STS, 4 de Marzo de 2002

Con fecha siete de junio de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Desestimar el recurso interpuesto por Dña. Paula contra resolución de la Confederación Hidrográfica del Segura de 26.4.93 que queda confirmada por ser ajustada a Derecho en lo aquí discutido. Sin costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación Dª Paula , a través de su Procurador Sr. PEREZ SIRERA Y BOSH- LABRUS, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y se mandase reponer las actuaciones al estado en que debía de haberse practicado la prueba declarada pertinente, con imposición de costas a la parte adversa.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado, y LA COMUNIDAD DE REGANTES TERCERO DE LEVANTE, por medio de su Procurador, el Sr. D. RAMON RODRIGUEZ NOGUEIRA, en sus respectivos escritos de oposición al recurso de casación, tras oponerse a los motivos invocados por el recurrente, suplicaron a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 15 de octubre de 2001, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 21 de febrero de 2002, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

En este recurso de casación se impugna la sentencia dictada con fecha 7 de Junio de 1.995 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que había desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por quien hoy recurre en casación contra la Resolución de fecha 26 de Abril de 1.993, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura, que desestimó el recurso de alzada deducido contra los Acuerdos tomados en la Junta General Extraordinaria de la Comunidad de Base, (en formación), del " Tercer Canal de Levante ", celebrada en 31 de Enero de 1.993. En esa Junta se nombró, mediante elección, una Comisión Gestora encargada de la redacción de las Ordenanzas que habrían de regir la mencionada Comunidad, para su aprobación posterior y la integración - junto a otras Comunidades, que también habrían de constituirse -, en la " Comunidad General de Riegos de Levante, margen izquierda del Segura ", en que habría de transformarse la " Comunidad Riegos de Levante, Izquierda del Segura ", cumpliendo así el mandato recibido de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura, en virtud de lo dispuesto en el artículo 73.4 de la Ley 29/1.985, de 2 de Agosto, de Aguas, con fechas 4 de Noviembre de 1.990 y 23 de Diciembre de 1.991.

Del conjunto de los hechos que la sentencia de instancia da por acreditados y resultan del expediente administrativo y de las propias alegaciones de las partes, partiendo del anterior encargo de la Confederación Hidrográfica, que debía cumplimentarse en el plazo de seis meses mediante la redacción en ese plazo de las Ordenanzas respectivas, - pues las de la Comunidad General habrían de presentarse en el plazo de nueve meses -, y su presentación posterior ante la Confederación Hidrográfica para su aprobación, aparecen como fundamentales para la resolución de este recurso de casación los siguientes:

1). En 23 de Julio de 1.991 se celebró una Asamblea General de la Comunidad de Regantes demandada en este proceso, - Comunidad de Regantes en formación del Tercer Canal de Elche, que con tal carácter se personó en el recurso con fecha 7 de Enero de 1.994, si bien al contestar la demanda, en 14 de Octubre siguiente, mediante otrosí manifestó que ya lo hacía como " Comunidad de Regantes Tercero de Levante ", con personalidad jurídica reconocida por la Administración -, que acordó, además de la constitución de la Comunidad de Regantes integrada en la Comunidad General, algo obvio puesto que así se había establecido, la confección del censo, proponiéndose la formación de una Comisión, provisional, encargada de redactar las Ordenanzas y Reglamentos, compuesta por un grupo de comuneros pertenecientes a cada zona.

2). En 11 de Diciembre de 1.991 se celebró una Asamblea General para la aprobación de las Ordenanzas redactadas, sin que se lograra su aprobación, por haberse producido una abstención unánime. Ante ese resultado en esa misma Asamblea se procedió al nombramiento de una nueva Comisión, que tenía el carácter de Gestora hasta la próxima Asamblea, para recabar información y confeccionar las Ordenanzas, - y de cuya Comisión formaba parte la ahora recurrente -, sin perjuicio de las demás actividades que, como tal Comisión Gestora en orden al funcionamiento de dicha Comunidad de Base en formación, venía realizando.

3). Tampoco dicha Comisión Gestora, que asimismo tenía carácter provisional, logró redactar las Ordenanzas y, en 11 de Abril de 1.992, se celebró una nueva Asamblea en la que ampliándose el número de miembros de la Gestora se nombró Presidente de la misma a la actora, recurrente en casación.

4). Esta Comisión Gestora, tras diversos avatares, convocó una Asamblea General Extraordinaria para el día 31 de Enero de 1.993, cuyo orden del día, contenía los siguientes puntos: " 1º. Informe de la Comisión Gestora sobre la situación y demás incidencias de la Comunidad de base hasta la fecha. 2º. Renuncias y ceses, en su caso, de todos los miembros de la Comisión Gestora y sus motivos. 3º. Sometimiento para un debate y aprobación en su caso del Acuerdo que proceda respecto a la reducción del número de miembros pertenecientes a la Comisión Gestora. 4º. Presentación de las listas de los candidatos y programas de los mismos; constitución de las mesas electorales y celebración de elecciones; así como forma de votación para el nombramiento de los cargos comunitarios de Presidente y Vicepresidente de la Comisión Gestora de la Comunidad; de los Vocales Titulares y suplentes de la misma y de los Vocales que hubieran de representarla en la Comunidad General, de acuerdo con la legislación específica en la materia, así como el nombramiento de Secretario y funciones, competencias y facultades que habrían de encomendarse para el buen gobierno y administración de la Comunidad, además de la redacción de los Proyectos de Ordenanzas y Reglamentos por los que se regirá la Comunidad de Base. 5º. Toma de posesión de los cargos nombrados conforme al anterior punto. 6ª. Del informe y estudio realizado sobre formación de una sola y única Comunidad de Regantes, integrada por la actual Zona Tercera de Elche, 6ª y 7ª de Elche y Bacarot y debate y aprobación en su caso de los acuerdos correspondientes. 7º.Proposición de los Regantes sobre cuestiones no anunciadas en la convocatoria para su tratamiento en la próxima Junta General inmediata. 8º. Aprobación del Acta. 9º. Ruegos y preguntas ".

5). El día 22 de Enero de 1.993, se celebró una reunión, en la que participaron varios comuneros, no todos pertenecientes a la Comisión Gestora, y en la que participó la propia recurrente, Presidente entonces de dicha Comisión, para tratar de la preparación de la Asamblea a celebrar el ya próximo 31 de Enero; y en esa reunión se adoptaron diversos acuerdos que, en lo que ahora interesa, hacían referencia al nombramiento de la Comisión Gestora que había de salir de la referida Asamblea, integrada por doce vocales que, a su vez, serían los representantes de la Comunidad de base en formación en la Asamblea General de la Comunidad General, conforme al punto 4º del Orden del día de la convocatoria, y " 3. En cuanto a la delegación de voto, (por los comuneros), se bastantearían las delegaciones por el Secretario de la Comunidad General mediante la exhibición del documento original del D.N.I. del delegante. 4. En cuanto a la constitución de la mesa electoral esta estará presidida por el Secretario General de la Comunidad General, previa la autorización de la Junta de Gobierno de esta, el comunero de mayor y menor edad, por los colaboradores que se determinaban, los asesores que el Secretario General considerase oportunos, con expresa referencia al Asesor Jurídico de la Comunidad General. La votación sería secreta y las listas serían abiertas y cerradas ".

6). Sobre este Acuerdo, se celebró la referida Asamblea extraordinaria, no sin que antes la hoy actora, en escritos que fueron recibidos por el Secretario General de la Comunidad, - que habría, en definitiva, de presidir la mesa electoral conforme a lo acordado en dicha reunión preparatoria -, el día anterior a la celebración de la tan citada Asamblea General Extraordinaria, le hiciera algunas observaciones acerca de la inadmisión por aquel de ciertas delegaciones voluntarias a personas que no fuesen comunitarias, con referencia al artículo 218.4 del Reglamento de Aguas, (hay que entender el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1.986, de 11 de Abril). En la Asamblea, cuya acta aparece por transcripción de cinta magnetofónica que fue remitida a la hoy recurrente, - y que ella aportó con su escrito de recurso de alzada, según está expresamente reconocido por los colaboradores que, pertenecientes a la Comunidad General integraron aquella mesa -, para su aprobación, sin que conste que se aprobase ni en aquella Asamblea, ni posteriormente, luego del informe de la Comisión Gestora por la Presidente, - hoy recurrente -, y de la renuncia a los cargos de los miembros de aquélla que se integraron en la Asamblea, se constituyó la mesa electoral, con uno de los comuneros de mayor edad y otro de menor de edad, - este precisamente pertenecía a la candidatura de la hoy recurrente, que extraoficialmente circulaba, junto con otras -, y tras recoger en ese acto de la Asamblea las certificaciones de voto quienes hasta entonces no las habían recogido, y suscitándose algún debate en torno a quienes podían representar a otros. No consta en cambio en dicha acta, que se hiciese protesta alguna acerca de la elección y a tales delegaciones de voto por la hoy recurrente, cuya intervención sólo se limitó a que era necesaria la presentación de candidaturas y la exposición de programas, y a otros temas que no afectan a la esencia de este recurso, - tales como si se permitía que formara parte de la Comisión alguien que no fuera comunero o deudor de la Comunidad -. Una vez que a petición de ella misma y de algún otro comunero se identificaron los miembros de cada candidatura subiendo al estrado, se procedió a la votación por los comuneros presentes con las delegaciones de voto que llevaban en la forma que había sido acordada en la reunión preparatoria, constando en aquel acta las personas que participaron en la Asamblea, con sus respectivos documentos de identidad, y el Acta de escrutinio, que sí aparece firmada por los miembros de la mesa electoral y dos interventores, según el documento obrante al folio 51 del expediente, aportado por el Presidente de la Comisión Gestora que salió elegida en la Asamblea, al contestar el recurso del alzada interpuesto por la actora, documento no impugnado. En dicha Asamblea resultó elegida de forma mayoritaria, por ochocientos cuarenta votos frente a trescientos ochenta y cinco que obtuvo la candidatura de la actora, una nueva Comisión Gestora. Sin que se entrara en el debate de los puntos 6º y 7º del Orden del día, por ser insuficiente su estudio, proponiéndose, y así se aceptó por la Asamblea, su examen en otra posterior.

7). A cuanto antecede, que de forma más extractada aparece en la sentencia de instancia, ha de añadirse, como dato con relevancia para la resolución de este recurso, otro extremo. La Comisión Gestora que resultó elegida de aquella Asamblea General Extraordinaria, cuya finalidad, según constaba en la propia convocatoria, era la aprobación de los Estatutos y Ordenanzas de la " Comunidad de Regantes Tercero de Levante ", llevó a efecto su cometido de suerte que las presentó, y fueron debatidas y aprobadas en Junta General Extraordinaria celebrada el 18 de Abril de 1.993, tras la cual se efectuó su exposición pública en la sede de la Comunidad, con los preceptivos avisos en el Boletín Oficial de la Provincia y Tablón de Anuncios del Ayuntamiento de Elche y, cumplidos los trámites preceptivos, el 12 de Julio de 1.993 fueron presentadas en la Confederación Hidrográfica del Segura, siendo aprobadas en 17 de Enero de 1.994, por el Comisario de Aguas, según aparece en el Título Preliminar de las mismas, que fueron aportadas por la demandada, ya constituida legalmente y no como Comunidad de Regantes de base en formación.

La sentencia de instancia, que en todo momento tuvo en cuenta, como expresamente señala en su Fundamento Jurídico Tercero, que " todo el proceso relatado se encaminaba a la constitución de una Comunidad de Regantes del Tercer Canal de Levante, y una vez constituida, junto con otras Comunidades, integrar una Comunidad General de Regantes, Riegos de Levante, margen izquierdo del Segura", desestimó, como se ha dicho el recurso contencioso administrativo interpuesto, por entender que no era de apreciar irregularidad ninguna sustancial en el desarrollo de la Junta ni falta de imparcialidad en la mesa electoral, sin que fuesen necesarias las especificaciones de voto ni tampoco la presentación de listas y programas de candidaturas; y si algún defecto existió, como la designación para esa Junta Gestora nombrada en la Asamblea de 31 de Enero de 1.993 de quien no era comunero, por no constar en el censo ni haber acreditado ser propietario, ello no impidió que el acto cumpliese su fin, que era la elaboración las Ordenanzas, que realmente se elaboraron, siendo aprobadas por la Asamblea General de la Comunidad después de la presentación del escrito de interposición del recurso; igualmente rechazaba el motivo de nulidad basado en la falta de deliberación de los puntos 6º y 7º del Orden del día, porque la nueva Comisión nombrada no tenía suficientes conocimientos sobre los mismos, a lo que no hubo objeción alguna por los asistentes, salvo por la recurrente.

Esta, en el primer motivo de casación que articula, con fundamento en el ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, denuncia la infracción, - unas veces por la sentencia y otras por el acto administrativo recurrido, en cuanto que las alegaciones que formula para basar tal motivo no son sino reproducción mimética, sin crítica alguna de la sentencia de instancia, lo que de por sí bastaría para la desestimación del motivo, conforme a la propia naturaleza del recurso de casación -, de los artículos 201.8.a), y 216.3, letra l), del Reglamento del Dominio Público del Agua, en relación con lo establecido en el artículo 44 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, habida cuenta de la remisión establecida en el artículo 227 del citado Reglamento y en el artículo 76.5 de la propia Ley de Aguas; denunciándose asimismo la infracción de lo dispuesto en el artículo 47.c), de la Ley de Procedimiento Administrativo citada, así como de las dos sentencias que cita, una de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo, de 10 de Diciembre de 1.990, acerca de la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes y otra de fecha 30 de Enero de 1.991, de esta Sala 3ª, referida a lo establecido en la Disposición Final de la Ley de Aguas, que si bien permite la vigencia de los Estatutos y Ordenanzas de las Comunidades de Usuarios ya constituidas impone la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 202.1 en relación con el 216 y concordantes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico para aquellos supuestos en que se solicite la segregación de alguna de las constituidas.

Y un segundo motivo, - al amparo del ordinal 3º del citado artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica, ( 6/1.985, de 1º de Julio), del Poder Judicial -, con fundamento en una expresión, desafortunada, que emplea la Sala, respecto a que " nada hay debidamente acreditado al respecto en los autos ", cuando se refiere a las especificaciones de voto y a quienes " acudían con voz y/ o voto a la Asamblea ", por infracción del artículo 24.1 y 2 de la Constitución, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales generadoras de efectiva indefensión, al no haberse practicado la totalidad de la prueba solicitada y admitida, y cuya subsanación solicitó en el trámite de conclusiones, para que se llevara a efecto la totalidad de la propuesta y además en la forma que ella quería se hiciese, sin admitir, por la crítica que hacía, la que efectivamente se había llevado a efecto.

La sentencia de instancia, aunque no explícitamente, implícitamente sí tuvo en cuenta esos hechos ocurridos con posterioridad a la presentación del escrito de recurso y de que hemos dejado expresa referencia anteriormente, para estimar, aunque no lo dijera así, una convalidación de los actos administrativos, dada la finalidad perseguida por aquella Asamblea General, que no era sino la aprobación de unas Ordenanzas que permitieran la integración de esa Comunidad de base, una vez constituida en la Comunidad General de Riegos, unido a otros razonamientos, que esta Sala no puede compartir.

Ahora bien, no cabe la menor duda de que, se compartan o no íntegramente tales razonamientos, partiendo de aquellos datos es como entiende la Sala que ha de ser resuelto este recurso de casación, en atención a la pretensión de la recurrente, tanto en la instancia como en este recurso de casación, que no era otra, según se expresa en la Suplica de la demanda, que " anular la resolución de la Confederación Hidrográfica recurrida y declarar la nulidad de la Junta General de la Comunidad de Base en formación de la Zona 3ª de Elche o Tercer Canal, con todas las consecuencias inherentes y de entre ellas, proceder por la anterior Presidenta de la anterior Junta gestora, - esto es , la recurrente -, a convocar una nueva Asamblea General, solicitando a la Confederación Hidrográfica del Segura especifique el Orden del día y demás requisitos que sean necesarios para su válida y eficaz celebración " y, en la del recurso de casación, la de que " se anule la sentencia recurrida, mandando reponer las actuaciones al estado en que debió practicarse toda la prueba propuesta."

Pues bien, dos son las razones que entiende la Sala existen para que el recurso de casación no pueda prosperar.

En primer término, por el principio de conservación de los actos o trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haberse cometido la infracción, que antes regulaba el artículo 54 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, - y hoy con ciertos matices respecto de la anterior, el artículo 66 de la vigente Ley 30/1.992, de 26 de Diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -, que ha de aplicarse tanto en los casos de nulidad absoluta como en los de anulabilidad, como por el de convalidación de los actos anulables, teniendo en cuenta que de ninguna forma se prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido, sino que se llevó a efecto el nombramiento de la mesa electoral, su actuación, y la delegación de votos, precisamente en la forma en que se había acordado en una reunión anterior en la que participó la propia recurrente que era Presidente de la Comisión Gestora, - cuya finalidad, no se olvide, era la redacción de unas Ordenanzas -, que en aquella Junta renunciaba a su cargo y se presentaba de nuevo a la reelección y que en el desarrollo de la Asamblea ninguna observación hizo acerca de la invalidez de aquellas delegaciones ni a la necesidad de especificaciones determinadas, sino a otras cuestiones que no afectaban a la nulidad de nada de ello. Si añadimos que, en cualquier caso, la Comisión Gestora nombrada tenía por finalidad específica la redacción de unas Ordenanzas para su posterior aprobación, que se redactaron y que se sometió su aprobación a Junta General posterior y fue aprobada por el Organo administrativo competente, ha de entenderse que se produjo de facto esa convalidación posterior, ex artículo 53.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, - y hoy artículo 67 de la vigente Ley 30/1.992 -, de aquella Junta que nombró a la Comisión Gestora, en cuanto por su desarrollo sólo podría tratarse de un acto meramente anulable.

Aún podría considerarse, en segundo término, otro aspecto de la cuestión. Y es el de la pérdida de objeto de este recurso de casación. La finalidad esencial del nombramiento de esa Comisión Gestora, puesto que la anterior había renunciado, como palpablemente se aprende de la lectura del Acta, era precisamente la elaboración de las Ordenanzas de la Comunidad y su aprobación posterior por la Asamblea General lo que, efectivamente, ocurrió, como ya se ha dejado dicho.

Cierto es que la pérdida de objeto del recurso de casación la jurisprudencia de esta Sala, (pueden verse las sentencias de 5 de Febrero de 2001 y las de 8 de Febrero y 18 de Febrero del corriente año), lo ha venido aplicando a aquellos supuestos en que se impugnaban sentencias recaídas en aquellos recursos contencioso administrativos en los que se habían impugnado de modo directo disposiciones generales, cuando la desaparición del objeto del proceso, mediante la derogación de la disposición objeto del debate procesal se producía una vez dictadas sentencias en la instancia, pues aún siendo la razón de ser del recurso de casación la de controlar la aplicación de la Ley que haya hecho el Órgano jurisdiccional de Instancia y pudiera sostenerse que, para este juicio, los elementos temporales no tienen la misma relevancia que en los recursos directos, no cabe olvidar que una eventual estimación de los motivos de casación coloca al Tribunal Supremo en la posición de " resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate ", (artículos 95.1.d) de la nueva Ley Jurisdiccional y 102.1.3 de la precedente), si bien la aplicación de tal doctrina tiene las excepciones de que las disposiciones objeto de recurso, pese a su derogación, mantengan una cierta ultraactividad posterior.

Mas en el caso de autos estamos, por las razones ya indicadas reiteradamente, ante un supuesto que presenta singular analogía con esa doctrina, en cuanto se trataría sólo de ordenar una retroacción de actuaciones, para celebrar una Asamblea que tendría por finalidad elegir una Comisión Gestora que llevaría a cabo la elaboración de unas Ordenanzas de la Comunidad. Comunidad que ya se encuentra constituida legalmente y con sus Ordenanzas aprobadas, careciendo del más mínimo sentido de la economía procesal, - sin perjuicio de someter a incertidumbre la vida y régimen de un organismo legalmente en funcionamiento, y que por virtud de una Asamblea posterior y la intervención de la Administración se encuentra con sus Órganos legalmente en funcionamiento -, una retroacción de actuaciones que carecería de cualquier efecto práctico; sin que, además, pueda asegurarse que en la forma en que fue solicitada y admitida la prueba propuesta y sólo en uno de sus apartados, el c), en cuanto solicitaba " se trajesen al proceso todas cuantas representaciones obren en su poder (del Secretario General de la Comunidad General de Riegos de Levante), o en poder de la Comunidad de Regantes Tercero de Levante, caso de que se hubiera hecho internamente la transferencia de documentación y referentes a los votos delegados para la Asamblea General que tuvo lugar el 31-1-93, de la Comunidad Tercero de Levante ", pudiera ser relevante a los efectos pretendidos, puesto que el resto de la prueba tuvo su contestación, aunque a la recurrente, que la criticó en conclusiones, no le resultase de su satisfacción, sin olvidar en todo caso, como reiteradamente se ha dicho, que en cuanto pudo en la Asamblea General, que era el lugar a propósito para ello, no había puesto objeción alguna, habiendo participado en la decisión previa de la forma en que las delegaciones habrían de hacerse.

Y en cualquier caso, seguido en la Asamblea el procedimiento acordado en la reunión preparatoria, en que la actora, como Presidente de la Comisión Gestora, tuvo intervención y sin que en la Asamblea hiciese objeción alguna a ese concreto modo de actuar y sí sólo en lo referente a que se pudiera exponer el programa, cuando sí se identificaron los candidatos a formar parte de cada una de las candidaturas y en las hojas que circularon, - precisamente una de la candidatura de la actora -, constaba lo pretendido, es manifiesto que no se produjo violación alguna en orden a la elección libre y democráticamente celebrada.

Por todo cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser desestimado, con imposición de las costas del mismo conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional a la recurrente.-

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,