STS, 21 de Julio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 934/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 27 de abril de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 1.- Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Mª Jesús Hermoso Torres, en nombre de D. Franco , D. Juan Francisco , D. Roberto , Dª Lourdes , D. Evaristo , D. Juan Pedro Y Dª Rosa contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almería, adoptado en sesión extraordinaria y urgente, celebrado el día 30 de Diciembre de 1995, por el que desestimando las reclamaciones presentadas contra el Presupuesto General del Municipio para el ejercicio de 1.996, se aprobaba éste definitivamente, así como la Plantilla de Personal funcionarial, laboral y eventual para dicho ejercicio; y en consecuencia se anula el acto impugnado por ser contrario a Derecho".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Almería se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 19 de junio de 1999 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que "1º.- Estimando los apartados 1 y 2 del motivo primero del recurso case y anule la sentencia recurrida en la cuestión relativa a la plantilla del personal del Ayuntamiento de Almería del ejercicio de 1996. 2º.- Estimando el apartado 3 del primero motivo case y anule la sentencia en el punto relativo al Presupuesto General del Ayuntamiento de Almería para el ejercicio de 1996. 3º.- Alternativamente, estimando el segundo motivo del recurso, case y anule la sentencia recurrida en su integridad".

Por auto de esta Sala de 20 de abril de 2001, se declaró la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Almería contra la sentencia de 27 de abril de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso núm. 934/1996, respecto al motivo segundo del escrito de interposición, aducido al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, admitiéndose en relación con el primero, fundado en el artículo 88.1.c) de dicha Ley.

No habiendo comparecido parte alguna como recurrida, por providencia de 28 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo 15 de julio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Después del mencionado auto de 20 de abril de 2001, el recurso de casación que se examina queda reducido a un único motivo, que lleva el ordinal primero y se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, si bien se desglosa en tres puntos o infracciones a dichas normas.

En el primero se atribuye a la Sala de instancia no haber sometido a deliberación y votación la sentencia recurrida con vulneración de los artículos 252 a 254 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante). "Se alega la infracción exclusivamente respecto a la anulación de la plantilla del personal" y se razona señalando que la omisión de tal trámite se deduce inequívocamente de la lectura del fundamento jurídico cuarto de la sentencia. En él "se indica que la infracción del deber a publicar que la plantilla cumple los principios de racionalidad, economía y eficacia se deducía del examen del expediente administrativo y «se puso de manifiesto por el Jefe del Servicio del Área de Personal y Régimen Interior en el informe de fecha 27 de noviembre de 1.995». Sin embargo en la sentencia nº 1.722, de 9 de diciembre de 1.998, en el recurso contencioso-administrativo 935/96, un número posterior al que es objeto de la sentencia ahora impugnada, interpuesto contra la plantilla del mismo ejercicio de 1996 por Dª Verónica , se indica (fundamento de derecho tercero): «Tampoco puede se acogida la pretensión impugnatoria basada en la falta de adecuación de la plantilla a los criterios de racionalidad, economía y eficacia, puesto que frente a la simple alegación de la recurrente, se opone la memoria presentada por el Jefe de Área de Economía, el informe de las bases de ejecución presentado por Intervención y el informe del Jefe de Personal»". La sentencia impugnada ha sido redactada por el ponente, sentencia el Ilmo. Sr. D. Federico Lázaro Guil y suscrita por el Ilmo. Sr. D. Jerónimo Garvín Ojeda y ambos magistrados suscriben la sentencia citada de 9 de diciembre de 1998, "con un argumento totalmente contrario: en base a los mismo documentos y, en concreto, del informe del Jefe de Servicio de Personal, se llega a una conclusión distinta, sin que conste la discrepancia ni motivación del cambio de criterio. Por tanto, la deducción [según la parte recurrente] no puede ser otra: la sentencia impugnada se dictó sin las preceptivas deliberación y votación".

En el segundo punto se aduce la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que debió ser declarada por la sentencia de instancia, en lo que se refiere a la cuestión relativa a la plantilla de personal, y al no caber la inadmisibilidad parcial, el pronunciamiento debió transformarse en la desestimación. Se argumenta que se había producido una desviación procesal porque se introducen en la demanda dos cuestiones nuevas no contempladas en el escrito de interposición del recurso que se limitaba al Presupuesto. Y, "sin embargo, en la demanda se alegan dos pretensiones respecto de un documento distinto -la plantilla-, la Sala se pronuncia estimando una de ellas: el presunto incumplimiento de los principios de racionalidad, economía y eficacia".

En el tercero y último punto se alega incongruencia de la sentencia argumentándose que de las dos pretensiones deducidas en relación con el Presupuesto municipal, la sentencia de instancia estima una sola, la referida al Patrimonio Municipal del Suelo y, sin embargo, el fallo estima en su integridad el recurso y anula el Presupuesto. "Al afectar esta cuestión sólo a los apartados de los presupuestos relativos a los ingresos por enajenación de inversiones reales y al anexo de inversiones financiadas con cargo al capítulo anterior (fundamento de derecho quinto), lo consiguiente hubiera sido la estimación parcial del recurso".

El motivo de casación, en los tres apartados que han sido expuestos, no puede ser acogido por las siguientes razones:

1. La formación de la sentencia por las Salas de lo Contencioso- administrativo exige, ineludiblemente, la deliberación y votación, porque es necesario conjugar la participación de cada uno de los Magistrados que integran dichos órganos jurisdiccionales. Es necesario, en definitiva, coordinar las actividades de todos los Magistrados para el cumplimiento de un fin, que, por ser común, obliga a una actuación unitaria, de manera que la conclusión sea exteriormente considerada como fruto de la aportación de todos los miembros del Tribunal.

   La deliberación es el acto de la Sala, como Tribunal u órgano judicial colegiado, en el que los componentes exponen sus respectivos puntos de vista sobre las cuestiones suscitadas y pretensiones formuladas. Y la votación es la emisión definitiva del parecer de dichos componentes sobre tales cuestiones y pretensiones para la determinación de la decisión a través de la conformación de la correspondiente unanimidad o mayoría. Resulta, por consiguiente, aplicables los citados artículos 252 y siguientes de la LOPJ, con la esencialidad y trascendencia que corresponde a la naturaleza de la deliberación y votación en los órganos colegiados.

   Ahora bien, de la posible existencia de contradicción entre sentencias dictadas por los mismos magistrados no puede extraerse la conclusión, mantenida en el motivo, de que se haya omitido el trascendental acto de la deliberación y votación, ni siquiera aunque falte la expresión de las razones por las que se apartaron del criterio mantenido en la anterior sentencia. Tal cambio de criterio puede dar lugar al específico recurso de casación para la unificación de doctrina, previsto en el artículo 96.1 LJCA "cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiera llegado a pronunciamientos distintos", al correspondiente recurso, incluso de amparo ante el Tribunal Constitucional por vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 CE), e, incluso, a un recurso fundado en infracción de normas del ordenamiento jurídico como consecuencia del abandono del anterior criterio y su sustitución por el contrario. Pero resulta sin el necesario fundamento concluir que el cambio de criterio sólo puede atribuirse a una falta de deliberación o votación de los Magistrados integrantes de la Sala de instancia.

2. En el proceso administrativo ordinario se distingue tradicionalmente entre el escrito de iniciación o de "interposición" y el escrito que contiene la pretensión al que la Ley de la Jurisdicción denomina demanda.

   La interposición del recurso es, por tanto, el acto de parte por el que el actor se limita a solicitar del órgano judicial la iniciación del proceso y a que se le considere como demandante, quedando para un momento posterior la formulación de la pretensión. Así lo ha considerado reiteradamente el Tribunal Supremo señalando que es en la demanda donde debe formalizarse la pretensión.

   No obstante, en el escrito de interposición ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se recurre (art. 57.1 LJ y 45.1 LJCA), y reiterada jurisprudencia ha apreciado la inadmisibilidad del recurso por desviación procesal, en aquellos casos en los que entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. O, dicho en otros términos, es necesario que exista correlación entre la indicación de la disposición, acto, inactividad o actuación contenida en el escrito de interposición y la que se hace al formalizar la pretensión en la demanda, considerando la discordancia o desajuste entre ambos escritos una desviación procesal que, incluso, hace inadmisible el recurso. Así, en Sentencia de 13 de marzo de 1995 hemos señalado que "como esta Sala tiene declarado -así sentencias de 2 de octubre de 1990 y 6 de febrero de 1991- en el proceso contencioso- administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en la interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición (también la inactividad o actuación, art. 43 LJCA) contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos (disposiciones, inactividad o actuaciones) distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación. Es, pues, en el escrito de interposición del recurso donde debe precisarse el acto (disposición, inactividad o actuación) contra el que el mismo se dirige".

   Ahora bien, en el presente caso, es cierto que en el escrito de interposición se señala como objeto del recurso el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almería, de fecha 30 de diciembre de 1995, por el que se aprobó el presupuesto municipal correspondiente al ejercicio de 1996, pero también lo es que formaba parte de tal aprobación la "Relación de puestos de trabajo, Plantilla del Personal 1996"- "Plantilla de personal funcionario, laboral y eventual"- que figuraba tanto en la aprobación provisional del día 4 de diciembre como en la definitiva del 30 de diciembre de 1995, por lo que no puede apreciarse la desviación procesal que se denuncia en el recurso de casación y que ni siquiera se alegó en la instancia. Por consiguiente, se trata del mismo acto aquel a que se refiere el escrito de interposición y aquel contra el que se formula la pretensión contenida en la demanda: la aprobación definitiva del presupuesto del Ayuntamiento de Almería para 1996 que incluye, como entendió la sentencia de instancia, la Plantilla de personal funcionario, laboral y eventual para dicho ejercicio.

3. Tanto la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante) como la LJCA de 1998 contienen diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 33 LJCA (art. 43.1 LJ), que establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. En este sentido, la sentencia de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por la Sala Tercera del TS, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

   El artículo 67 LJCA (80 LJ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC/1981 (art. 218 LEC/2000). Y los artículos 33.2 y 65.2 LJCA (arts. 43.2 y 79.2 LJ) que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992, para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones -art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional-, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

   El Tribunal Constitucional, en fin, desde su sentencia 20/1982, ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994).

   El rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra también en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción. Asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva.

   La sentencia, en fin, debe tener una coherencia interna, ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla así de un supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

   La incongruencia interna de la sentencia es, por tanto, motivo de recurso de casación por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, conforme al artículo 95.1.3º LJ, aunque no sea por desajuste a lo pedido o a la causa de pedir, en los términos que derivan del artículo 359 LEC/1881 (art. 218 LEC/2000) y artículos 33.1 y 67 LJCA (arts. 43.1 y 80 LJ), sino por falta de la lógica que requiere que la conclusión plasmada en el fallo sea el resultado de las premisas previamente establecidas por el Tribunal. Y es que los fundamentos jurídicos y fácticos forman un todo con la parte dispositiva esclareciendo y justificando los pronunciamientos del fallo, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna de que se trata cuando son tan contrarios al fallo que éste resulta inexplicable. No obstante, la jurisprudencia de esta Sala ha realizado dos importantes precisiones: la falta de lógica de la sentencia no puede asentarse en la consideración de un razonamiento aislado sino que es preciso tener en cuenta los razonamientos completos de la sentencia; y, tampoco basta para apreciar el defecto de que se trata, cualquier tipo de contradicción sino que es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta, razonamientos supletorios o a mayor abundamiento puedan determinar la incongruencia interna de que se trata.

   Pues bien, sobre la base de las expresadas premisas teóricas, no puede considerarse que la sentencia de instancia recurrida incurra en ninguna de las clases de incongruencia referidas. En efecto:

   1. ) La sentencia no otorga más o algo distinto de lo pedido en la pretensión formulada: en la demanda se interesaba la nulidad de la aprobación de los presupuestos del Ayuntamiento de Almería para 1996, y ésto es exactamente lo otorga la sentencia cuando anula el acto impugnado (acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almería, adoptado en sesión extraordinaria y urgente, celebrada el 30 de diciembre de 1995, por el que desestimando las reclamaciones presentadas contra el Presupuesto General del Municipio para el ejercicio de 1996, así como la Plantilla de Personal funcionario, laboral y eventual para dicho ejercicio). Por consiguiente la sentencia no incurre en incongruencia ultra petita o extra petita.

   2. ) La estimación de la pretensión actora tiene como ratio decidendi la causa de pedir esgrimida en la demanda, acogiendo, incluso, dos de las alegaciones formuladas: la relativa a la omisión del deber de justificar que la Plantilla del personal aprobada cumple con los principios de racionalidad, economía y eficacia, con base en los artículos 126.1 del Real Decreto-Legislativo 781/1986, en relación con el artículo 90.1 de la Ley 7/1985; y la infracción de lo dispuesto en los artículos 276.1 y 177 del Texto Refundido de la Ley del Suelo.

   3. ) La sentencia de instancia, en el correspondiente fundamento jurídico (quinto), considera que gran parte de los ingresos a obtener por venta de solares que integran por disposición legal el Patrimonio Municipal del suelo del Ayuntamiento de Almería tenían como destino la financiación de inversiones a realizar con fines distintos al de conservación y ampliación de dicho Patrimonio lo que supone una desviación que "incurre en clara ilegalidad viciando de anulabilidad" los presupuestos y tal conclusión es la que luego lleva al fallo. Por consiguiente, podría sostenerse que tal conclusión es equivocada y que cabía entender, como sostiene la Administración recurrente, que el vicio apreciado solo debía acarrear una anulabilidad parcial, pero aun aceptando, a efectos dialécticos, que así fuera, ello no supone, en modo alguno, una incongruencia interna de la sentencia por falta de lógica con respecto a los planteamientos fácticos o jurídicos de que parte la conclusión a que llega. O, dicho en otros términos, un eventual error en la interpretación de la norma aplicable no convierte a la sentencia en ilógica y, por ende, en incongruente, sino que en tal caso sería errónea o contraria a norma del ordenamiento jurídico aplicable (diferente de las normas reguladoras de la sentencia) que tiene un cauce casacional diferente: el del artículo 88.1.d) LJCA, y no el del artículo 88.1.c) LJCA.

Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación, en sus tres apartados, y la consecuente desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas al no haber comparecido parte alguna como recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,