STS, 5 de Septiembre de 2001

ECLIES:TS:2001:6715
ProcedimientoD. ALFONSO GOTA LOSADA
Fecha de Resolución 5 de Septiembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Septiembre de dos mil uno.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación nº 5172/1996, interpuesto por la entidad mercantil UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., contra la sentencia nº 246/1996, dictada con fecha 1 de Abril de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 3627/1993 seguido a instancia de dicha entidad contra la resolución dictada con fecha 23 de Noviembre de 1993 por el AYUNTAMIENTO DE BILBAO por la que practicó liquidación por el concepto de Tasa de Licencia de Obras, por cuantía de 13.362.066 pesetas.

Siendo parte recurrida en casación el AYUNTAMIENTO DE BILBAO.

La Sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que transcrito literalmente, dice: "FALLO. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Rosa Alday Mendizabal, en nombre y representación de Unión Financiera de Leasing, S.A. contra la sentencia dictada con fecha 23 de Noviembre de 1992 por el Ayuntamiento de Bilbao, por la que se liquidaba una tasa en concepto de licencia de obras, en la Alameda de Mazarredo nº 57; declarando la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado. Sin que se realice especial mención a las costas devengadas en este proceso".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal de la entidad mercantil UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., el día 20 de Mayo de 1996.

SEGUNDO

La UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., representada por la Procuradora Dª Rosa Alday Mendizabal, presentó con fecha 30 de Mayo de 1996 escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó por Auto de fecha 10 de Junio de 1996 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

El AYUNTAMIENTO DE BILBAO, representado por el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, compareció y se personó como parte recurrida.

TERCERO

La representación procesal de la entidad mercantil UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A. presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los antecedentes de hecho que consideró convenientes y formuló cuatro motivos casacionales con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia, casando la recurrida y pronuncie otra mas ajustada a Derecho, declarando la prescripción del derecho a liquidar por parte de la Administración y, subsidiariamente, la inadecuación de la misma, en relación con el costo del servicio".

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 23 de Octubre de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

CUARTO

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BILBAO presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que desestime todos y cada uno de los motivos de casación y, en consecuencia, declare no haber lugar al recurso, imponiendo, en todo caso las costas a la parte recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 10 de Julio de 2001, fecha en la que tuvo lugar al acto,salvo el plazo de dictar sentencia por la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

La UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A. solicitó el 1 de Julio de 1987 ante el Ayuntamiento de Bilbao, licencia de obras para la reforma y ampliación de un edificio para oficinas en la Alameda de Mazarredo nos. 57-59, en Bilbao.

La secuencia temporal de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Bilbao y por dicha entidad mercantil, expuesta de modo sintético, es como sigue:

* 1 de Julio de 1987, solicitud de la licencia de obras, presentó un presupuesto de 80.062.113 pesetas.

* 27 de Octubre de 1987, se concede la licencia de obras.

* 2 de Noviembre de 1987, se notifica a Unión Financiera de Leasing la concesión de la licencia.

* 17 de Febrero de 1988 se practica liquidación provisional de la Tasa por Licencia de Obras por importe de 3.549.134 pts. a la espera del resultado final de la obra y de su coste.

* 21 de Febrero de 1990, el Ayuntamiento autoriza la continuación de las obras.

* 19 de Abril de 1989, el Ayuntamiento ordena la paralización de las obras por estar realizándose obras no contempladas en el Proyecto autorizado por la Licencia.

* 26 de Abril de 1990, requerimiento del Ayuntamiento a Unión Financiera de Leasing, S.A. de una serie de documentos relativos a las nuevas obras.

*16 de Julio de 1990, Unión Financiera de Leasing, S.A. aportó al Ayuntamiento certificado final de las obras, con un presupuesto final de 275.083.371 pesetas.

* 9 de Agosto de 1990, nuevo requerimiento por el Ayuntamiento de determinados documentos.

* 23 de Abril de 1993, incoación de expediente sancionador por no ajustarse las obras a las condiciones de la licencia otorgada. Acuerdo notificado a Unión Financiera de Leasing, S.A. el 30 de Abril de 1993.

* 15 de Junio de 1993, requerimiento de liquidación final y de las minutas de honorarios de los técnicos intervinientes. Notificado el 21 de Junio de 1993.

* 20 de Septiembre de 1993, liquidación definitiva de la tasa por Licencia de Obras, siguiente: Base imponible, 303.683.323 pts (coste material 275.083.371, mas honorarios de los técnicos, 28.599.952), tipo 4'4%, cuota 13.362.066 pts, ingresado provisionalmente, 3.549.134 pts, cuota a ingresar 9.812.932 pts.

La entidad UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., interpuso recurso de reposición que le fue desestimado.

No conforme con la resolución desestimatoria del Ayuntamiento de Bilbao, la UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo que, una vez sustanciado, fue desestimado por la sentencia, cuya casación se pretende ahora.

SEGUNDO

El primer motivo casacional se formula "al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, porque el fallo de la Sentencia recurrida infringe, por aplicación indebida, el art. 64 de la Ley General Tributaria, en relación con el art. 66.1.a) del mismo cuerpo legal".

La entidad recurrente argumenta que "concedida la licencia de obras el 27 de Octubre de 1987, y liquidada provisionalmente el 17 de Febrero de 1988, el Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Bilbao no realizó actuación alguna hasta el 1 de Junio de 1993, en que solicitó el presupuesto final de la obra, luego se produjo la prescripción".

La Sala no comparte este primer motivo por las razones que a continuación aduce:

Primera

La aplicación del instituto de la prescripción al derecho de las Administraciones Locales a liquidar la tasa de licencia de obras debe tener presente las peculiaridades, por cierto muy complejas, que concurren en el procedimiento de exacción de dicha Tasa.

El hecho imponible de la tasa es la prestación de los servicios técnicos y administrativos necesarios para la concesión de la licencia de obras. La realización de estos servicios culmina lógicamente con la concesión de la licencia, bien entendido que si se deniega la licencia, no procede exigir la tasa, según doctrina consolidada del Tribunal Supremo.

El devengo de la tasa, entendido como nacimiento de la obligación de contribuir por este tributo, se produce en el momento de solicitar la licencia de obras, momento que determina la normativa aplicable.

Pese a que con ocasión de la solicitud de la licencia de obras se ha producido el devengo de la Tasa, su liquidación y pago se difieren al momento de concesión de la Licencia. Esta liquidación se practica provisionalmente, tomando como base imponible lo que resulta del presupuesto de ejecución presentado al solicitar la licencia de obras.

Existe una base imponible provisional que es la que resulta del presupuesto presentado al solicitar la licencia y una base imponible definitiva que es la que resulta del coste efectivo de la ejecución de la obra.

La liquidación definitiva se difiere al momento en que, terminada la obra, se solicita su primera utilización o modificación del uso, momento en que el dueño de la obra debe presentar certificación de terminación de la misma, con el costo definitivo de la obra, firmada por el Técnico Director de la misma, visada por el Colegio Profesional respectivo.

El "dies a quo" del plazo de prescripción de la Tasa por Licencia de obras es evidentemente el día de su devengo o sea el de presentación de la solicitud de la licencia, pero a partir de ese momento se producen diversas y variadas interrupciones de la prescripción, que podemos dividir en las siguientes etapas: a) Desde la solicitud de la licencia, hasta su concesión, y práctica de la liquidación provisional. Es incuestionable que la liquidación provisional fue practicada el 17 de Febrero de 1988, luego en ese momento se interrumpió el plazo de prescripción. Tan es así que la recurrente considera esta fecha como el verdadero "dies a quo". b) Desde la concesión de la licencia y prática de la liquidación provisional a la terminación de las obras. En esta etapa hay un proceso de interrupción de la prescripción, porque las obras que realiza el contribuyente son "actuaciones del sujeto pasivo conducentes al pago o liquidación de la deuda" (art. 66.1.c) de la Ley General Tributaria, porque la realización de las obras conducen a la determinación definitiva de la base imponible. Por supuesto, si surgen incidencias por incumplimiento de la licencia de obras, todas las actuaciones que lleve a cabo el Ayuntamiento, con conocimiento del sujeto pasivo, se incluyen dentro de este complejo proceso interruptivo. En el caso de autos, basta con examinar la serie de actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Bilbao, como consecuencia de la sustancial modificación del proyecto de obras que pasó de un presupuesto inicial de 80.662.113 pts, a uno posterior de 275.083.371 pts, pero, sobre todo, destaca la "actuación" de la Unión Financiera de Leasing, S.A. que con fecha de 16 de Julio de 1990 presentó ante el Ayuntamiento de Bilbao certificado final de la obra, con un presupuesto de 275.083.371 pts. Esta actuación encaja perfectamente en el supuesto previsto en el artículo 66, apartado 1, letra c) de la Ley General Tributaria, que dispone: "1. Los plazos de prescripción a que se refiere las letras a) (derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria), b) y c) del artículo 64 se interrumpen: (...) c) Por cualquier actuación del sujeto pasivo conducente al pago o liquidación de la deuda". c) La tercera etapa se inicia con la práctica de la liquidación definitiva, y a partir de ella comienza la prescripción de la acción para exigir el pago, que no interesa al caso de autos.

La conclusión es, como acertadamente ha declarado la sentencia de instancia, que se ha interrumpido la prescripción por diversas y variadas actuaciones del Ayuntamiento y en especial por la presentación el 16 de julio de 1990, por parte de la Unión Financiera de Leasing, S.A. del certificado de terminación final de las obras.

La Sala no comparte el primer motivo casacional.

TERCERO

El segundo motivo casacional se formula "al amparo de lo dispuesto en el número 4 del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por aplicación indebida, de lo dispuesto en el artículo 214-2 del R.D.L. 781/1986, y jurisprudencia de aplicación".

La entidad recurrente alega que solicitó en la instancia, como prueba, la aportación por el Ayuntamiento de Bilbao de la Memoria Económico Financiera justificativa del coste de los servicios de concesión de las licencias urbanísticas y del rendimiento del servicio, así como relación de todas las liquidaciones practicadas por Tasa de Licencia de Obras en 1987. Pese a que el Tribunal de instancia aceptó la prueba relativa a la aportación de la Memoria Económico-Financiera, lo cierto es que el Ayuntamiento de Bilbao no la aportó a los autos. El Tribunal de instancia rechazó la prueba relativa a la aportación de la relación de Licencias y liquidaciones de la Tasa en 1987, así como el recurso de súplica presentado contra el auto denegatorio de esta prueba.

La entidad recurrente alega: 1º) Que la falta de aportación de la Memoria-Económica del coste de los servicios por concesión de Licencias urbanísticas, justificativa de los tipos de gravamen incluidos en la Ordenanza Fiscal de la Tasa nº 87, vigente en 1987, le impide conocer si tales tipos de gravamen se corresponden o no con el coste efectivo de los servicios inherentes a la concesión de tales licencias. 2º) Que el conocimiento de la relación de las liquidaciones practicadas por dicha Tasa, en 1987, es fundamental para llevar a cabo el análisis del coste de los servicios. 3º) Que los tipos de la Tasa no se corresponden con el coste de los servicios, como se demuestra por el hecho de que al establecerse el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en 1990, se redujo considerablemente la Tasa de Licencia de Obras, pues carece de toda lógica pensar que los servicios en 1987 tuvieran un costo más de cuatro veces superior al de 1993, de manera que si se le aplicara la Ordenanza de 1987, la Tasa importaría sólo 4.083.160 pts, en lugar de los 13.326.066 ptas.

El Ayuntamiento de Bilbao contrargumenta que "la sentencia en casación declara probado según declaración del propio recurrente que, en este caso, "el incremento de la cuota de la Tasa, entre la girada como consecuencia de la liquidación provisional, y de la girada por la liquidación definitiva, se debe al importante incremento que se produce en la base imponible, al incrementarse... el presupuesto de la obra que dió origen a la licencia", concluyendo que la declaración hecha por la sentencia impugnada sobre los hechos no puede ser revisada en casación.

La Sala no comparte este motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

La entidad mercantil UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A. recurrió en la instancia la liquidación definitiva de la Tasa de Licencia Urbanística, principalmente por prescripción del derecho del Ayuntamiento de Bilbao a determinar la deuda tributaria, y subsidiariamente por inadecuación del tipo de gravamen, y por ende de la deuda tributaria, al coste efectivo de los servicios administrativos y técnicos prestados.

Es innegable que para probar tal inadecuación, la entidad recurrente necesitaba conocer la Memoria Económico-Financiera justificativa del coste de los servicios y de la cuota de esta Tasa. Esta prueba la pidió en otrosí del escrito de demanda, como dispone el artículo 74, apartado 1, de la Ley Jurisdiccional, el recibimiento a prueba fue aceptado por Auto de la Sala de instancia de fecha 22 de Mayo de 1995, y por Providencia de la Sala de fecha 22 de Junio de 1995 se admitió la documental consistente en: "La Ordenanza reguladora de la Tasa por Licencia de Obras de Construcción del ejercicio 1987, aprobada por acuerdo pleno de 7 de Agosto de 1987, junto con la preceptiva memoria de evaluación económico y financiera del costo del servicio". Librado el correspondiente despacho, el AYUNTAMIENTO DE BILBAO no lo cumplimentó, negando, por tanto, la prueba solicitada. La entidad recurrente no le pidió a la Sala la subsanación de este vicio procesal.

La Sentencia de instancia entró a conocer de esta cuestión, argumentando textualmente: 1º) Que el recurrente no ha acreditado que el costo del servicio sea superior al servicio que se presta y por el que se ha girado la tasa. 2º) Que el incremento de la cuota definitiva respecto de la cuota provisional se debe al aumento del presupuesto de la obra. 3º) Que la alegación de la falta de la Memoria Económico-Financiera de la Ordenanza reguladora de 1987 es una alegación nueva que se formuló en el escrito de conclusiones. 4º) Que tal omisión es un vicio formal que no puede formularse en un recurso indirecto.

La Sala no comparte ninguno de los cuatro argumentos esgrimidos por la sentencia, cuya casación se pretende.

Nos hallamos, sin duda alguna, ante el quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantías procesales, concretamente las normas reguladoras del procedimiento de la prueba, pero para admitir este motivo casacional es necesario que se cumplan los siguientes requisitos exigibles, implícitos en el artículo 95.3 de la Ley Jurisdiccional, proclamados por la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

  1. - Que se trate de una infracción transcendente, porque es imposible para un ciudadano conocer si la tasa se adecua al coste, sin que el Ayuntamiento le facilite la Memoria Económico-Financiera justificativa de los costes. Este requisito se cumple.

  2. - Que se haya producido indefensión. Se cumple, sin duda alguna.

  3. - Que se hubiera pedido la subsanación de la falta o transgresión (art. 95.2.L.J.). No consta en autos. No se ha cumplido.

  4. - Que debe citarse la norma procesal infringida. La entidad recurrente sólo cita el artículo 214-2 del R.D.Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local. Este precepto no tiene carácter procesal, sino sustantivo, puesto que regula que "la fijación de las tarifas de las tasas por prestación de servicios y realización de actividades se efectuará de forma que su rendimiento total cubra el coste de aquellos (...). A tal fin, en el expediente de modificación de tarifas se incluirá una evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actuaciones".

Además, y como cierre de esta argumentación, la Sala debe poner de manifiesto, que este el motivo por infracción de las normas procesales debió fundarse al amparo del artículo 95, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, en lugar de bajo el ordinal 4º, como ha hecho la recurrente, defecto que por si mismo implica la inadmisibilidad de este motivo, en cuanto se basa en la falta de la Memoria Económico-Financiera.

Aparte, en este segundo motivo se arguye con consistencia propia que la inadecuación de la tasa al coste de los servicios se deduce de la disminución importante en los tipos de gravamen de la tasa acaecida a partir de 1990. El argumento no deja de ser original, y esta expuesto siguiendo las reglas de la retórica, como arte de convencer, pero la realidad es que carece de la consistencia suficiente para poder concluir que en 1987 existía la pretendida inadecuación, como así lo ha entendido la sentencia recurrida, que ha considerado no probada tal inadecuación. Pronunciamiento que esta Sala no puede revisar.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional.

QUINTO

El tercer motivo casacional se formula "al amparo de lo dispuesto en el número 4 del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por inaplicación, de lo dispuesto en el artículo 39-2 y 4 de la Ley de la Jurisdicción y su jurisprudencia de aplicación".

La entidad recurrente critica la parte de la sentencia que mantiene que la falta del estudio económico financiero en la Ordenanza reguladora de 1987, es una alegación de defecto formal en la aprobación de la Ordenanza, que debió articularse a traves de la vía del recurso directo y no del indirecto, que es el presentado por la recurrente.

En este tercer motivo casacional se plantea la omisión de la Memoria Económico-Financiera, no como un supuesto de indefensión de la recurrente, sino como un puro y simple vicio del procedimiento de aprobación de la Ordenanza, que según la recurrente originaría la nulidad de la liquidación.

La Sala no puede compartir este motivo, por cierto hábilmente argumentado, porque al tratarse de un recurso indirecto, según doctrina jurisprudencial reiterada y consolidada, el fundamento de la impugnación del acto singular no puede basarse en vicios de procedimiento, pero si podría haberse basado en un análisis sustancial de los tipos de gravamen que permitiera probar que excedían del coste del servicio, pero tal análisis no se realizó, como hemos visto en el fundamento de derecho anterior.

La Sala rechaza este tercer motivo casacional.

SEXTO

El cuarto motivo se formula "al amparo de lo dispuesto en el número 4 del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional" por infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre la base imponible de la tasa por licencia de obras, concretamente porque no deben incluirse en la base imponible los honorarios de los técnicos (Ayuntamiento, aparejadores, ingenieros, etc), beneficio industrial y gastos generales.

La sentencia, cuya casación se pretende, mantiene que esta cuestión no fue planteada en el escrito de demanda, sino en el escrito de conclusiones, razón por la cual la Sala de instancia entendió que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79.1 de la Ley Jurisdiccional no es posible plantear cuestiones nuevas, no planteadas en la demanda.

La Sala ratifica el parecer de la sentencia, por lo que tampoco puede plantearse en el presente recurso de casación.

La Sala rechaza éste cuarto motivo casacional.

SÉPTIMO

Desestimado íntegramente el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional imponer las costas causadas en este recurso de casación a la entidad UNION FINANCIERA DE LEASING, S.A., parte recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Desestimar el recurso de casación nº 5172/1996, interpuesto por la entidad mercantil UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., contra la sentencia nº 246/1996, dictada con fecha 1 de Abril de 1996 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 3627/1993 seguido a instancia de dicha entidad.

SEGUNDO

Imponer las costas causadas en este recurso de casación a UNIÓN FINANCIERA DE LEASING, S.A., parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.

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