STS, 21 de Julio de 2005

Con fecha 11 de septiembre de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis contra resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, relativa a declaración en situación de incompatibilidad como titular de licencia de taxi.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Luis, mediante escrito de 21 de diciembre de 2001, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de mayo de 2002 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 11 de julio de 2002 por D. Luis se interpuso recurso de casación, basándose en un único motivo.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Madrid.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 19 de julio de 2005 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala

En el presente supuesto la cuestión se refiere a que, por Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de marzo de 1999, se declara en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a D. Luis, titular de la licencia de taxi NUM000. Contra el mencionado Decreto dicho Sr. recurrió en vía contenciosa.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso. En sus Fundamentos de Derecho se precisan desde luego los actos administrativos impugnados. Además se da cuenta en la Sentencia de que no existe infracción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, pues no se trata de la revocación de una licencia de autotaxi ni de la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos para el titular, no siendo por tanto exigibles los requisitos formales que establecen los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El supuesto que nos ocupa no es el previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, que se refiere a la revocación de licencias y su retirada cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas.

Según continua declarando la Sentencia se ha constatado una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia, con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación. En consecuencia, se formuló un requerimiento para que cesara la situación de incompatibilidad, pudiendo elegir libremente el interesado entre la transmisión de la licencia o el cese en la distinta profesión. Se otorgo un plazo razonable al recurrente para que optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, y por tanto se ha respetado el derecho de audiencia y el de defensa y se trata de una resolución suficientemente motivada y explícita.

No es un procedimiento sancionador, pues la actuación administrativa no impone sanción alguna al recurrente. Tan sólo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir el régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia de autotaxi le impone, por estar reglamentariamente establecido.

Se rechaza la alegación de inconstitucionalidad del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, aprobado por Real Decreto 763/79, de 16 marzo, pues dicho Reglamento no tiene su cobertura en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, ya que es anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley. Cuando se dicto el Reglamento no existía la Comunidad de Madrid, pues su Estatuto fue aprobado mediante la Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983, y la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aún con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las que dicte la Comunidad Autónoma en uso de sus competencias exclusivas.

Tal normativa no existe en el momento presente ya que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente esta materia, por lo que hasta que no se dicte normativa específica seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros.

La Sentencia, tras exponer la doctrina constitucional sobre el significado y alcance del derecho de igualdad (articulo 14 de la Constitución), analiza si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio. En el mencionado articulo se establece que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión. Se llega a la conclusión de que dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y el conductor asalariado que no puede, sin embargo, calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues solo el titular es garante frente a aquella del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia.

No constituye tampoco discriminación según el Tribunal Superior de Justicia la excepción del artículo 17, párrafo tercero, del Reglamento, que no exige la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en un municipio de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga persona a su servicio, por la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones donde solo se requiere ocasionalmente. Así es por la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

Tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria, que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor.

Respecto de la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, no concurre al tratarse de la titularidad de una licencia, que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia.

Por tanto, se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación el titular de la licencia, invocando un único motivo.

El recurso de casación impone una serie de formalidades derivadas de su naturaleza especial, que suponen una limitación en los motivos de impugnación de la Sentencia recurrida y en las cuestiones que pueden ser tratadas y resueltas por el Tribunal Supremo, ceñidas a las infracciones del ordenamiento jurídico expresa y concretamente imputadas a la Sentencia, con respeto a la valoración de la prueba efectuada por ésta.

Entre dichas formalidades se encuentra la expresión en el escrito de interposición, de forma razonada, del «motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidos», y de la pretensión impugnatoria que se formule. Los «motivos» sólo pueden ser los previstos en el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional. La expresión de los motivos debe hacerse consignando el párrafo del artículo 88.1 de la Ley en que se amparan. En aras del principio de tutela judicial efectiva, cabe admitir, sin embargo, el recurso cuando, aun sin constancia explícita del motivo, sea identificable sin género alguno de duda el precepto legal en que pretende ampararse el recurrente, bien por haberse hecho constar este extremo en el escrito de preparación, bien por tratarse de una omisión material susceptible de ser subsanada atendiendo a los razonamientos en que se funda el motivo.

El presente recurso de casación se formula como un escrito de alegaciones fundado en un único motivo, sin cita del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Sin embargo, fue admitido por la Sala, pues los motivos del recurso pueden llegar a conocerse con precisión.

Como ha quedado expuesto, se formula un único motivo de casación, que queda dividido en tres apartados; así, el apartado 1 del escrito de recurso se refiere, en síntesis, al ordenamiento jurídico aplicable; el apartado 2 se centra en la consideración de la resolución administrativa como una sanción; y, por último, el apartado 3 se refiere a la violación del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala, la conveniencia de alterar el orden que se propone por el recurrente en su escrito y comenzar por el estudio del apartado 3 que, aunque no se cite, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

En este apartado se alega, en síntesis, que la Sentencia incurre en incongruencia, pues no ha resuelto el planteamiento de la demanda a tenor del cual, según la Disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, se aplicarán subsidiariamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y el Tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana según su artículo primero.

Se incurre en incongruencia, entre otros casos, cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, tratandose entonces de incongruencia omisiva o por defecto.

Esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). Se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994).

En este sentido, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso administrativa pueden formularse pretensiones de índole varia, que se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional, sin que pueda resolver o decidir sobre dichas pretensiones basandose en razones diferentes de las alegadas por las partes. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir.

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la Sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre el planteamiento relativo a la aplicación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y a que el Tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana y no interurbana según su artículo primero, pues no estamos en presencia de una pretensión, sino de un argumento.

Pero, además, la Sentencia recurrida contesta a este argumento cuando afirma que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad Autonoma de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros. Este no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

En el apartado 1 del único motivo de casación, se denuncia, que en el proceso contencioso de instancia se aplica el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, indicando el Tribunal que en concreto el articulo 17 de la citada norma tiene plena aplicación en la Comunidad de Madrid por dos razones. En primer lugar, porque dicho Real Decreto no tiene su cobertura legal en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley; y, en segundo lugar porque el Reglamento precitado se dicto cuando aun no existía la Comunidad de Madrid, afirmando posteriormente que las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso seguirán aplicándose en ese ámbito territorial en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando, haciendo uso de sus competencias exclusivas.

Sobre este tema ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala en su Sentencia de 12 de abril de 2004, dictada en el recurso de casación nº 4246/02. El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en 27 de junio de 1996, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, es anterior a la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996. En este sentido, las Sentencias de 30 de octubre de 2002, 1 de abril de 2003 y 8 de julio de 2003.

Ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1983) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución. Y así viene a reconocerlo el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma, que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi, tanto cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como a la vista de lo establecido por la disposición final primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal.

En el apartado 2 del único motivo de casación se denuncia que, según el Tribunal de instancia, no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción alguna al recurrente, sino que tan solo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir un régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia le impone por estar legalmente establecida.

La Sentencia que sirve de precedente a ésta, de 12 de abril de 2004, se pronuncia sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga

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Según la Sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción. Existen otros supuestos distintos de restricción de la esfera jurídica de los particulares, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, licencia que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendose a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, de modo que el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la Sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de una simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como sucede en el servicio publico impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas ultimas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición, consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la regulación de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

En el otrosí tercero solicita la parte recurrente, si la Sala lo estima conveniente, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se plantee cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, en particular de su artículo 17, al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución y al artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al artículo 9 de la Constitución y al artículo 16 de la Ley 20/1998 de la Comunidad de Madrid.

Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente al reglamento citado. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que, para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, es preciso que el objeto de la consulta dirigida al Tribunal Constitucional sea una norma con rango de Ley, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto.

Por tanto no podemos acoger ninguno de los motivos de casación, y en consecuencia procede desestimar el recurso.

Es obligada la imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.