STS, 16 de Noviembre de 2006

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el 4 de Noviembre de 2.004, la representación procesal de la Asociación PRES.O.S. Galizia, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1774/2004, de 5 de diciembre, que regula la responsabilidad penal de los menores.

Por providencia de 15 de Noviembre de 2.005 se tiene por personado y parte recurrente a la Procuradora Dña.Mª Luisa Estrugo Lozano, en nombre y representación de la Asociación PRES.O.S. Galizia, y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional, y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley.

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 31 de octubre de 2.005 la representación procesal de la Asociación PRES.O.S. formuló escrito de demanda

En fecha 3 de Enero de 2.006 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dicte Sentencia que confirme los preceptos impugnados.

En fecha 18 de Abril de 2.006, esta Sala y Sección dictó Auto por el que se acordaba no haber lugar a la acumulación que solicitaba la Sra.Estrugo Lozano.

Evacuados todos los trámites legalmente previstos, se dieron por conclusas las actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 8 de Noviembre de 2.006, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado todos los trámites previstos

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de Sala

Por la representación de la Asociación PRES.O.S. se interpone Recurso ContenciosoAdministrativo contra Real Decreto 1774/2004, de 30 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000 de 12 de Enero, reguladora de la responsabilidad penal de los Menores. Los recurrentes solicitan la nulidad del Real Decreto en su integridad y subsidiariamente la de sus artículos 2.3 ; 2.6; 2.4; 2.9;

3.4; 5.3; 8.7; 15; 30.1; 31.1.c); 41.6; 45; 45.2; 45.4.e); 45.7; 53.4; 54.4; 54.6; 54.8; 55.2; 55.5 y Capítulo IV del Régimen Disciplinario de los Centros.

Solicitan los actores la nulidad del Real Decreto por considerar el mismo contrario a los artículos

9.3 ; 10, 17, 18, 24.2; 25, 27.1, 2, 4, 5 y 7; 39.4; 43; 53.1; 81.1 de la Constitución. En tal sentido alegan que el Real Decreto vulnera el principio de jerarquía normativa, excediéndose la delegación de la Ley 5/2000 y contradiciendo los principios científicos y educativos, que presiden la Ley y en concreto alegan que el Reglamento abandona el carácter educativo y científico que debe presidir el interés del menor y su contextualización en el art. 25 de la Constitución, regulando restrictivamente derechos como la libertad, la intimidad personal, el derecho al juez y al proceso predeterminados por la ley y la educación y la salud.

Para la recurrente el Reglamento abandona el interés del menor al priorizar la jurisdicción de adultos ante la duda sobre la edad del menor y acudir al modelo penitenciario de adultos. En definitiva el Reglamento no cumpliría el mandato legal en relación al carácter educativo del tratamiento del menor, infringiendo así también las normas internacionales como las Reglas de la Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad adoptadas por la Asamblea General en la Resolución 45/113 y las Reglas Mínimas para la administración de Justicia de Menores (Reglas Beijing).

Subsidiariamente entra en el análisis de los distintos preceptos que impugna. En relación al art. 2.4 dice que vulnera el art. 17.1 de la Constitución, y excede de lo dispuesto en el art 17 LO 5/2000, al permitir que la policía tome reseña de las impresiones dactilares y fotográficas del rostro de los menores sin permiso judicial, lo que es contrario al interés del menor y le genera intimidación.

El art. 2.9 del Reglamento sería contrario al art. 24.2 de la Constitución y a los arts. 2.1 y 3; 16.5; 17.4.5 y 6 y 33.d) de la LO 5/2000, al permitir que en caso de duda sobre la edad del detenido en vez de ser puesto a disposición del juez de menores se le ponga a disposición del juez de instrucción ordinario.

El art. 3.4 vulneraría los arts. 27.4 y 5 de la Constitución en relación con los arts. 17.1 y 3 y 56.2.b) y

f) de la LO 5/2000, en cuanto se desprotegería al menor de su obligación a la enseñanza, no garantizándole su dispensación.

Los arts. 5.3, 8.7 y 15 del Real Decreto vulnerarían según la actora los arts. 19.3 y 51.2 de la LO 5/2000, puesto que se extenderían en dichos preceptos competencias en funciones de mediación a la Entidad pública, cuando la Ley Orgánica, en su artículo 51.2 contempla siempre la intervención expresa del Equipo técnico junto con la representación de la entidad pública.

El art. 30.1 del Real Decreto vulneraría los arts. 10 y 25 de la Constitución en relación con los puntos 4, 5, 6 y 7 de la Exposición de Motivos y el art. 56.1 de la LO 5/2000, al fijar como finalidad esencial una convivencia ordenada que permita la ejecución de los diferentes programas de intervención educativa y las funciones de custodia e igualdad de trato. Para la recurrente el Reglamento en dicho precepto estaría abandonando los principios científicos y educativos que inspiran la ley.

El art. 31.1.c) del Reglamento vulneraría los arts. 56.2.e) y 46.3 de la LO 5/2000 y excedería de la delegación de esta al permitir que en determinados supuestos se realice el traslado del menor a Centros fuera de su Comunidad Autónoma.

El art. 41.6 vulneraría los arts. 24.1 y 2 de la Constitución, en relación con los arts. 56.2.d), i) y l) de la Ley Orgánica 5/2000, restringiendo los derechos del menor en relación a los de los adultos para comunicarse reservadamente con sus abogados, así como el derecho a recibir información de sus derechos y obligaciones.

Los arts. 45, 45.2.4 c) y 7 del Reglamento vulnerarían los arts. 10.1 y 2, y 25.2 de la Constitución en relación con el art. 56.1 y 2 de la LO 5/2000, limitando el derecho al disfrute de los permisos y salidas del menor en relación a los que rigen respecto a los adultos privados de libertad.

El art. 53.4 del Real Decreto vulneraría el art. 25.2 de la Constitución, en relación con el art. 53.1 de esta y el art. 56.b) y d) y f) de la LO 5/2000, al modificarse por vía reglamentaria, según la actora, el derecho al trabajo y a los beneficios de la Seguridad Social y Estatuto de los Trabajadores.

El art. 54.4.6 y 8 del Real Decreto vulneraría el art. 59.1 y 2 de la LO 5/2000 por lo que se refiere a la potestad para la imposición de medidas de control que se ampliarían también en favor del Director del Centro, prescindiendo del interés del menor.

El art. 55.2 y 5 del Real Decreto vulneraría los arts. 10 y 15 de la Constitución, al permitirse el empleo de medios ajenos a la contención como las defensas de goma, la sujeción mecánica y el aislamiento, que irían en contra de las resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas, al permitir, según aquella, la utilización de castigos corporales.

Por último todo el Capítulo IV relativo al régimen disciplinario de los Centros sería nulo por vulnerar los arts. 25.1 en relación con el art. 60.2 de la LO 5/2000 y los arts. 127 y 129 de la Ley 30/92, siendo todo el Capítulo contrario al art. 37 de la Convención de los Derechos del Niño y a los arts. 63, 64, 65 y 66 de las Reglas para la protección de menores privados de libertad. Con la regulación de dicho Capítulo, no se respetaría el principio de reserva de la ley para la tipificación de infracciones, considerándose además infracciones graves otras que no son reputadas como tales en el Reglamento Penitenciario para los adultos. A ello se añadiría que la regulación del procedimiento sancionador no respeta el derecho a la asistencia letrada que aparecería según la recurrente constitucionalmente devaluada.

El Abogado del Estado en su contestación a la demanda, con carácter previo, solicita la inadmisiblidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, entendiendo la Abogacía del Estado, que el Reglamento impugnado no afecta al ámbito de interés propio del recurrente, pues los fines de sus estatutos se circunscribirían a la ayuda a presos comunes.

Solicitada por el Abogado del Estado la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, procede examinar en primer lugar tal cuestión. Nada dice la actora en su demanda en relación a la legitimación que podría ostentar para la interposición del presente recurso contencioso administrativo, ni tampoco hace ninguna consideración al respecto en su escrito de conclusiones, a pesar de la alegación y petición formulada por el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda.

El art.2 de los Estatutos de la Asociación recurrente, dice "la Asociación orientará su actuación a los siguientes fines: Montar una plataforma ciudadana de ayuda a los presos/as comunes en todos los campos donde exista una carencia sanitaria, judicial, económica y humana. Así como luchar por el respeto en las cárceles de los derechos humanos fundamentales". En el art. 3 habla de sus actividades: mantener correspondencia con los presos/as; servir de cauce para las denuncias; tratar el SIDA dentro y fuera de las cárceles; pisos de recogida a ex presos o a presos condicionales; asesoramiento jurídico y movilizaciones ciudadanas. Por último, en el art. 4 de dichos Estatutos se dice que el ámbito territorial se circunscribe a Galicia y en consecuencia ese será su ámbito de actuación.

Esta Sala en reiteradísimas sentencias se ha pronunciado sobre el tema de la legitimación, por todas citaremos la Sentencia del Pleno de esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de 31 de Mayo de 2.006 donde se dice:

"La legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso e implica en el proceso contenciosoadministrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 11 de febrero de 2003, recurso nº 53/2000, 6 de abril de 2004 y 23 de abril de 2005, recurso 6154/2002 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (por todas, en SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001, entre otras), pudiéndose concretar algunos criterios interpretativos de la doctrina jurisprudencial en los siguientes puntos:

a) La importancia del interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida coloque al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo al ocasionar un perjuicio, como resultado inmediato de la resolución dictada.

b) Ese interés legítimo, que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, puede prescindir de las notas de personal y directo y al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, éste no sólo es más amplio que aquél y también es autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona, ésto es, verse afectado por el acto o resolución impugnada.

c) La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional que se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos y la legitimación que no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular. ....."

Igualmente esta Sala y Sección en su sentencia de 2 de Noviembre de 2.006, resolviendo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "Coordinadora de Barrios para el seguimiento de menores y jóvenes", y la "Asociación pro derechos humanos de Andalucía" que impugnaban también el mismo Real Decreto 1774/2004 y varios preceptos del mismo (arts. 2.9 ; 30.2.c) y d); 35; 40.1.4.6 y 8; 41.6, 42.2; 43.3 y 4; 44; 45; 53; 55; 66, Capítulo IV y 80) ha abordado el tema de la legitimación, a la luz de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de Octubre de 2.006 (STC 282/2006 ), señalando que procede apreciar legitimación activa para la impugnación del Real Decreto que nos ocupa, cuando existe una relación directa entre los fines de la asociación y el concreto motivo en que funda la impugnación, pues precisamente y en atención a sus fines estatutarios no es neutral o indiferente para las asociaciones recurrentes, el mantenimiento de la norma recurrida.

En nuestra Sentencia de 2 de Noviembre de 2.006, a la vista de los fines recogidos en las respectivas normas estatutarias de aquellas recurrentes entendíamos que tales fines estatutarios tenían una relación directa con los concretos motivos en los que fundaban la impugnación del Real Decreto 1774/2004, lo que nos llevaba a tenerlas por legitimadas, si bien luego se desestimaba el recurso contencioso administrativo por ellas interpuesta por considerar el Real Decreto referido y los preceptos que en el mismo se impugnaban ajustados a derecho, impugnación que en lo que se refiere al Real Decreto en su integridad y a los preceptos coincidentes con los ahora recurridos se fundaba en esencia en iguales consideraciones que las que se vierten en la demanda formulada por la Asociación PRES.O.S.

Sin embargo y a diferencia de los fines estatutarios de las otras asociaciones, sí partimos de los propios de la asociación ahora demandante, que hemos recogido, debe llegarse a una conclusión diferente que impide pueda tenérsele por legitimado para la impugnación que plantea. En efecto, si se tienen en cuenta los motivos que hemos expuesto en los que funda la impugnación del Real Decreto en su integridad, y subsidiariamente de diversos preceptos del mismo, debe concluirse que no se da el presupuesto exigido por la STC 282/2006 de 9 de Octubre, ya que los motivos de impugnación no tienen una relación directa con los fines estatutarios de la recurrente que se refrieren a los presos/as comunes y a las políticas penitenciarias que en relación a estos puedan seguirse, mientras que el Real Decreto impugnado desarrolla la Ley Orgánica de responsabilidad penal de los menores en cuya Exposición de motivos y toda su regulación, se explicitan las claras y patentes diferencias que deben presidir las medidas a imponer a los menores en relación a las penas privativas de libertad a imponer a los mayores, que son los que están en el ámbito de los fines de la asociación recurrente.

La Ley Orgánica 5/2000, de 12 de Enero, en su Exposición de Motivos dice:

....Dado que la expresada Ley Orgánica se reconocía a sí misma expresamente «el carácter de una reforma urgente, que adelanta parte de una renovada legislación sobre reforma de menores, que será objeto de medidas legislativas posteriores», es evidente la oportunidad de la presente Ley Orgánica, que constituye esa necesaria reforma legislativa, partiendo de los principios básicos que ya guiaron la redacción de aquélla (especialmente, el principio del superior interés del menor), de las garantías de nuestro ordenamiento constitucional, y de las normas de Derecho internacional, con particular atención a la citada Convención de los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, y esperando responder de este modo a las expectativas creadas en la sociedad española, por razones en parte coyunturales y en parte permanentes, sobre este tema concreto.

3. Los principios expuestos en la moción aprobada unánimemente por el Congreso de los Diputados el día 10 de mayo de 1994, sobre medidas para mejorar el marco jurídico vigente de protección del menor, se refieren esencialmente al establecimiento de la mayoría de edad penal en los dieciocho años y a la promulgación de «una ley penal del menor y juvenil que contemple la exigencia de responsabilidad para los jóvenes infractores que no hayan alcanzado la mayoría de edad penal, fundamentada en principios orientados hacia la reeducación de los menores de edad infractores, en base a las circunstancias personales, familiares y sociales, y que tenga especialmente en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas en esta materia...».

4. El artículo 19 del vigente Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, fija efectivamente la mayoría de edad penal en los dieciocho años y exige la regulación expresa de la responsabilidad penal de los menores de dicha edad en una Ley independiente. También para responder a esta exigencia se aprueba la presente Ley Orgánica, si bien lo dispuesto en este punto en el Código Penal debe ser complementado en un doble sentido. En primer lugar, asentando firmemente el principio de que la responsabilidad penal de los menores presenta frente a la de los adultos un carácter primordial de intervención educativa que trasciende a todos los aspectos de su regulación jurídica y que determina considerables diferencias entre el sentido y el procedimiento de las sanciones en uno y otro sector, sin perjuicio de las garantías comunes a todo justiciable. En segundo término, la edad límite de dieciocho años establecida por el Código Penal para referirse a la responsabilidad penal de los menores precisa de otro límite mínimo a partir del cual comience la posibilidad de exigir esa responsabilidad y que se ha concretado en los catorce años, con base en la convicción de que las infracciones cometidas por los niños menores de esta edad son en general irrelevantes y que, en los escasos supuestos en que aquéllas pueden producir alarma social, son suficientes para darles una respuesta igualmente adecuada los ámbitos familiar y asistencial civil, sin necesidad de la intervención del aparato judicial sancionador del Estado.

5. Asimismo, han sido criterios orientadores de la redacción de la presente Ley Orgánica, como no podía ser de otra manera, los contenidos en la doctrina del Tribunal Constitucional, singularmente en los fundamentos jurídicos de las sentencias 36/1991, de 14 de febrero, y 60/1995, de 17 de marzo (LA LEY JURIS. 13061/1995 ), sobre las garantías y el respeto a los derechos fundamentales que necesariamente han de imperar en el procedimiento seguido ante los Juzgados de Menores, sin perjuicio de las modulaciones que, respecto del procedimiento ordinario, permiten tener en cuenta la naturaleza y finalidad de aquel tipo de proceso, encaminado a la adopción de unas medidas que, como ya se ha dicho, fundamentalmente no pueden ser represivas, sino preventivo- especiales, orientadas hacia la efectiva reinserción y el superior interés del menor, valorados con criterios que han de buscarse primordialmente en el ámbito de las ciencias no jurídicas.

Consiguientemente en la medida que los fines de la Asociación recurrente inciden en los derechos de personas mayores de edad penal que hayan sido condenados a penas privativas de libertad, por muy amplia que sea la interpretación que pudiera hacerse, según la exigencia del Tribunal Constitucional de la legitimación para la impugnación del Real Decreto 1774/2004 -cuya adecuación a derecho ante muy similares impugnaciones a las que se recogen en este recurso, ya hemos declarado, como se ha dicho en nuestra Sentencia de 2 de Noviembre de 2.006 - debe concluirse que dichos fines no guardan una relación directa con los concretos motivos en que fundar su impugnación, razón por la cual no procede reconocer legitimación a la actora para la interposición del recurso lo que debe traducirse en su inadmisibilidad, al amparo de lo dispuesto en el art. 69.b) de la Ley Jurisdiccional.

De conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecian méritos que determinen la imposición de una condena en costas.