984 (BOE del 24) adscribió la Escala de Conductores del PMM al Ministerio de Economía y Hacienda, mientras que la Escala de Conductores de la AISS se adscribía al Ministerio de la Presidencia y al Ministerio de Administraciones Públicas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 1987 (BOE del 27).

En consecuencia y frente al criterio de la parte recurrente, los conductores mecánicos de la AISS fueron asimilados a los funcionarios de la Escala de Conductores y de Taller del PMM, con un régimen jurídico similar, aunque con una estructura normativa no idéntica.

Estas reflexiones vienen avaladas por la jurisprudencia de esta Sala, en parte recogidas por la sentencia recurrida, en dos puntos:

1. En cuanto a la titulación, el factor a considerar es la titulación exigida para el ingreso en la Escala (Certificado de Estudios Primarios o título equivalente), no las circunstancias individuales de cada funcionario, ya que la aplicación del principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución veda que podamos hacer diferencias entre funcionarios de la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial, para la que se exigió el referido Certificado de Estudios Primarios, título equivalente o consideración asimilada, lo que impide hacer diferencias entre ellos, hallándose todos integrados en la misma Escala y siendo titulares de los mismos deberes y derechos y la consideración que debe merecer el hecho de que para acceder a la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial se exigiera, en general, en las convocatorias el Certificado de Estudios Primarios, lo que determina que debamos reiterar lo expuesto en la aludida sentencia de 30 de diciembre de 1.995, confirmada por otras posteriores.

2. En cuanto a la clasificación en el grupo D, como antecedentes legislativos más próximos aparece el artículo 11.2 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985, que dispuso que los Cuerpos, Escalas y Plazas que en 31 de diciembre de 1.984 tuviesen asignados índices de proporcionalidad 10, 8, 6, 4 y 3 se integrarían respectivamente en los Grupos A, B, C, D y E del artículo 25 de la Ley 30/1984 y dado que la Escala de Conductores y de Taller del P.M.M. tenía un índice de proporcionalidad 3, quedó integrada en el Grupo E, pero posteriormente las Leyes de Presupuestos para los años 1986, 1987 y 1988 (en sus artículos 13.1.A., 15.1.A y 48 respectivamente) reiteraron lo preceptuado en el artículo 11.2 de la Ley 50/1984, supeditándolo al hecho de que no procediera otro tipo de actuación o integración como consecuencia de la titulación exigida para el ingreso en los Cuerpos, Escalas o Plazas respectivos.

Para resolver la cuestión controvertida habrá que centrar por tanto la atención en la titulación exigida para el ingreso en la Escala de Conductores y de Taller del P.M.M., y dicha titulación fue el Certificado de Estudios Primarios, que había desaparecido del sistema educativo, pues dicho Certificado de Estudios Primarios era el de menor rango o nivel en el sistema educativo anterior a la Ley 14/1.970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, y esta última Ley implantó un nuevo sistema en el que el Certificado de Estudios Primarios ya no existía, siendo, en cambio, en el nuevo sistema, el de menor rango o nivel el Certificado de Escolaridad.

La Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 26 de noviembre de 1.975, sobre equivalencia de títulos académicos y profesionales, no citó para nada el Certificado de Estudios Primarios y la Orden posterior del mismo Ministerio de 4 de febrero de 1.986 subsanó dicha omisión ya que "a los únicos efectos de acceso a empleos públicos o privados y de promoción en ellos se consideran equivalentes los títulos académicos oficiales de Graduado Escolar y el de Certificado de Estudios Primarios expedido con anterioridad a la finalización del año académico 1975-76".

Resulta por tanto que, en el caso presente, siendo la titulación exigida la del Certificado de Estudios Primarios, la equivalencia establecida entre dicho título y el de Graduado Escolar en la Orden de 1986, otorgaba al recurrente el derecho a su clasificación en el Grupo D, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 30/1984, que, al regular los Grupos de Clasificación, establece que los Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías de funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas se agruparán, "de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso", en los siguientes Grupos: Grupo D. Título de Graduado Escolar, Formación Profesional de Primer Grado o equivalente.

Por consiguiente se impone respecto a este punto, referido a la clasificación del recurrente, confirmar el criterio de la sentencia recurrida al estimar el recurso contencioso-administrativo y dejar sin efecto, por no ser conformes al ordenamiento, los acuerdos recurridos, declarando su derecho a ser encuadrado en el Grupo de Clasificación D, quedando sin efecto su encuadramiento en el Grupo de Clasificación E.

Reconocida la clasificación de los funcionarios de la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial en el Grupo D a partir de 1 de enero de 1.997, con las consecuencias económicas que el artículo 120 de la Ley 13/1.996 determina, ello significa que la eficacia económica de la reclasificación no puede extenderse sino hasta cinco años antes de la fecha en que el recurrente presentó su reclamación en vía administrativa.

En cuanto a la integración en el Grupo "D" con los efectos establecidos en el artículo 25 de la Ley 30/84, dicha clasificación no podía suponer incremento de gasto público ni modificación del cómputo anual de retribuciones totales de cada uno de los integrantes de la Escala y Cuerpos referidos y para dar cumplimiento a lo dispuesto en el precepto anterior se adecuarían las retribuciones complementarias de los funcionarios afectados, aplicando, en todo caso, criterios de homogeneidad y de unidad de escala o cuerpo, pero destacando que ello se produciría con efectos desde la entrada en vigor de la ley, es decir, el uno de enero de 1997.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional, en reiteradas sentencias (núms. 3/94, 9/95 y 161/95, entre otras) rechaza la posible comparación de estructuras de creación legal como base de una tutela antidiscriminatoria de los objetos incluidos en cada una de ellas, criterio que además ha reiterado esta Sala en sentencias de 17 de enero, 13 de febrero, 19 de mayo de 1997 y 28 de abril de 1999, entre otras, pues como ya indicábamos en la sentencia de 17 de enero de 1997, el principio de igualdad se refiere a los ciudadanos y no a los títulos, que son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como es la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazas en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, en cumplimiento de los requisitos legales, no tiene que ver con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, puesto que las disposiciones de ese signo tienen en cuenta para la catalogación y para la provisión de las plazas, no sólo las titulaciones y especialidades que a cada uno concierne, lo cual no es una cuestión que incida en la aplicación del principio de igualdad ante la Ley, sino que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo, en el cual lo que está en juego no son los derechos de los ciudadanos, sino la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal, como hemos reconocido en la jurisprudencia y preceptos invocados, sin que se advierta que, desde este punto de vista, se haya incidido por parte de la sentencia recurrida en vulneración legal alguna determinante de la estimación de la pretensión.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de ley, ya que los conductores mecánicos del Organismo Autónomo Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS) están asimilados a los conductores del PMM y no consta acreditada la vulneración del artículo 25 de la Ley 30/84, en orden a la titulación exigida para el ingreso en la correspondiente escala.

Dada la estructura de este recurso, no procede hacer imposición de costas, como reiteradamente ha venido reconociendo esta Sección.