STS, 16 de Junio de 2003
| Ponente | D. Manuel Vicente Garzón Herrero |
| ECLI | ES:TS:2003:4176 |
| Número de Recurso | 2609/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 16 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Junio de dos mil tres.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana, representada y dirigida por la Letrada de la Generalidad de Valenciana; siendo parte recurrida la Comunidad de Regantes, Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura, representada por la Procuradora Dª. Lucila Torres Rius, y defendida por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 5 de Enero de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; en recurso sobre aprobación definitiva del Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de la Mata y Torrevieja.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 3231/95 promovido por la Comunidad de Regantes Riegos de Levante, Margen Derecha del Río Segura, y en el que ha sido parte recurrida la Generalidad Valenciana, sobre aprobación definitiva del Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de la Mata y Torrevieja.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de Enero de 1998 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar como íntegramente estimamos el recurso Contencioso-Administrativo formulado por la actora contra los actos mencionados en el encabezamiento de esta resolución, que expresamente anulamos, por ser contrarios a Derecho. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la Generalidad Valenciana, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 4 de Junio de 2003 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Generalidad Valenciana, la sentencia de 5 de Enero de 1998, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo número 3231/95 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por la Comunidad de Regantes, Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura contra el Decreto 49/95, de 22 de Marzo, por el que se aprueba definitivamente el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de la Mata y Torrevieja.
La sentencia de instancia estimó el recurso por entender que había sido omitido el preceptivo informe del Consejo de Estado, anulando los actos impugnados.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la exigencia del informe del Consejo de Estado en relación a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en su sentencia de 25 de Febrero de 2003 siguiendo la doctrina sostenida por el Tribunal Constitucional, afirmando: "La naturaleza normativa de los PORNA se infiere no sólo de su contenido y efectos, sino de su finalidad ordenadora, a tenor del artículo cuarto de la Ley de Conservación de Espacios Naturales. Esa naturaleza ordenadora ha sido también reconocida por el Tribunal Constitucional en el fundamento séptimo de la sentencia citada: "... la planificación de los recursos naturales, cuyo instrumento más destacado en el sistema de la LCEN son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, es una ordenación del espacio y de su contenido que guarda relación con la ordenación del suelo y la planificación urbanística (STC 102/1995, FJ 13), inspirada por los principios mencionados en el art. 2 de la citada LCEN.". Siendo esto así, como lo es, y tratándose de una norma autonómica, han de rechazarse las alegaciones sobre la no intervención del Consejo de Estado que se exige por entender que el PORNA es un reglamento cuya titularidad competencial corresponde al Estado.".
Con respecto a los Planes Rectores de Uso y Gestión el artículo 19 de la Ley 4/1989 establece: "1. Por los órganos gestores de los Parques se elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión, cuya aprobación corresponderá, salvo en lo establecido en el apartado 3 para los Parques Nacionales, al órgano competente de la Comunidad Autónoma. Las Administraciones competentes en materia urbanística informarán preceptivamente dichos Planes antes de su aprobación. En estos Planes, que serán periódicamente revisados, se fijarán las normas generales de uso y gestión del Parque. 2. Los Planes Rectores prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones sean incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se revisará de oficio por los órganos competentes. 3. Los planes rectores de uso y gestión de los parques nacionales serán aprobados por la Comunidad Autónoma correspondiente o por la Administración General del Estado en el caso de parques nacionales ubicados en el territorio de más de una Comunidad, previo acuerdo favorable de la comisión mixta de gestión, encargada de su elaboración. Transcurrido un año desde el acuerdo de la comisión mixta de elevación para su aprobación y, en caso de no haberse producido ésta, el Gobierno podrá, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente, proceder a su aprobación. 4. Los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales se ajustarán a las directrices establecidas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales de España y contendrán, al menos: a) Las normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación del Parque. b) La zonificación del Parque, delimitando las áreas de diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas. c) La determinación y la programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores del Parque Nacional, de las líneas de investigación y de las medidas destinadas a difundir de forma ordenada su conocimiento entre la población local y la sociedad en general. d) La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del Plan. e) La identificación de aquellas actividades que se consideren incompatibles con los fines del Parque Nacional, así como el establecimiento de los criterios orientadores a que éstas deben someterse. f) Los usos de las vías pecuarias que atraviesen terrenos ocupados por el Parque Nacional, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley 3/1995, de 23 de marzo (RCL 1995, 954), de Vías Pecuarias.".
Por lo que hace a la forma de elaboración el apartado quinto prescribe: "En el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales será preceptivo un período de información pública y el informe del Patronato a que hace referencia el artículo 23 bis. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se desarrollarán a través de los planes anuales de trabajos e inversiones y, cuando la entidad de las actuaciones a realizar lo requiera, a través de los planes sectoriales específicos.".
De todo ello se infiere que la Normativa reguladora no hace mención del informe del Consejo de Estado requerido por la sentencia impugnada.
En cualquier caso, no podemos aceptar que el Plan Rector de Uso y Gestión sea un reglamento ejecutivo de la Ley Estatal 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales, que es la tesis que sirve de base a la sentencia que se recurre. Las Comunidades Autónomas cuando en el marco de sus propias competencias, por naturaleza "no básicas", elaboran Planes Rectores de Uso y Gestión no dictan reglamentos de ejecución en desarrollo de la normativa estatal básica razón por la que no es necesario el informe del Consejo de Estado exigido por la sentencia impugnada.
De ello se deriva que la omisión del informe del Consejo de Estado no pueda considerarse como vicio del acto impugnado, cuya apreciación indebida por la sentencia de instancia ha provocado la anulación del acto impugnado.
Rechazada la alegación de naturaleza formal que ha servido de base a la anulación por la sentencia recurrida del acto impugnado procede examinar el argumento esgrimido sobre la legalidad del artículo tercero del Decreto que establece una zona de protección del Parque Natural Las Lagunas de la Mata y Torrevieja.
Al respecto el artículo 18 de la Ley de Conservación de Espacios Naturales 4/1989 establece: 1. En los Espacios Naturales Protegidos declarados por Ley, se podrán establecer Zonas Periféricas de Protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia Ley de creación, se establecerán las limitaciones necesarias. 2. Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos, y compensar socioeconómicamente a las poblaciones afectadas en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Areas de Influencia Socioeconómica, con especificación del régimen económico y compensación adecuada al tipo de limitaciones. Estas Areas estarán integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su Zona Periférica de Protección.".
Es evidente, por tanto, que el precepto permite que los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley puedan incorporar unas zonas periféricas de protección. El alcance y especificación de la protección puede o no estar en la ley, pero es inexorable que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección. La otra hipótesis, la de creación de espacios naturales precedidos al Plan de Ordenación de Recursos Naturales obliga a éste, a tenor del artículo 4.3 c) a definir el régimen de protección que proceda. La hipótesis excepcional, recogida en el artículo 15.2 de la L.C.E.N. deja abierta la cuestión de si en la previsión legal contemplada es posible señalar una zona de protección por Decreto sin cobertura de norma con rango de ley. En cualquier caso, esa no es la hipótesis manejada en este pleito pues en la declaración de espacio protegido no se ha hecho uso de la excepcional facultad que el artículo 15.2 de la L.C.E.N. contempla.
Lo que es evidente es que ni en la naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión ni entre las funciones que le son atribuidas por la ley se comprende la posibilidad de crear zonas de protección.
La argumentación de la Administración demandada en el sentido de que las limitaciones derivadas de la exigencia de impacto ambiental no son limitaciones del derecho de propiedad vienen desmentidas por el mismo contenido del artículo 18.1 que cuando contempla la posibilidad de fijar Zonas de Protección expresamente se refiere a Zonas Periféricas de Protección "para evitar impactos ecológicos y paisajísticos", que son, precisamente, los que se pretende evitar con las medidas que incorpora el artículo tercero del Decreto impugnado.
La ausencia de cobertura legal para que el Decreto impugnado pueda establecer Zona de Protección determina su ilegalidad.
Anulado el artículo tercero del Decreto impugnado, por su falta de cobertura legal, resulta innecesario analizar los restantes argumentos que contra dicho precepto se han esgrimido. Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso de casación y anular la sentencia impugnada, acogiendo la pretensión subsidiaria deducida en la demanda y desestimando el recurso en todo lo demás.
En materia de costas, y a la vista de la estimación del recurso de casación no procede hacer un pronunciamiento expreso de las costas causadas, tanto en la casación como en la instancia.
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- Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Generalidad Valenciana.
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- Anulamos la sentencia dictada el 5 de Enero de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.
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- Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo número 3231/95, anulando el artículo tercero del Decreto impugnado.
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- Desestimamos el recurso en todo lo demás.
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- No se hace expresa imposición de las costas en ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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