STS, 31 de Mayo de 2006

La parte actora solicita en el escrito de demanda que se estime íntegramente el recurso, declarando no ser conforme a Derecho y anulando el Real Decreto 102/2004 de 19 de enero impugnado, por el que se nombra Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y, en consecuencia, solicita que se retrotraiga el procedimiento de nombramiento de la provisión discrecional de la plaza al momento en que la Comisión de Calificación del Consejo General del Poder Judicial debió valorar los méritos y trayectoria de los candidatos presentados, méritos entre los que forzosamente, a la luz de los artículos 341.1 LOPJ y 35.1 y 3 EAPV , y del F.J. 46 de la STC 56/1990 , deberá evaluarse como preferentes -en el sentido de primacía- el conocimiento acreditado del euskera, como lengua propia y oficial del País Vasco, y el conocimiento acreditado del Derecho Foral Vasco.

El Abogado del Estado plantea una primera excepción de inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación y subsidiariamente, la desestimación, en cuanto al fondo.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo, del que conoce el Pleno, el día 25 de mayo de 2006.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

Con carácter previo al examen de las cuestiones planteadas, procede tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. Por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 25 de noviembre de 2003 (Boletín Oficial del Estado de 10 de diciembre siguiente) se anunció, para su provisión, la vacante de Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, como consecuencia de la jubilación del Excmo. Sr. D. Luis Angel, que habría de tener lugar el 21 de enero de 2004.

2. Durante el plazo concedido al efecto, se presentaron las siguientes solicitudes -con expresión del número del escalafón-:

   Julia (nº 849)

   Mariano (nº 900)

   Luis Manuel (nº 1491)

   Carlos (nº 536)

   Catalina (nº 747)

   Todos los solicitantes reunían los requisitos de antigüedad exigidos por el artículo 336.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , ésto es, un mínimo de diez años de servicios en la categoría de Magistrado y de quince años de pertenencia a la Carrera Judicial.

   En el caso del Sr. Luis Manuel, se tuvo en cuenta, y también se hizo así constar por la Comisión de Calificación, que concurría la circunstancia de tener reconocido el mérito de conocimiento de la lengua vasca y del Derecho Vasco, por Acuerdos de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 10 de noviembre de 1998 y 30 de abril de 2002, respectivamente.

3. La Comisión de Calificación, en reunión de 8 de enero de 2004, tras comprobar los requisitos reglamentarios y valorar el mérito de conocimiento de la lengua y Derecho vasco, acordó elevar al Pleno del Consejo General del Poder Judicial, la siguiente terna de candidatos, decidida por orden de preferencia y mayoría:

   Mariano

   Luis Manuel

   Julia

4. El Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en reunión de 14 de enero de 2004, acordó nombrar al Ilmo. Sr. D. Mariano, Magistrado con destino en la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, para el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por período de cinco años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 336 de la LOPJ , en provisión de la vacante producida por jubilación de D. Luis Angel.

   El Real Decreto 102/2004 de 19 de enero (BOE de 30 de enero siguiente) publicó el nombramiento del Sr. Mariano.

5. La Fundación Hizkuntza Eskubideeen Behatokia ha interpuesto recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 102/2004, de 19 de enero .

En la contestación a la demanda por el Abogado del Estado se solicita la declaración de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte actora, por lo que, con carácter previo al examen del fondo del asunto, procede examinar la causa de inadmisión alegada.

La parte demandante sostiene que está claramente legitimada al amparo de lo dispuesto en el artículo 19.1.a) y b) de la LJCA , porque, en su opinión, es evidente el interés legítimo a la vista de los fines fundacionales como persona jurídica.

También apoya su razonamiento en la doctrina del Tribunal Constitucional, declarada, entre otras, en la STC 73/2004, de 22 de abril (F.J. 3º ), por la que el artículo 24.1 de la CE reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, lo que impone a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales, ya que, en línea directa con tal doctrina, la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Constitución , en relación con el artículo 19.1.a) y b) de la LJCA , aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado y específico, pues, si bien el ordenamiento jurídico español no exige todavía como requisito de capacidad el conocimiento de la lengua propia de la Comunidad Autónoma para ser nombrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, nuestro ordenamiento jurídico sí exige valorar su conocimiento como mérito, por lo que no hay duda que, desde la perspectiva de los derechos lingüísticos de los vascoparlantes, la Fundación demandante se encuentra legitimada en este recurso.

En suma, la parte actora considera que se encuentra legitimada activamente, con base en los siguientes argumentos:

1. En la doctrina constitucional emanada de la STC 73/2004 de 22 de abril de la que la actora, "desde la perspectiva de los derechos lingüísticos de los vascoparlantes" (pag. 6 demanda) deriva que es titular de un interés legítimo "para examinar si al efecto no se han tenido en cuenta las prescripciones legales de valoración preferente de conocimiento del euskera como lengua oficial, máxime si, como consecuencia del ejercicio de los elementos de valoración reglada de carácter lingüístico que concurren en el presente supuesto, que deben vincular el actuar del Consejo General del Poder Judicial, el nombramiento debiera o podría haber recaído en otro magistrado que se postulaba a tal presidencia" (pág. 7 demanda).

2. Como la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7.a), e) y f) de sus Estatutos Fundacionales por los que se rige, tiene atribuido respectivamente "investigar y promover el euskera y la cultura vasca" y "coadyuvar a la normalización del euskera en todo tipo de iniciativas públicas o privadas, con el objeto de que la lengua vasca logre al menos igualar su presencia en el seno de todas las instituciones públicas, servicios públicos y administración de justicia con la de su realidad sociolingüística", y "entablar cuantas acciones judiciales o administrativas sean precisas para velar por el cumplimiento de las normas legales que garanticen directa o indirectamente los derechos lingüísticos de los vascoparlantes", considera que es titular de un interés legítimo para, según sus propias palabras, "examinar" si se han observado en el nombramiento del Presidente del TSJ del País Vasco aquellas normas legales, cuyo cumplimiento, a su juicio, coincide con las finalidades previstas en sus Estatutos y, en esencia, en el artículo 341 LOPJ en cuanto este precepto señala que se ha de valorar como mérito el conocimiento del idioma de la Comunidad Autónoma.

A fin de examinar si la parte actora goza de legitimación activa, resulta obligado determinar si existe una relación o conexión entre la valoración como mérito por el Consejo General del Poder Judicial del euskera en el nombramiento del Presidente del TSJ del País Vasco y los fines que persigue la actora previstos en sus Estatutos, lo que, en definitiva, dependerá de si el respeto o la infracción de dicha normativa le ocasiona o no un beneficio o perjuicio.

Para analizar esta cuestión, vamos a efectuar un planteamiento general e incidir después en el tema debatido.

La legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso e implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 11 de febrero de 2003, recurso nº 53/2000, 6 de abril de 2004 y 23 de abril de 2005, recurso 6154/2002 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (por todas, en SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001 , entre otras), pudiéndose concretar algunos criterios interpretativos de la doctrina jurisprudencial en los siguientes puntos:

1. La importancia del interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida coloque al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo al ocasionar un perjuicio, como resultado inmediato de la resolución dictada.

2. Ese interés legítimo, que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, puede prescindir de las notas de personal y directo y al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, éste no sólo es más amplio que aquél y también es autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona, ésto es, verse afectado por el acto o resolución impugnada.

3. La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional que se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos y la legitimación que no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular.

4. Esta Sala, en Auto de 21 de Noviembre de 1997 , ya declaró la imposibilidad de reconocer el interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos.

5. Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos a que responde el art. 24.1 de la Constitución , pero también hay que considerar la reiterada jurisprudencia constitucional que señala como el derecho prestacional de la tutela ha de sujetarse al plano de la estricta legalidad, pues sólo inciden en la vulneración del contenido constitucional del artículo 24.1 de la CE aquellas resoluciones que generan interpretaciones arbitrarias e irracionales, lo que no sucede en este caso.

   Una cosa es que una Fundación constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos, cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción y otra bien diferente es que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos, incluso de contenido moral, respecto de la actuación de las Administraciones públicas o la prestación de los servicios públicos, cuando, en este caso, el Acuerdo impugnado sólo incidía directamente en los participantes en la convocatoria, cuyo interés profesional sí estaba afectado.

6. Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la idea de los intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hacen las Leyes 29/1998 y 1/2000 , acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional.

   Pero también, en este aspecto, la ampliación experimentada tiene sus límites y así resulta en cuanto a los intereses colectivos cuya diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 de la LOPJ , como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencia en tales entes, asociaciones o corporaciones representativas específicos y determinados intereses colectivos.

   A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos y son intereses generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley o de una acción de alcance general como reconoce la STEDH 4/81 de 22 de octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido ).

   En este caso no se justifica por la Fundación recurrente que actúe en defensa de los intereses profesionales de quienes concurrieron a la obtención del cargo discrecional convocado.

La proyección de estos criterios o pautas generales de interpretación jurisprudencial en el análisis de la legitimación activa, desde cada uno de los fines perseguidos por la parte actora, permite constatar:

1. En cuanto a si la valoración como mérito del conocimiento del euskera en la elección del Presidente del Tribunal Superior del País Vasco puede ser considerada como "investigar y promover el euskera y la cultura vasca" en los términos literales de los Estatutos de la Fundación, creemos que puede defenderse que del hecho de que no se valore como mérito el conocimiento del euskera no resulta ningún perjuicio para este fin, pero puede sostenerse, como indica la parte actora, que resulta beneficioso para el euskera que éste sea conocido por el mayor número de personas.

   Ahora bien, de lo que se trata es de analizar si con la impugnación del acuerdo del Consejo General del Poder Judicial se está promoviendo el euskera, y la respuesta, en este punto, debe ser negativa.

   Sería positiva si se impugnase un precepto de un reglamento atinente a la valoración como mérito del euskera, lo que tuvo lugar en el Acuerdo del Pleno del Consejo de 25 de febrero de 1998 (BOE de 6 de marzo de 1998) que modificó el Reglamento 1/95 de 7 de junio, de resultas de la sentencia de esta Sala de 29 de abril de 1995, recaída en el recurso nº 2525/1991 , pero aquí se impugna un acuerdo que efectúa un nombramiento y no hay conexión directa entre la promoción del euskera y la impugnación de tal acuerdo que ha de tener en cuenta como mérito el conocimiento del euskera, pues del análisis de los preceptos de la LOPJ atinentes al nombramiento efectuado (artículos 336, 337 y muy especialmente del 341 de la LOPJ ) no se deduce que el conocimiento de la lengua haya sido el elemento determinante del nombramiento.

2. En cuanto a si dicha valoración supone "coadyuvar a la normalización del euskera en todo tipo de iniciativas públicas o privadas, con el objeto de que la lengua vasca logra al menos igualar su presencia en el seno de todas las instituciones públicas, servicios públicos y administración de justicia con la de su realidad sociolingüística" merece también una respuesta negativa, toda vez que de lo que se trata es de la valoración como mérito del conocimiento de una lengua en la elección de una persona como Presidente del TSJ y lo esencial será que dicho Presidente realice actuaciones encaminadas a dicho fin, lo que tiene lugar con posterioridad a su nombramiento.

3. En cuanto a si la falta de valoración como mérito del conocimiento del euskera permitiría a la fundación entablar cuantas acciones judiciales o administrativas sean precisas para velar por el cumplimiento de las normas legales que garanticen directa o indirectamente los derechos lingüísticos de los vascoparlantes, no parece que exista duda que ello debería restringirse al supuesto de que alguno de los candidatos sea en todo caso vascoparlante o se haya declarado vascoparlante, lo que no ocurre en ninguno de los candidatos.

   El término "vascoparlante" es entendido en la última edición del diccionario de la Real Academia (22ª edición) del siguiente modo: "Que tiene el vasco como lengua materna o propia". (en realidad el término exacto es "vascohablante") y esta circunstancia no parece concurrir en ninguno de los candidatos, o al menos no consta en el expediente administrativo dicha condición en ningún momento, y desde luego no parece ostentarla el Sr. Luis Manuel, pues, en realidad, sólo acredita un conocimiento del mismo, dimanante del certificado emitido por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma (art. 109 Acuerdo Pleno CGPJ de 25 de febrero de 1998) que le fue reconocido por Acuerdo de la Comisión Permanente del CGPJ de 10 de noviembre de 1998 y por tanto, a la parte actora no le es posible arrogarse su representación y defensa a fin de lograr ser titular de un interés legítimo, pues ni el Sr. Luis Manuel es vascoparlante, ni se encuentra en un ámbito cuya protección esté confiado a la recurrente por el fin aquí examinado.

4. Tampoco se aprecia la infracción de la normativa lingüística a lo largo del proceso selectivo y no se constata la vulneración de las reiteradas valoraciones que el Tribunal Constitucional ha realizado sobre el uso de la lengua en las Comunidades Autónomas que, dentro del concepto de cooficialidad, tiene establecido el artículo 3 de la CE y el artículo 35 del EAPV (por todas, las SSTC núms. 82/86, 83/86, 84/86, 123/88, 56/90 y 253/2005 ) y la jurisprudencia de esta Sala (por todas las sentencias de 29 de abril de 1995, al resolver el recurso nº 2325/91, 15 de octubre de 1999, al resolver el recurso nº 174/98 y 21 de octubre de 1999, al resolver el recurso nº 165/98 ), pues del examen de las actuaciones no se infiere que se haya afectado, limitado o condicionado el ejercicio de tales derechos lingüísticos y, en consecuencia, falta, también, el presupuesto básico para la invocación del derecho vulnerado o su potencial infracción.

Finalmente, es necesario examinar la STC nº 73/2004 a la que se refiere la parte recurrente, como fundamento de la legitimación.

Varias son las consideraciones a realizar sobre esta problemática, que nos conducen a no estimar que dicha sentencia sea fundamento de la legitimación en este caso:

1. La STC 73/2004 de 22 de abril , lo que declaró fue que el tratamiento fiscal que lleve a cabo en el supuesto de hecho la Administración, "determina y condiciona de manera relevante los comportamientos y las decisiones del sujeto pasivo del impuesto como consumidor, en la adquisición y financiación de la vivienda" y por ello consideró que "no cabe excluir que en determinados supuestos en el marco de una relación jurídica tributaria resulten afectados los derechos e intereses del sujeto pasivo del impuesto en su condición de consumidor o usuario y, por tanto, que con ocasión de la impugnación de una liquidación tributaria practicada por la Administración se produzca dicha afectación".

   Dicha sentencia considera que la impugnación de las liquidaciones tributarias practicadas por la Administración, repercuten de una manera clara y suficiente en los intereses como consumidor y usuario del sujeto pasivo del impuesto, intereses legítimos cuya tutela judicial garantiza el artículo 24.1 de la CE , concluyendo que "resultando directamente afectados en los recursos contencioso- administrativos interpuestos por la organización demandante de amparo en defensa de dos de sus socios los intereses de éstos en cuanto consumidores y usuarios, los Autos impugnados, al declarar la inadmisibilidad de dichos recursos por falta de legitimación activa de la entidad recurrente, han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, al estar legalmente legitimada para representar a sus asociados" (FJ 6).

2. En el caso que examinamos no nos encontramos ante una asociación de consumidores que pretende la defensa de alguno de sus asociados, sino ante un ente de naturaleza distinta, pues se trata de una fundación.

   El Pleno del Tribunal Constitucional, en sentencia nº 49/1998 de 22 de marzo , declara que "La fundación nace de un acto de disposición de bienes que realiza el fundador, quien los vincula a un fin por él determinado y establece las reglas por las que han de administrarse al objeto de que sirvan para cumplir los fines deseados de manera permanente o, al menos, duradera. Tanto la manifestación de voluntad como la organización han de cumplir los requisitos que marquen las leyes, las cuales prevén, además, un tipo de acción administrativa (el protectorado) para asegurar el cumplimiento de los fines de la fundación y la recta administración de los bienes que la forman".

   En consecuencia, existen notorias diferencias entre el interés de una asociación en defender los "intereses como consumidor y usuario" de dos de sus asociados y el interés de una fundación, que necesariamente, como hemos visto desde la doctrina constitucional y de la Sala Primera de este Tribunal, viene delimitada por sus fines, que fijados en sus estatutos, no están afectados por el Real Decreto 102/2004 ..

3. Refuerza el criterio expuesto la posterior sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional nº 219/2005 de 12 de septiembre, en la que se llega a la conclusión, teniendo en cuenta la propia naturaleza de la cuestión controvertida, sobre la concesión de ayudas financieras directas por parte de la Administración en la adquisición de viviendas, que tal cuestión pudiera estar vinculada con intereses de los solicitantes en su condición de consumidores y usuarios, obstaculizando con ello injustificadamente el derecho a que el órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada, en circunstancias no concurrentes con la cuestión aquí examinada.

Los razonamientos expuestos conducen a inadmitir el recurso por estimar la excepción de falta de legitimación de la parte actora, formulada por el Abogado del Estado y a tenor del artículo 139 de la Ley 29/98 no procede hacer expresa imposición de costas.