STS, 22 de Junio de 2004

PonenteMariano Sampedro Corral
ECLIES:TS:2004:4349
Número de Recurso4536/2003
ProcedimientoSOCIAL
Fecha de Resolución22 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social
  1. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 36/2003, interpuesto por la Procuradora Dª. Mercedes Cano Bonilla, en nombre y representación de la Entidad CIDE, SOCIEDAD COOPERATIVA, con la asistencia de Letrado, contra los artículos 2, 4, 6.1, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA "UNESA", representada por el Procurador D. Tomás Alonso Ballesteros, la Entidad Mercantil ELIOP, S.A. representada por el Procurador D. Luis Fernando Álvarez Wiese y la Compañía IBERDROLA, S.A., representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Entidad CIDE, SOCIEDAD COOPERATIVA interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de febrero de 2003 el recurso contencioso-administrativo núm. 36/2003, contra los artículos 2, 4, 6.1, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, de 27 de junio de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito con sus documentos adjuntos y sus copias y, teniendo por presentada y admitiendo esta demanda, se sirva en su día estimarla y declarar, en su virtud, la nulidad de los artículos 2, 4, 6.1, disposición adicional 1ª y disposición transitoria 1ª del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, "por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial".».

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de fecha 28 de julio de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias y documento que lo acompaña, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.».

CUARTO

Por providencia de 16 de octubre de 2003, se declaró caducado el derecho y perdido el trámite de contestación de las recurridas ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), ELIOP, S.A. e IBERDROLA, S.A..

QUINTO

Por auto de fecha 27 de noviembre de 2003 se acordó fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo como indeterminada, no recibir el procedimiento a prueba y emplazar a la representación procesal de la parte actora, a fin de que formulase conclusiones escritas.

SEXTO

Por resolución de 5 de enero de 2004, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y con entrega de copia a las partes recurridas, otorgarles el plazo de diez días para que presentasen las suyas.

SÉPTIMO

Por providencia de 29 de enero de 2004, se tuvo por evacuado por la representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO el trámite de conclusiones que le fue conferido; y, por caducadas en dicho trámite a las demás partes recurridas ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), ELIOP, S.A. e IBERDROLA, S.A., declarándose conclusas las actuaciones.

SÉPTIMO

Por providencia de 22 de abril de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 1 de junio de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por CIDE, SOCIEDAD COOPERATIVA tiene por objeto la pretensión de nulidad de los artículos 2, 4, 6.1, y de la Disposición Adicional Primera y de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, que establece los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial.

SEGUNDO

Para una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo procede transcribir las prescripciones normativas contenidas en los preceptos y disposiciones impugnadas por la parte recurrente:

El artículo 2 del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre establece: «Los preceptos contenidos en este Reglamento serán de aplicación al Sistema de Medidas del Sistema Eléctrico Nacional, a los equipos que lo integran, y a los agentes implicados en relación con los puntos frontera medidos en baja tensión de todos los consumidores, ejerzan o no su condición de cualificados, y las centrales en régimen especial. Son centrales de producción en régimen especial las instalaciones de producción de energía eléctrica reguladas en el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, o reguladas de acuerdo con el primer párrafo del apartado 2 de la disposición transitoria octava de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

A estos efectos, se entenderá por punto frontera medido en baja tensión, el de las instalaciones de consumo o generación cuya conexión con la red de distribución se efectúe en una tensión no superior a 1 kV y el de las instalaciones que estando conectadas en una tensión superior, se midan directamente en baja tensión sin intervención de transformadores de medida de tensión.».

El artículo 4 prescribe: «Todo punto frontera, cuya medida se efectúe en tensión inferior a 1 kV incluidos los suministros en alta tensión medidos en baja, se clasificarán en los tipos expresados a continuación:

  1. Son puntos de medida tipo 4 los siguientes:

    1. Puntos situados en las fronteras de consumidores, cuya potencia contratada sea superior a 15 kW.

    2. Puntos situados en las fronteras de centrales en régimen especial, cuya potencia nominal sea superior a 15 kW.

  2. Son puntos de medida tipo 5 los siguientes:

    1. Puntos situados en las fronteras de consumidores, cuya potencia contratada no supere 15 kW.

    2. Puntos situados en las fronteras de centrales en régimen especial, cuya potencia nominal no supere 15 kW.

    Para las centrales en régimen especial, que además adquieran energía como consumidor, el conjunto de la instalación se clasificará en el tipo que corresponda, conforme a la mayor de las potencias, nominal de generación o contratada como consumidor. No obstante, el titular podrá optar por disponer de dos equipos de medida, uno para la venta y otro para la compra, que podrán clasificarse como de tipo diferente, debiendo en todo caso observarse la legislación específica.».

    El artículo 6.1 refiere: «En general, el equipo de medida puede estar constituido por contador de energía activa, contador de reactiva y otros dispositivos complementarios que pudieran requerirse, como registradores, interruptores de control de potencia, modem y relojes conmutadores horarios. Los anteriores elementos podrán disponerse de forma independiente, incluso compartiendo determinados dispositivos varios consumidores, o bien constituir un único equipo integrado.

    En todo caso, la instalación y equipos de medida, habrán de garantizar el suministro de los datos requeridos para la correcta facturación de las tarifas de acceso y de la energía consumida y en su caso vertida a la red, así como su correspondiente liquidación en el mercado eléctrico.

    Deberán disponer también de al menos un integrador totalizador o elemento visualizador, de la energía circulada que garantice su lectura tras ausencia de tensión de red, durante un tiempo no inferior a seis meses, incluso cuando la opción horaria o por períodos sea la elegida. No obstante, el consumidor o en su caso titular de la central en Régimen especial, podrá optar por disponer de equipos de medida o dispositivos de calidad o precisión superior a los requeridos para el tipo de punto de medida en el que se encuentra clasificado.».

    La Disposición Adicional Primera afirma: «1. Se modifica el artículo 6, apartados B y C, del Real Decreto 2018/1997, de 26 de diciembre (RCL 1997\3096), por el que se aprueba el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica, quedando redactados como sigue:

    "B) Son puntos de medida de tipo 2 aquellos que no pudiendo clasificarse como tipo 1 sean:

  3. Puntos situados en las fronteras de consumidores cualificados, cuya potencia contratada sea igual o superior a 450 kW.

  4. Puntos situados en las fronteras de generación, cuya potencia aparente nominal sea igual o superior a 1.800 kVA.

  5. Puntos situados en cualquier otra frontera cuando su energía intercambiada anual sea igual o superior a 750 MWh.

    1. Son puntos de medida de tipo 3 todos los demás en que la medida se efectúe en tensión igual o superior a 1 kV y no puedan clasificarse como tipo 1 ni 2".

    1. Se modifican los dos primeros párrafos del artículo 8 del Real Decreto 2018/1997, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica, quedando redactados como sigue:

      "Para poder instalarse en la red, los equipos de medida habrán de responder a un modelo aprobado, de conformidad con la normativa de desarrollo de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología. Aquellos aparatos para los que no se haya establecido el Reglamento metrológico específico regulando la aprobación de modelo correspondiente, requerirán autorización del modelo para su uso e instalación en la red.

      Toda aprobación de modelo, verificación o cualquier otro control efectuado en aplicación de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología, y su normativa de desarrollo, por cualquier Administración u organismo competente, al igual que las autorizaciones de modelo para su uso e instalación en la red otorgadas por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y cualesquiera verificaciones válidamente efectuadas, tendrán, sin más requisitos, plena validez en todo el territorio del Estado".».

      Y la Disposición Transitoria Primera del referido Real Decreto observa: «1. Para que las instalaciones y equipos de medida que estuviesen clasificados como puntos de medida tipo 3 y que en virtud de la disposición adicional primera. 2 del presente Real Decreto pasen a clasificarse como puntos de medida tipo 2 puedan mantener los equipos como de tipo 3 hasta su sustitución, es preciso que, a la entrada en vigor del presente Real Decreto, dichas instalaciones y equipos sean conformes con el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica en la primera verificación sistemática realizada. No obstante les serán de aplicación el resto de requisitos y condiciones relativos a los puntos de medida tipo 2, debiendo en todo caso disponer de comunicación para lectura remota.

    2. Período de implantación y adaptación de la instalación de medida y sustitución de equipos de consumidores, en puntos de medida tipo 4 y 5: la instalación de equipos de medida para nuevos consumidores y la sustitución de los equipos existentes con registradores, contadores y el resto de elementos necesarios para cumplir con todos los requisitos establecidos en el presente Real Decreto, se efectuará a partir del 1 de enero de 2004, debiendo quedar finalizada antes del 1 de enero de 2006. No obstante, hasta la instalación y sustitución en dicho período, de equipos de medida conformes con el presente Real Decreto, en los puntos de medida tipo 4, independientemente de la opción elegida por el consumidor y tipo 5 cuando éste elija las opciones 2ª y 3ª del artículo 7.3.b) del presente Real Decreto, se podrán opcionalmente utilizar equipos de medida que cumplan con los requisitos previstos para los consumidores con punto de medida tipo 3, en el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica, aprobado por Real Decreto 2018/1997, de 26 de diciembre y sus instrucciones técnicas complementarias.

    3. Consumidores a tarifa integral: aun cuando no ejerzan su condición de consumidores cualificados, será de aplicación el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica y sus instrucciones técnicas complementarias, a todos los consumidores cualificados clasificados en dicho Reglamento como puntos de medida tipo 1, 2 y 3, debiendo adaptar su instalación y equipos de medida antes del 1 de enero de 2005.

      Todos los consumidores que permanezcan acogidos a la tarifa integral deberán disponer los elementos requeridos para la correcta facturación de la misma, por lo que tan sólo requerirán incorporar los elementos complementarios que permitan su adaptación. Para aquellos consumidores a tarifa integral cuyas características se correspondan con las definidas para las tarifas 6 del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, se considerarán como datos de medida mínimos a aportar por los equipos de medida con carácter complementario, la curva de energía cuarto horaria y los registros horarios de energía reactiva. En este supuesto, la curva de energía horaria se calculará a partir de estos datos por el Encargado de la Lectura, al igual que los datos requeridos para la liquidación de la energía en el mercado y cálculo de la tarifa de acceso, una vez el consumidor opte por ejercer su derecho como consumidor cualificado.».

TERCERO

La defensa letrada de la Sociedad recurrente introduce en el primer fundamento jurídico, en que sustenta la pretensión de nulidad de los preceptos y disposiciones impugnados del Real Decreto 1433/2002, diversas consideraciones jurídicas de carácter general sobre el objeto y el fin de la norma impugnada poniendo de relieve las discrepancias que ha suscitado la normación reglamentaria, que implica la pérdida de validez del criterio de liquidación de la energía realmente consumida, en los agentes implicados y en la propia Comisión Nacional de Energía, y refiere "el alcance posible del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria", que se significa como ejercicio de la potestad discrecional, que se somete a un procedimiento de aprobación que debe cumplir la doble finalidad garantizadora de los derechos e intereses de las personas afectadas por la disposición y de la necesidad y oportunidad del proyecto, lo que vincula a esta Sala verificar el acierto del texto normativo.

Cabe por ello, antes de proceder a examinar los concretos motivos de impugnación sustentados contra la disposición general, exponer cuales son los motivos que, desde la perspectiva jurídica y técnica, justifican según el Gobierno, la necesidad de aprobación del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, y explicitar cuales con, con carácter abstracto, los límites constitucionales que perfilan el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, a la luz de los artículos 106 y 117 de la Constitución y la extensión del ámbito de fiscalización actualizable en el recurso contencioso- administrativo directo contra reglamentos.

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología, constituyen el marco jurídico legal habilitante en que se incardina el Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, en cuanto la primera norma legal referenciada establece en el artículo 45 los derechos y obligaciones básicos para distribuidores y comercializadores en relación con la medición del suministro promoviendo la incorporación de tecnologías avanzadas de medición, así como en el control de la calidad del suministro eléctrico, por lo que, según refiere la Exposición de Motivos del Reglamento impugnado, los requisitos exigibles a los equipos y sistemas de medida en baja tensión que se establecen, incorporan la nueva tecnología existente en estas materias, y en cuanto a la segunda norma legal invocada, prescribe una serie de controles metrológicos básicamente orientados a garantizar la calidad y precisión de la medida, que es preciso complementar por cuanto las necesidades de datos de medida requeridos por distribuidores, comercializadores y en general, por el Sistema Eléctrico Nacional y la lectura, transmisión y tratamiento de esos datos, supone un ámbito de regulación más amplio, que no obstante ha de efectuarse de manera congruente y coordinada con esta legislación específica.

La necesidad de modificar la normativa reglamentaria vigente en materia de medida de consumos y tránsitos de energía eléctrica se justifica, según advierte la Exposición de Motivos del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, en ejecutar las prescripciones contenidas por el Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas de Intensificación de la Competencia en Bienes y Servicios, que ha supuesto la culminación del proceso legislativo de liberalización del consumo de energía eléctrica en España, con el objeto de permitir satisfacer del modo más eficiente el ejercicio del derecho de los consumidores eléctricos a elegir suministrador en condiciones de calidad y transparencia que se pretende lograr con la nueva clasificación de los puntos de medida y la selección, homologación e implantación de las instalaciones y equipos de medida que ofrecen características técnicas más sofisticadas.

El Gobierno no se encuentra vinculado a conservar la reglamentación precedente acordada en materia de consumos y tránsitos de energía eléctrica de forma indefinida, porque el criterio de perdurabilidad de las normas reglamentarias sería contrario al principio de sujeción del Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria a la Constitución y a las leyes, que alcanza una dimensión evolutiva y dinámica que le impone el deber de adaptar las disposiciones generales a las nuevas prescripciones establecidas en la legislación sectorial de electricidad y le confiere un margen de apreciación que es consustancial al ejercicio de esta potestad de configuración normativa.

Debe añadirse que el recurso directo contra disposiciones generales, del que conoce en única instancia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, es un instrumento procesal que tiene como finalidad nuclear depurar del ordenamiento jurídico las normas emanadas del Consejo de Ministros, dictadas en el ejercicio de su función constitucional de titular de la potestad reglamentaria, que sean contrarias a derecho, y no tanto resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración, al no pretenderse la reparación de una lesión jurídica causada por la Administración al particular.

Esta Sala del Tribunal Supremo, que de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución y el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tiene encomendada la función constitucional de controlar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, realiza un juicio estricto de legalidad de la disposición general en base a fiscalizar la sujeción de la norma a la Constitución y a las Leyes, conforme establecen los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin extenderse al examen de las cuestiones referentes a la oportunidad o necesidad del proyecto, ni de las características técnicas de los instrumentos de medida ni a los costes económicos que irroguen su implementación a las compañías eléctricas, salvo que se aprecie lesión de los derechos fundamentales de los ciudadanos, o vulneración del principio de proporcionalidad que justifica la normación pública, o conculcación del principio de interdicción de la arbitrariedad.

Es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo expresada en la sentencia de 24 de noviembre de 2003 (RC 71/2002) que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento, - como dicen las sentencias de 14 de Octubre de 1996 y 17 de Junio de 1997 -, una norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración, (el Reglamento), queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es desde luego incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes, (artículo 97 CE). Por el sometimiento del Reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por esta jurisdicción, (artículo. 106.1 CE y artículo 1º de la L.J.C.A.), a la que corresponde, - cuando el Reglamento es objeto de impugnación -, determinar su validez o su ilegalidad, lo que ha de hacerse poniéndolo en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo, (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollan que se convierte así en el límite más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar su ajuste al ordenamiento), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico, (artículo 1.6 del Código Civil); así el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la misma que sean imprecisos, de suerte que el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos explicados, lo que adquiere singular relevancia en cuanto en el mismo se estén regulando situaciones que comporten la configuración del marco de las relaciones entre los diversos sujetos del Sistema en relación con los consumidores, en el marco de un profundo cambio, como ya se ha dicho, del régimen jurídico del suministro de electricidad.

Esta doctrina legal sobre la naturaleza, la extensión y los límites del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria no supone reconocer un espacio de inmunidad a la actuación normativa del Gobierno, que se soporte en el controvertido principio de deferencia del Poder Judicial al Poder Ejecutivo, que no se reconoce en el artículo 106 de la Constitución, sino someter la disposición general a un escrutinio riguroso basado en la aplicación de cánones de estricta legalidad, para no cercenar arbitrariamente el margen de decisión que corresponde legítimamente al Gobierno.

La Sala se encuentra además vinculada a respetar los límites estructurales subyacentes en la institucionalización del recurso contencioso-administrativo, como proceso de control en abstracto de la disposición administrativa, desde parámetros de juridicidad que se modulan en consideración a la complejidad técnica de la materia, y la confluencia de intereses públicos y privados de marcado carácter económico y técnico que inciden en la determinación de los sistemas de medida y de verificación de los suministros eléctricos que pretenden garantizar la correcta facturación de energía eléctrica.

CUARTO

Procede rechazar el primer motivo jurídico de impugnación del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, que se sustenta por la defensa letrada de la parte actora en la alegación formulada en la exposición de "cuestiones de contenido", de forma abstracta y no concretizada respecto de alguno de los preceptos y disposiciones que delimitan el objeto del recurso contencioso-administrativo, de que las modificaciones introducidas por el Gobierno en el régimen precedente de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica se revelan injustificadas o son incoherentes e irrazonables, y se acuerdan en perjuicio del sector, no estando avaladas por el Informe de la Comisión Nacional de Energía ni las opiniones autorizadas de los distribuidores, vulnerando los objetivos del propio reglamento y provocando discriminación entre los usuarios al imponerles la asunción de costes no justificados por sus consumos de energía eléctrica al establecer "que los puntos de medida en baja tensión, con independencia de cual sea la energía que por ellos circula, queden exentos de un control preciso" en vez de exigir "que a partir de un consumo de 50kw sea preciso que el contador o aparato de medida cuente con un sistema de discriminación horaria".

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no acoge la alegación de que las disposiciones reglamentarias impugnadas vulneran el artículo 45.1 a) y b) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que, entre las obligaciones impuestas a las empresas distribuidoras y comercializadoras en relación al suministro, refiere las de atender en condiciones de igualdad las demandas de nuevos suministros, principio que no se encuentra afectado directamente por el Real Decreto, y preservar la exactitud en las mediciones de los suministros y la accesibilidad de los usuarios a los correspondientes aparatos de medida, facultando el control de las Administraciones competentes, al carecer de fundamento, porque la propia Ley habilita al Gobierno a acordar la norma reglamentaria que precise los instrumentos y protocolos técnicos de medición de los suministros, y como refiere el Abogado del Estado, en el escrito procesal de contestación a la demanda, que censura la insuficiencia de los motivos sobre los que se pretende fundar la declaración de nulidad porque "nada" hay en la norma que contravenga estas obligaciones de medir los suministros que realicen de forma que se establezca reglamentariamente y que preserve la exactitud de la medición.

Debe asimismo desestimarse que los preceptos reglamentarios impugnados conculquen el artículo 45.3 b) de la Ley del Sector Eléctrico que establece el derecho de las empresas distribuidoras y comercializadoras a facturar y cobrar el suministro realizado.

Precisamente el artículo 6.1 del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, impugnado, refiere que "en todo caso las instalaciones y equipos de medida habrán de garantizar el suministro de los datos requeridos para la correcta facturación de las tarifas de acceso y de la energía consumida y en su caso vertida a la red, así como su correspondiente liquidación en el mercado eléctrico".

El artículo 3 del Decreto 2018/1997, de 26 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Puntos de Medida de los Consumos y Tránsitos de Energía Eléctrica, que establece las definiciones de las fronteras de la red, los puntos de medida, los participantes en una medida, los sistemas de medidas eléctricas, los Equipos de medida, los Sistemas de comunicaciones, del Concentrador principal de medidas eléctricas, de los Concentradores de medidas secundarios, de los diversos sistemas de lectura, lectura local, lectura remota, lectura visual, lectura provisional y lectura firme, en razón de su rango normativo y de su contenido descriptivo y técnico, no constituye un parámetro de juridicidad adecuado para examinar, desde la observancia del principio de legalidad, la nueva normativa en materia de medida en baja tensión, de conformidad con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

QUINTO

La Sociedad recurrente articula el segundo motivo de nulidad del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, alegando que el Gobierno ha procedido a aprobar la norma sin justificación, ni motivación aparente, y se ha apartado del Informe de la Comisión Nacional de Energía, por lo que sólo se habrían cumplido formalmente los requisitos procedimentales exigidos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Debe resaltarse que el Informe 15/2002 de la Comisión Nacional de Energía de 3 de diciembre de 2002, sobre la propuesta del Real Decreto por el que se establecen los requisitos de medidas en baja tensión de consumidores cualificados y centrales de producción en régimen especial, proporciona consideraciones generales sobre la clasificación de puntos de medida, en que la propuesta gubernamental establece como límite entre los consumidores tipo 3 y tipo 4 el nivel de tensión en el que se realiza la lectura, frente a la propuesta realizada de clasificación que se basa en la potencia contratada por los consumidores, las especificaciones técnicas de detalle de los equipos de medida tipos 4 y 5, sobre la estandarización de los equipos de medida, sobre el método de evaluación de los costes de lectura, tratamiento y gestión de la información, y sobre los periodos transitorios, además de diversas consideraciones particulares en que se tratan recomendaciones de carácter técnico, y de oportunidad en la aplicación de la norma reglamentaria, que deberá limitarse a regular exclusivamente los requisitos básicos de los equipos de medida, dejando para un desarrollo posterior las características técnicas de detalle de los mismos así como los periodos transitorios previstos para su aplicación, que no pueden ser objeto, en este supuesto, por no incorporar elementos o cánones de juridicidad, de recepción por esta Sala del Tribunal Supremo para fundamentar el test de irracionalidad o de arbitrariedad de la norma reglamentaria.

Procede asimismo rechazar como motivo de nulidad el hecho de que por el Gobierno no se haya acogido la opinión del Consejo de Estado vertida en el Dictamen de 19 de diciembre de 2002, sobre las deficiencias advertidas en el Preámbulo de la Disposición, que carece de la exposición de su finalidad que debe facilitar la comprensión de la norma, en el que incluso se expresa la necesidad de corregir las faltas de ortografía y erratas, porque esta Sala del Tribunal Supremo, en el ejercicio de la potestad fiscalizadora de las disposiciones reglamentarias, en referencia al artículo 106 de la Constitución, no es juez de la calidad o corrección técnica de las normas, al someterla a un estricto test de juridicidad, de conformidad con los parámetros institucionales establecidos en los artículos 97, 103 y 117 de la Constitución.

El artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que establece que deberá ser consultada la Comisión Permanente del Consejo de Estado en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, no retiene, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3 de la citada Ley, el carácter vinculante de estos dictámenes, cuya institucionalización indiscriminada podría interferir con la libertad de configuración normativa que corresponde al Gobierno como titular de la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y a las Leyes, según establece el artículo 97 de la Constitución y con la propia caracterización del Consejo de Estado como Órgano consultivo, que refiere el artículo 107 de la prima Lex, y que goza de autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia según refiere el artículo 1 de su Ley Orgánica reguladora.

El artículo 24.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el Gobierno, que garantiza que a lo largo del proceso de elaboración de los reglamentos, deberán recabarse además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto, no ha sido objeto de vulneración en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre impugnado.

La defensa letrada de la sociedad recurrente insiste en la falta de motivación del Real Decreto impugnado, que se evidenciaría en el apartamiento por parte del Gobierno de los contenidos formulados en el informe de la Comisión Nacional de Energía y en los escritos de alegaciones expuestas por diversos Agentes del sector eléctrico, al no existir en el expediente administrativo ningún documento que permita conocer porque se rechazan las opciones manifestadas por la referida Comisión Nacional de Energía.

El deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales.

Los criterios de racionalidad jurídicos y técnicos de la norma, se hacen patentes en las observaciones contenidas en el Informe preliminar elaborado por el Gabinete de la Secretaría de Estado de Economía de 3 de diciembre de 2002, que revela la dispersión normativa existente en materia de reglamentación de los puntos de medidas y los fines que persigue:

Con carácter general, es necesario subrayar que la existencia de una normativa adecuada que procure una medida transparente, accesible, oportuna, relevante, precisa y no discriminatoria, junto con el establecimiento de un procedimiento de cambio de suministrador lo más normalizado posible y una organización clara de las relaciones entre los agentes son los aspectos clave para garantizar una liberalización efectiva y no meramente nominal del suministro de energía eléctrica a partir de 2003. De ahí, la relevancia del RD objeto de informe.

Sin perjuicio de la necesidad de un análisis más detallado de algunos puntos relevantes, es preciso señalar que la normativa referente a la medida de los consumidores cualificados se encuentra dispersa en un complejo conjunto de disposiciones. Como mínimo, cabría citar las siguientes disposiciones actualmente en vigor, al menos en parte:

- RD 2018/1997, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Puntos de Medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica. - RD 385/2002, de 26 de abril de 2002, por el que se modifica el RD 2018/1997, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Puntos de Medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica. Se trata de una modificación parcial que introduce un nuevo artículo 30 y da una nueva redacción a los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 23, 26, 27 y 29. - El presente RD por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores cualificados y centrales de producción en régimen especial.

- A ello hay que añadir las correspondientes instrucciones técnicas complementarias y sus modificaciones como consecuencia de los RD anteriormente citados.

Por tanto, llegados a este punto sería conveniente una simplificación y clarificación normativa, a través de las retirada de la presente propuesta y la redacción de un nuevo RD único adaptado al contexto de plena liberalización a la mayor brevedad posible introduciendo un plazo máximo prefijado. Transitoriamente para hacer efectivo la plena elegibilidad el próximo enero, cabría articular las correspondientes disposiciones transitorias en el RD por el que se establecen las medidas básicas para hacer posible la plena elegibilidad.

La SGAS ya informó en su momento el actual RD 385/2002, considerando que había algunos puntos mejorables de cara a garantizar la neutralidad, transparencia y no discriminación del sistema de medidas y su funcionamiento, de forma que éste contribuyera a la liberalización efectiva de las actividades de suministro. En la medida en que muchos de esos aspectos son comunes al actual proyecto, se considera oportunos adjuntar dicho informe.

.

SEXTO

Debe desestimarse la pretensión de nulidad del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, que se sustenta en la falta de audiencia de los consumidores y usuarios o de sus representantes, que se fundamenta por la defensa letrada de la parte de la entidad recurrente sin invocación o cita de ningún precepto legal infringido y sin justificar que asociación hubiera debido ser oída, al no apreciarse vulneración en la prosecución del trámite de audiencia del artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en atención a la finalidad y el objeto de la norma reglamentaria impugnada.

Debe referirse que en referencia a la infracción del artículo 105, apartado a), de la Constitución, en cuanto establece que: "La ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten", trámite de audiencia desarrollado en el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, al establecer en su apartado 1.c), párrafo primero, que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición", esta Sala ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de Enero de 1.998, 13 de Noviembre de 2.000, 24 de Octubre de 2.001 y 23 y 26 de Septiembre de 2.003, que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la Entidad CIDE, SOCIEDAD COOPERATIVA contra los artículos 2, 4, 6.1, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial.

SÉPTIMO

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad CIDE, SOCIEDAD COOPERATIVA contra los artículos 2, 4, 6.1, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1433/2002, de 27 de diciembre, por el que se establecen los requisitos de medida en baja tensión de consumidores y centrales de producción en régimen especial; declaración que se efectúa sin expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.

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