STS, 15 de Julio de 2005
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2005:4845 |
| Número de Recurso | 6696/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de casación que con el num. 6696/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Granada, representado por Procurador y asistido de Letrado, contra el Auto de 28 de julio de 2000 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que confirmó íntegramente en súplica el Auto anterior de 17 de marzo de 2000, por el que se acordó no haber lugar a la ejecución del aval aportado por PRONSUR S.A. en garantía de la suspensión acordada de la ejecución de la liquidación practicada por el Ayuntamiento de Granada por el concepto Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, autos dictados en la pieza de suspensión dimanante del recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la Sala de Granada bajo el num. 468/1991. Se ha personado como parte recurrida la entidad INMOBILIARIA Y CONSTRUCTORA AVILA ROJAS S.A., resultante de la fusión, entre otras, de la entidad mercantil PRONSUR S.A.
A virtud de Auto de 17 de mayo de 1991, la Sala de la Jurisdicción de Granada decretó la suspensión de la ejecución de la resolución adoptada por el Ayuntamiento de Granada el 6 de febrero de 1991 en el expediente 4038/85 referente a la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos practicada a la compañía mercantil PRONSUR S.A. siempre que se prestase caución suficiente en cuantía de 33.006.224 ptas., más el 10% de dicha cantidad para intereses y costas.
Por escrito de 20 de junio de 1991 PRONSUR S.A. aportó aval del Banco Español de Crédito.
En escrito de fecha 8 de septiembre de 1999 PRONSUR S.A. solicitó de la Sala de Granada la devolución o cancelación del aval bancario prestado en su día.
El Ayuntamiento de Granada formuló oposición a la petición de devolución del aval e interesó que se procediese a la ejecución del aval prestado y, una vez ingresado su importe, se entregase al Ayuntamiento al estar pendiente de pago tanto el principal de 33.006.224 ptas. como los recargos e intereses de demora.
El Auto de la Sala de Granada de 17 de marzo de 2000, después de recordar que la finalidad de la caución prestada mediante el aval es responder de los daños o perjuicios que al interés público o a terceros pudieran resultar de la suspensión, decía que "no cabe proceder contra dicha caución en la forma que pretende el Ayuntamiento de Granada, ni desde el punto de vista procedimental ni sustantivo. Por una parte, el art. 124.4º acota la duración temporal de la caución (un año a partir de que hubiese quedado alzada la suspensión) y, de otra parte, delimita el procedimiento para que la responsabilidad que garantiza la caución se haga efectiva. Este procedimiento es simplemente ejecutivo, tal y como pretende la Administración al solicitar que se ponga a disposición del Ayuntamiento la cantidad total avalada mediante la ejecución del aval. Previamente, ha de existir un proceso incidental declarativo, en donde la persona que considera haber sufrido daños y perjuicios por la suspensión del acto administrativo los reclame y, previa la oportuna contradicción y prueba, se resuelva por este Tribunal, en cuanto órgano competente, apreciando la efectiva producción del daño y el derecho a indemnización así como su cuantía, tal y como establece expresamente el art. 124.4 "in fine", fijando su cuantía y procediendo, en su caso, contra la caución constituida para satisfacer aquella indemnización. En consecuencia, no ha lugar a ejecutar el aval y si a proceder a su devolución".
Consecuente con lo expuesto, la Sala acordó no haber lugar a la ejecución del aval en los términos solicitados por el Ayuntamiento de Granada y sí a la devolución de dicha caución.
Contra el Auto de 17 de marzo de 2000 el Ayuntamiento de Granada interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por la Sala de Granada en el Auto de 28 de julio de 2000, objeto del recurso de casación interpuesto. El Auto fue notificado a la representación procesal del Ayuntamiento de Granada el 5 de septiembre de 2000 y el 8 de septiembre siguiente la Corporación municipal anunció su intención de interponer recurso de casación ante esta Sala contra el Auto de 17 de marzo de 2000 así como contra el de 28 de julio de 2000 que lo confirmó.
Por Providencia de 2 de octubre de 2000 se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación anunciado.
Emplazadas las partes para que compareciesen ante esta Sala y remitidos a este Tribunal Supremo los autos de la pieza de suspensión, el Ayuntamiento de Granada formalizó su escrito de interposición.
Planteadas las posibles causas de inadmisión del recurso en Providencia de 12 de diciembre de 2001, el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de junio de 2003 acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Granada.
Formalizado el escrito de oposición por la parte recurrida cuanto fue requerida para ello, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento que fue fijado para el día 12 de julio de 2005, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
Recordaba el Auto de 28 de julio de 2000, contra el que el Ayuntamiento recurrente interpuso el recurso, que "PRONSUR S.A. interpuso el recurso contencioso administrativo número 468/91 en impugnación de las liquidaciones practicadas por el Ayuntamiento de Granada en el expediente número 4038/85 por el concepto de Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos y por importe de 33.006.224 ptas. Solicitada la suspensión de la ejecución de esa liquidación, se acordó por auto de 17 de mayo de 1991, ...
Esta Sala el 2 de noviembre de 1992 dictó la sentencia número 1315 que estimaba parcialmente la demanda. Recurrida, la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 29 de enero de 1994, dictada en el recurso de casación número 2474/92, casó la de esta Sala confirmando en su integridad las liquidaciones practicadas en el expediente 4038/85. De esa sentencia y de su firmeza tuvo conocimiento el Ayuntamiento de Granada el 1 de junio de 1994. El 8 de septiembre de 1997 PRONSUR S.A. solicita la cancelación del aval a lo que se opone el Ayuntamiento de Granada ,que a su vez insta la ejecución de la sentencia aduciendo que ha iniciado la vía administrativa de apremio sin resultado satisfactorio".
Expuestos los antecedentes fácticos, la argumentación jurídica de la Sala para llegar a desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Ayuntamiento contra el Auto de 17 de marzo de 2000, fue la siguiente: "la caución que la Administración insta se ponga a su disposición para hacer efectivo el importe de la deuda de la sociedad ejecutada, se prestó al amparo de los arts. 122 y 124 de la L.J.C.A. de 1956 para garantizar, exclusivamente, los perjuicios que la suspensión de la ejecución del acto recurrido pudiera ocasionar a los intereses públicos. Esta es la finalidad de la caución y único objetivo que debe cumplir y atender.
El art. 124 en su núm. 4 describía el procedimiento que debe seguirse para cualquier petición de indemnización de daños causados por la suspensión y que pasa por deducirla dentro del plazo de un año desde que aquélla hubiere quedado alzada por la terminación del recurso y por el trámite de los incidentes.
Todo lo expuesto evidencia, como no podría ser de otra forma, que la función propia de la caución no puede desvincularse de la razón de su existencia, que es garantizar los daños ocasionados por la suspensión de la ejecución del acto administrativo. Estos se pueden entender producidos desde el punto y hora en que reclamada en legal forma la deuda por la Administración, el administrado no la cumple en período voluntario. En este instante es cuando surge el perjuicio que legitimaría la solicitud de ejecución, más la prosperabilidad de esa pretensión pasa por su pleno sometimiento a las exigencias que para su articulación contempla el art. 124 de la L.J.C.A. de 1956. En el caso de autos no ha acreditado el Ayuntamiento de Granada que la petición de ejecución del aval sea temporánea pues dictada la sentencia el 29 de enero de 1994, que por razón del Organo de que emanaba, Sala Tercera del Tribunal Supremo, era firme, la promoción de la ejecución del aval fue el 24 de marzo de 2000, notablemente superado el año desde la firmeza de la sentencia. Estas circunstancias sirvieron de razonamiento a nuestro auto de 17 de marzo de 2000 que ahora, como hicimos entonces, mantenemos en esta instancia.
Dos son los motivos en que se apoya el Ayuntamiento de Granada para fundamentar su recurso de casación:
En el primer motivo invoca infracción de los arts. 103 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, al amparo de art. 88.1.d) de la misma. A juicio del Ayuntamiento recurrente, la cuestión suscitada en orden a la procedencia de la ejecución del aval, una vez instada la ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo, ya no se encontraría estrictamente ligada al art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 17 de diciembre de 1956, sino más propiamente a la de ejecución de la sentencia firme del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1994, estimándose infringidos por esta causa los arts. 103 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y, muy especialmente, lo dispuesto en los arts. 104 y 109 de dicha Ley.
En el segundo motivo de casación se denuncia infracción de los arts. 122 a 125 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta y aplica, conforme al art. 88.1.d) de la Ley 29/1998. Porque la medida cautelar que trata de garantizar la eficacia de la sentencia que se dicte en su día se configura como garantía de la eficacia de dicha sentencia para el caso de que fuese desestimatoria de la pretensión ejercitada por la parte actora, como ha sucedido en el presente caso, y como acredita el importe exigido en la garantía, que abarca el principal de la deuda tributaria suspendida y un 10% adicional para garantizar intereses y costas de dicha cantidad.
Como ha señalado esta Sala en numerosas ocasiones, la prerrogativa que supone el principio de ejecutividad de los actos administrativos tiene como justificación la protección de la realización de los fines encomendados a la Administración, que no pueden ser obstaculizados por la mera interposición de recursos contra ellos por los particulares, a los que el art. 122.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, que era la norma vigente cuando se adoptó en este caso la suspensión del acto administrativo de liquidación tributaria, reconoce, como garantía, la posibilidad de obtener la suspensión de la ejecución del acto impugnado cuando aquélla hubiera de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil.
Precisamente porque el citado precepto consagra un compromiso entre prerrogativas de la Administración y garantías del administrado, ha de mantenerse un criterio tanto más favorable a la suspensión en cuanto que ésta puede acordarse sin que los fines públicos sufran menoscabo. El pago de la cuota tributaria controvertida puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce daño para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria queda suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza. Siendo esto así, ha de advertirse que el propio legislador ha considerado que, en el campo de las liquidaciones tributarias, tanto en el ámbito estatal como en el local, la suspensión de su ejecutividad no causa perjuicio alguno al interés público si su pago queda suficientemente garantizado. Para la protección del interés público implicado en la suspensión se considera suficiente que el importe de las liquidaciones tributarias impugnadas y sus intereses estén suficientemente garantizados (Autos de 15 de noviembre de 1991, 11 de mayo y 8 de julio de 1992). Por eso esta Sala ha venido entendiendo que en materia de suspensión de los actos administrativos de gestión tributaria, los Tribunales deben aplicar el automatismo de la suspensión con prestación de garantías suficientes, propio de la vía administrativa, a la contencioso- administrativa. No tendría ningún sentido, como ha dicho esta Sala (Autos de 3 de junio de 1991 y 4 de octubre de 1995), que los Tribunales Económico-Administrativos y las autoridades tributarias suspendan (hasta sin caución) la inmediata ejecutividad de los actos de gestión tributaria y que en la vía jurisdiccional aquella suspensión hubiera de quedar limitada a los supuestos donde el contribuyente pruebe categóricamente la producción de daños o perjuicios de reparación nada menos que imposible, o al menos difícil, reparación para el recurrente.
Este criterio de la suspensión automática en vía jurisdiccional, siempre que el interesado aporte caución bastante para garantizar el pago, sólo se ha venido aplicando cuando se está en presencia de actos administrativos concretados en deudas tributarias de naturaleza dineraria -- como es el caso que nos ocupa --, lo que viene impuesto por el fundamento de la suspensión: quedar garantizado el interés público por la presentación de la caución suficiente; no así cuando dichos actos no tengan por objeto una deuda dineraria o cantidad líquida o cuando lo que se impugna sea una deuda no tributaria; en estos últimos supuestos se ha venido entendiendo que la suspensión en vía jurisdiccional no es automática, ni aún aportando garantía, sino que para alcanzar la misma es necesario siempre acreditar, debida y fehacientemente, que la ejecución del acto impugnado podía causar un daño o perjuicio de imposible o, al menos difícil reparación para el recurrente.
En el caso de autos, la Corporación municipal recurrida en la instancia no ha acreditado que los eventuales daños sufridos como consecuencia de la suspensión jurisdiccionalmente decretada reuniesen los requisitos que les hacen indemnizables por el cauce procesal del art. 124.4 de la Ley Jurisdiccional de 1956. Por eso, la medida cautelar adoptada ha de ser afectada en este caso sólo al pago de la deuda tributaria liquidada, incluidos los intereses y gastos de demora correspondientes.
Decía, entre otros muchos, el Auto de esta Sala de 27 de enero de 1997 que la suspensión de la ejecutividad de los actos objeto de impugnación es una medida precautoria establecida para garantizar la efectividad de la resolución que en su día pueda recaer en el proceso principal.
La potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde así a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano jurisdiccional: esto es, de evitar que un posible fallo desfavorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia por la consolidación irreversible de situaciones contrarias al derecho o interés reconocido por el órgano jurisdiccional en su momento.
Como decía el Tribunal Constitucional en su sentencia num. 238/1992, de 17 de diciembre (Cuestión de inconstitucionalidad num. 1445/1987), la tutela judicial ha de ser, por imperativo constitucional, "efectiva" y la medida en que lo sea o no ha de hallarse en la suficiencia de las potestades atribuidas por la ley a los órganos del poder judicial para salvaguardar los derechos o intereses cuya protección se demanda. Por eso, es preciso reiterar aquí lo que afirmaba el citado Tribunal en su sentencia 14/1992, Fundamento Jurídico Séptimo, esto es, que la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso. En consecuencia, reconocida la ejecutividad de los actos administrativos, no puede desconocerse la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a asegurar la efectividad de la sentencia que pudiera dictarse en el proceso contencioso-administrativo. Y la principal obligación del recurrente que interpuso el recurso con petición de suspensión y ofrecimiento de caución para garantizar el pago de la deuda tributaria y los intereses y gastos de demora correspondientes al tiempo que hubiese durado la suspensión de la liquidación impugnada, en el supuesto de ver desestimado finalmente el recurso interpuesto ante los órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa, es, obviamente, la de hacer efectiva la deuda tributaria cuya ejecución había permanecido en suspenso hasta ese momento. Por eso, resulta forzoso aquí rechazar el alzamiento de la suspensión acordada del acto tributario, una vez concluida la vía contencioso- administrativa por sentencia firme de esta Sala, y la devolución y cancelación del aval bancario admitido, cuando se ha acreditado ante la Sala de instancia por la Recaudación Ejecutiva del Ayuntamiento de Granada que se encontraba pendiente de pago tanto el principal de la deuda (33.006.224 ptas.) por el concepto de Plus Valía (Solar en Pago Girarroman) como los recargos (6.601.245 ptas.) e intereses de demora (15.721.046 ptas.), lo que arrojaba un total de débitos de 55.328.515 ptas. La garantía o garantías que se hubieren aportado solo se pueden cancelar cuando se acredite el ingreso de la deuda y de los intereses generados durante la misma. Así las cosas, lo procedente en este caso es ejecutar la garantía ofrecida (arts. 130 de la Ley General Tributaria y 111 del Reglamento General de Recaudación de 1990) y poner a disposición del Ayuntamiento de Granada el importe del aval bancario constituido para que con él se cobre parte, al menos, de lo que se le debe, máxime cuando las actuaciones del procedimiento administrativo de apremio seguido por órganos de recaudación del Ayuntamiento han resultado infructuosas.
Al no haberlo entendido así el Tribunal "a quo", procede dar lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Granada.
Las consideraciones anteriores nos llevan a la estimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Granada, con la secuela de la casación y anulación de los autos recurridos y con la consiguiente resolución conforme a Derecho de la cuestión de fondo, dentro de los términos en que está planteado el debate en el sentido de rechazar el alzamiento de la suspensión acordada y la devolución del aval bancario constituido por la sociedad recurrente en la instancia y acordar la ejecución y puesta a disposición del Ayuntamiento de Granada del aval constituido para que se cobre lo que se le debe por el concepto objeto de esta litis. Sin costas en la instancia y en cuanto a las de esta recurso, que cada parte satisfaga las suyas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Granada contra el Auto de 28 de julio de 2000 de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que confirmó en súplica el anterior Auto de 17 de marzo de 2000, que acordó la devolución del aval bancario constituido para garantizar la suspensión de la liquidación tributaria impugnada y, en su virtud, casamos y anulamos tales Autos, y en lugar de los mismos, desestimamos la petición de PRONSUR S.A. (luego Inmobiliaria y Constructora AVILA ROJAS S.A.) de devolución y cancelación del aval bancario aportado en su día para garantizar el pago de la deuda tributaria liquidada y declaramos válida y conforme a Derecho la pretensión del Ayuntamiento de Granada de que se proceda a la ejecución del aval aportado y de que su importe se ponga a disposición de la Corporación municipal citada para poder hacerse efectiva la deuda tributaria de la sociedad ejecutada. No hacemos especial mención de las costas de instancia y, en cuanto a las de este recurso, que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Jaime Rouanet Moscardó.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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