STS, 13 de Diciembre de 2004
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2004:8045 |
| Número de Recurso | 3/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Diciembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESENRIQUE CANCER LALANNEJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Diciembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen el recurso de casación en interés de la ley nº 3/2003, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, en representación de la ADMINISTRACION, contra la Sentencia dictada el 8 de octubre de 2002 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y recaída en recurso nº 854/2001, sobre desestimación del recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), de 12 de marzo de 2001.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el recurso Contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA María Cristina, contra la resolución que recoge el primero de los antecedentes de hecho de esta sentencia, la que anulamos y declaramos el derecho de la recurrente a conservar el Régimen Especial de los Funcionarios Civiles del Estado, sin solución de continuidad y con todos los derechos derivados de dicha declaración, condenamos a la MUFACE a reponer a la recurrente en la situación que tenía y a abonar a la recurrente de las cantidades satisfechas al Régimen General de la Seguridad Social desde el momento de la baja en la MUFACE hasta que se le reponga, sin perjuicio de compensar las cantidades que de haber estado en la MUFACE debió ingresar en dicho período, así como el exceso entre las sumas ingresadas como mutualista voluntaria y las debidas ingresar como mutualista obligatoria; sin costas."
El Abogado del Estado, en representación de la Administración, mediante escrito presentado el 14 de enero de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, interpuso recurso de casación en interés de la ley y, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare como doctrina legal lo siguiente: "los funcionarios del Estado transferidos a una Comunidad Autónoma pero con servicio activo en la Función Pública y que, en consecuencia seguían siendo mutualidades (sic) obligatorias de Muface, al pasar por promoción interna y voluntariamente a otro Cuerpo o Escala de la Comunidad Autónoma quedan en situación de excedencia voluntaria en el Estado y causan baja como mutualistas obligatorios de Muface pasando al Régimen General de la Seguridad Social"."
Por providencia de 10 de febrero de 2003 y ajustándose, en principio, el recurso a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción, se remiteron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo y efectuados los emplazamientos oportunos, constando en escrito presentado por doña María Cristina, unido a las actuaciones, que no desea personarse en el presente recurso, por diligencia de ordenación de 26 de abril de 2004, se dio traslado al Ministerio Fiscal para dictamen.
Evacuando el traslado conferido, el Fiscal formuló sus alegaciones, mediante escrito de 1 de julio de 2004, en el que, en síntesis, sostiene que no se cumple el requisito de grave daño para el interés general y postula la desestimación del presente recurso de casación en interés de la ley.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 24 de septiembre de 2004 se señaló para la votación y fallo el día 9 de diciembre de 2004, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala
La Sentencia impugnada en el presente proceso es la que dictó el 8 de octubre de 2002 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el recurso 854/2001 interpuesto por doña María Cristina. La Sra. María Cristina fue afiliada como mutualista obligatorio a la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado (MUFACE) en 1975, al ingresar en el Cuerpo General Auxiliar. Años después fue transferida a la Junta de Andalucía, pasando a la situación administrativa de "servicios especiales en Comunidades Autónomas". El 24 de noviembre de 2000 fue nombrada funcionaria del Cuerpo General Administrativo de la Junta de Andalucía mediante un proceso de promoción interna, lo que supuso que fuera declarada en situación de excedencia voluntaria en el Cuerpo de Auxiliares y que se le diera de baja en MUFACE el 12 de marzo de 2001. Como el Ministro para las Administraciones Públicas desestimó el 3 de julio de 2001 su recurso de alzada contra esta última decisión, interpuso recurso contencioso-administrativo pidiendo a la Sala de Sevilla que declarara su derecho a conservar el régimen especial de Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado y condenara a MUFACE a reponerla en la situación que tenía, devolviéndole lo que ingresó como mutualista voluntaria.
La Sentencia cuya doctrina considera el Abogado del Estado gravemente dañosa para el interés general y errónea llegó al fallo estimatorio razonando del siguiente modo. En primer lugar distinguió entre los casos en los que el ingreso en un cuerpo de funcionarios se produce por oposición de quien no pertenece a la función pública de la Comunidad y el que tiene lugar por promoción interna de quien ya es funcionario y lo hace en el ejercicio de su derecho a la carrera administrativa. Para este supuesto considera aplicable el artículo 24.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, que reconoce a los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas los mismos derechos económicos, de carrera y profesionales que a los de sus Cuerpos. Y recuerda que el artículo 12 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, les asegura que mantendrán todos sus derechos como si se hallaran en activo en sus Cuerpos de pertenencia. A ello añade que la disposición adicional 3ª.3 de esa misma Ley establecía que los funcionarios transferidos continuarían con el sistema de Seguridad Social o de previsión que tuvieran originariamente, asumiendo la Comunidad Autónoma las obligaciones del Estado. De ese conjunto de disposiciones deduce la Sala que los funcionarios transferidos tienen derecho a continuar afiliados a MUFACE como antes.
Advierte la Sentencia que el problema surge porque la disposición adicional 5ª de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, dispuso que a los funcionarios del Estado transferidos a las Comunidades Autónomas que hayan ingresado o ingresen voluntariamente en Cuerpos o Escalas de funcionarios propios de la Comunidad Autónoma de destino se les aplicaría, cualquiera que fuere el sistema de acceso, lo dispuesto en el número 2 de la disposición adicional 3ª de la Ley 30/1984. Es decir, quedarían sometidos al Régimen General de la Seguridad Social. A este respecto, señala la Sala que no pueden asimilarse las dos situaciones que distinguía antes: el acceso a la función pública autonómica de quien no pertenece a ella y el desarrollo de la carrera administrativa y que las normas indicadas no alcanzan a quienes ingresan en un Cuerpo o Escala autonómico en virtud de promoción interna porque, de admitirse lo contrario, se estaría aceptando que sufrieran merma en sus derechos, precisamente lo contrario de lo que prevén las normas que trazan su régimen jurídico. Así, pues, tras apuntar que otras Sentencias del mismo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se habían pronunciado ya en el mismo sentido, como lo hizo este Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de junio de 1991 (recurso 8050/1990) a cuyo fundamento de Derecho tercero se remite. Así, tras recordar que la excedencia voluntaria no produce ningún cambio en el carácter funcionarial, salvo en la situación administrativa, y que la disposición adicional 5ª de la Ley 21/1993 fue reproducida en el Real Decreto Legislativo 4/2000 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aunque eso no supuso innovación en el ordenamiento jurídico, precisamente por tratarse de un texto refundido, se pronunció favorablemente a las pretensiones de la recurrente.
En efecto, reconoció su derecho a seguir en el régimen obligatorio de MUFACE y no se pronunció sobre la nulidad de la incorporación de la Sra. María Cristina a Régimen General de la Seguridad Social por exceder de la competencia de la Sala. No obstante, aclaró que eso era sin perjuicio de los efectos que pudiera tener la Sentencia ante la Tesorería General de la Seguridad Social (que no había sido parte) y, sobre el reintegro de las cantidades indebidamente retenidas en concepto de cuotas de la Seguridad Social, dijo que le alcanza igual objeción. Ahora bien, añadió: "Si puede introducirse en cualquier momento la pretensión de indemnización de daños y perjuicios, por lo que, en su caso, le serán reintegradas las cuotas satisfechas a la Seguridad Social en la medida en que superen las aportaciones por pertenecer a MUFACE, con las que se enjugarán".
El Abogado del Estado nos pide que declaremos como doctrina legal que
"Los funcionarios del Estado transferidos a una Comunidad Autónoma pero en servicios activo en la función pública y que, en consecuencia, seguían siendo mutualidades (sic) obligatorios de MUFACE, al pasar por promoción interna y voluntariamente a otro Cuerpo o Escala de la Comunidad Autónoma quedan en situación de excedencia voluntaria en el Estado y causan baja como mutualistas obligatorios de MUFACE, pasando al Régimen General de la Seguridad Social".
Previamente, el Abogado del Estado nos dice que la doctrina establecida en la Sentencia de Sevilla es gravemente dañosa para el interés público y errónea. Sobre lo primero explica que tiene efectos de futuro que trascienden al caso concreto que aquélla contempla pues, si se convalidara la interpretación seguida por la Sala territorial, tendría efectos multiplicadores ya que afecta a un importante número de funcionarios o se proyecta sobre un ámbito de suficiente generalidad. De este modo, considera acreditados los perjuicios presentes o futuros para el interés público desde el momento en que se producirá un importante incremento del gasto público. En cuanto, a lo erróneo de la Sentencia, se fija, sobre todo, en el carácter voluntario que tiene el ingreso en un cuerpo funcionarial autonómico, aunque sea por promoción interna. Nuevo ingreso que trae consigo la excedencia voluntaria en el Estado y la afiliación al Régimen General de la Seguridad Social. Conduce a esa conclusión el artículo 97.2 i) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el cual derogó, por refundición, la disposición adicional 3ª.2 de la Ley 30/1984, precepto recogido por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, que derogó, por refundición, la disposición adicional 3ª.3 de la Ley 30/1984. Además, sus artículos 7.1 b), 3.2 g) y 8.1 a), nos dice el recurrente, confirman la posición que mantiene.
El Ministerio Fiscal considera que el Abogado del Estado no ha satisfecho los requisitos que la Ley de la Jurisdicción exige para la interposición del recurso de casación en interés de la Ley. En particular, entiende que no ha demostrado que la doctrina de la Sentencia sea gravemente dañosa porque no aporta datos para sostenerlo, sino que se limita a efectuar afirmaciones genéricas e indeterminadas. Añade que el carácter excepcional que es propio de este remedio procesal obliga a que la comprobación del cumplimiento de los requisitos a los que le sujeta la Ley sea especialmente rigurosa. Por eso, propugna la desestimación.
La Sala comparte las apreciaciones del Ministerio Fiscal. El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene del plano el archivo 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.
Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, debemos coincidir con el Ministerio Fiscal cuando deduce de esta regulación restrictiva la consecuencia de que procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), por señalar algunas de las más recientes.
A la luz de estas consideraciones, está claro que no puede considerarse satisfecho el requisito de que la doctrina recogida en la Sentencia impugnada sea gravemente dañosa para el interés público. Es al recurrente al que corresponde ponerlo de manifiesto y aquí no lo ha hecho. El escrito de interposición se limita, en este punto, a hacer unas consideraciones generales que parecen dar por supuesto lo que tiene que demostrar. No nos dice el número, ni siquiera aproximado, de funcionarios en los que podrían darse las circunstancias que concurrieron en el pleito resuelto por la Sala de Sevilla, ni si, efectivamente hay constancia de alguna, varias o muchas reclamaciones semejantes y, naturalmente, tampoco precisa qué es lo que podría representar en términos de incremento de gasto público. En definitiva, no dispone el recurrente de elementos para concluir de forma, al menos, relativamente precisa cuál es el alcance de la Sentencia recurrida. En tales condiciones no hay duda de que no cumple con una de las exigencias expresamente impuestas por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción y eso, por fuerza, comporta la desestimación del recurso de casación en interés de la Ley.
De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación en interés de la ley nº 3/2003, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 8 de octubre de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en el recurso nº 854/2001.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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