STS, 22 de Mayo de 2001

Por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid se formuló con fecha 28 de diciembre de 1.999 impugnación de oficio del texto refundido del convenio colectivo para el personal laboral de la Comunidad de Madrid.

Admitida a trámite la demanda de oficio sobre impugnación de convenio colectivo, se celebró el acto del juicio en el que la parte actora se afirmó y ratificó en la demanda, oponiéndose la demandada, según consta en acta. Recibido el juicio a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.

Con fecha 22 de marzo de 2.000 se dictó sentencia, en la que consta el siguiente fallo: "Que estimando la demanda de oficio presentada por la Dirección General de Trabajo y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, debemos declarar y declaramos que la limitación a los Sindicatos "firmantes" contenida en el artículo 17 del Convenio Colectivo es contraria a derecho y lesiva de los fundamentales (sic) de los Sindicatos "no firmantes", declarando que la participación en la designación de vocales integrantes de los Tribunales de Selección ha de efectuarse en forma proporcional a la representación sindical en la CAM sean los Sindicatos más representativos signatarios o no del Convenio Colectivo, disponiendo se inscriba y publique el mismo en tales extremos".

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1º.- En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de fecha 21-8-96, se publicó la resolución de 2 de agosto de la Dirección General de Trabajo y Empleo de dicha Comunidad, por la que se disponía la inscripción y publicación del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la C.A.M. Dicho Convenio, con vigencia hasta el 31-12-97, se tiene por íntegramente reproducido por remisión. En concreto, su artículo 17 señala que los vocales intervinientes en los Tribunales de Selección los designaran los Sindicatos firmantes en proporción a su representatividad. ----2º.- En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 3-3-99, se publicó la resolución de 19-2-99 del órgano referido en el numeral anterior, por la que se dispone la inscripción y registro de las modificaciones efectuadas al Convenio Colectivo antes descrito, con vigencia para los años 1998 y 1.999, prorrogando el antecedente con las modificaciones introducidas por el presente. Se da por reproducida dicha resolución. En concreto no da nueva redacción al artículo 17 del Convenio inicialmente indicado. Dispone en la Adicional 27, que todas las competencias de Administración y desarrollo del Convenio Colectivo, a excepción del Capítulo de Derechos Sindicales, se atribuye a los sindicatos más representativos, añadiendo la expresión: "FIRMANTES". Dichas modificaciones se acordaron por la CAM con los Sindicatos CC.OO. y CSI-CSIF. La Disposición Adicional 28 facultó a la Comisión Paritaria de Vigilancia, Interpretación y Desarrollo del Convenio Colectivo la elaboración de un texto refundido que integra las modificaciones introducidas en el Convenio Colectivo precedente y prorrogado en lo no alterado. ----3º.- En el Boletín Oficial de la CAM de 28 de junio de 1.999, se publica la corrección de errores de la resolución de 2 de agosto de 1.996, alterando la redacción del artículo 17 del Convenio Colectivo, en la forma que dicha corrección de errores expresa y que íntegramente se reproduce por remisión. ----4º.- El día 5 de julio de 1.999, la Comisión Paritaria aprobó el texto refundido del Convenio facultando a la Dirección General de la Función Pública, para la realización de los trámites necesarios para la publicación en el BOCAM. ----5º.- Desde 1-1-98 al 29-2-00, la representación institucional de los trabajadores en la CAM es la siguiente:

-Comisiones Obreras, 320

-Unión General de Trabajadores, 263

-Coalición Sindical Indepen. Traba., 153

-Confederación Sindicat. Indepen., 31

-Converg. Est. Médicos y A.T.S., 24

-Sindic. Auxiliares Enfermería, 13

-Coalición Sindicatos, 6

-Confederación General Trabajo, 6

-Unión Sindical Obrera, 4

Total, 820

----6º.- La corrección de errores descrita en el ordinal tercero fue objeto de impugnación administrativa, luego contencioso-administrativa (finalmente desistida) y de denuncia penal (sin que conste su estado de trámite). Asimismo se produjo una encadenada impugnación contencioso- administrativa de los Tribunales de Selección constituidos. ---7º.- Por resolución de 28-12-99 la Dirección General de Trabajo de la CAM, dispuso la remisión del Texto Refundido del Convenio Colectivo para el Personal laboral de la CAM a este Tribunal, promoviendo de oficio procedimiento de impugnación por ilegalidad o lesividad de dicho Texto. ----8º.- Posteriormente fue consensuado el Convenio Colectivo para el años 2000-2002, en cuyo artículo 17 no se hace mención a la palabra "firmantes". En la sesión de 28.2.2000, la Comisión Paritaria acordó que los Tribunales no constituidos al momento de la entrada en vigor del nuevo Convenio, lo harán conforme al artículo 17 del nuevo texto convencional. ----9º.- El acto de firma de las modificaciones del Convenio descritas en el ordinal segundo, sufrió las incidencias resueltas por este Tribunal y Sala en S.T.S.J. Madrid de 10-2-99, obrante en autos y que se reproduce por remisión".

Contra expresada resolución se interpusieron recursos de casación a nombre de COMISIONES OBRERAS DE MADRID y la CONFEDERACION DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF). Recibidos y admitidos los autos en esta Sala por la representación de COMISIONES OBRERAS DE MADRID, en escrito de fecha 22 de junio de 2000, se formalizó el correspondiente recurso, autorizándolo y basándose en los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, se alega la infracción de los artículos 3.4 y 20.3 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 35 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Madrid y con la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, y de la Ley 1/1984, sobre la Administración Institucional de la misma Comunidad y los artículos 7.1, 1256 y 1258 del Código Civil. SEGUNDO.- Con el mismo amparo procesal, se alega la infracción del artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical.

La representación de la CONFEDERACION DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), formalizó el correspondiente recurso, autorizándolo y basándose en el siguiente motivo: UNICO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, se denuncia la infracción del artículo 6.1 y 3.a) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical en relación con los artículos 85 del Estatuto de los Trabajadores y 30 del Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración, aprobado por Real Decreto 364/1985.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar improcedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 16 de mayo actual, en cuya fecha tuvo lugar.

Consta en los hechos probados de la sentencia recurrida que en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 3 de marzo de 1999 se publicó un convenio colectivo por el que se introducen modificaciones al convenio colectivo anterior, de 1996, del personal de la mencionada Comunidad y se prorroga dicho convenio con las indicadas modificaciones para los años 1998 y 1999. No se modificó el artículo 17, que mantiene la siguiente redacción: "Se garantiza la presencia de las centrales sindicales en todos los tribunales de selección. A tal efecto, los sindicatos firmantes designarán tres vocales titulares y tres suplentes en proporción a la representatividad que ostente cada uno de ellos en el conjunto de Delegados de Personal, Comités de Empresa y Juntas de Personal incluidos en el ámbito del Acuerdo General sobre Condiciones de Trabajo para el personal funcionario y el Convenio Colectivo para el personal laboral". En la disposición adicional 28 del convenio se faculta a la Comisión Paritaria para "que en el plazo de un mes desde la firma del mismo elabore su texto refundido". En el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid del 28 de junio de 1999 se publicó una corrección de errores por la se rectifica la redacción del artículo 17 del convenio de 1996 para establecer que donde dice lo que se ha transcrito debe decir "...tres miembros designados por los representantes sindicales de acuerdo con lo establecido en el artículo 69"; artículo en el que también hay una rectificación en la que se recoge el derecho de los sindicatos a "participar en los tribunales de selección... de los que formarán parte tres vocales titulares y tres suplentes nombrados por los Sindicatos con mayor nivel de implantación". El 5 de julio de 1999 se aprobó por la Comisión Paritaria el texto refundido del convenio, en el que se vuelve a introducir la mención a la designación de los vocales de los tribunales de selección por los sindicatos firmantes del acuerdo.

La Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Madrid formaliza dos motivos del recurso. En el primero reitera la excepción de falta de legitimación activa de la Administración de la Comunidad Autónoma para impugnar un acuerdo que ha sido firmado por otro órgano de dicha Comunidad, con lo que se infringen, según la parte recurrente, los artículos 3.4 y 20.3 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 35 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Madrid y con la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, y con la Ley 1/1984, sobre la Administración Institucional de la misma Comunidad. Posteriormente, se designan también como infringidos los artículos 7.1, 1256 y 1258 del Código Civil.

Hay que comenzar precisando que las exigencias formales de la casación como recurso extraordinario impiden entrar en el examen de denuncias tan indeterminadas, como las que hace la recurrente en relación con el artículo 35 y todos los posteriores del Estatuto de Autonomía de Madrid y con las Leyes 1/1983 y 1/1984, en las que ni siquiera se trata de identificar el precepto infringido, aparte de que resulta de todo punto insuficiente como fundamento de la infracción la afirmación de que situaciones como la que aquí se enjuician "son impensables" a la luz de estas disposiciones. La respuesta ha de ceñirse, por tanto, a las únicas infracciones que pueden ser identificadas y que aparecen suficientemente razonadas, como exige el artículo 1707 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Para la parte recurrente se habría infringido el artículo 3.4 de la Ley 30/1992, porque una persona jurídica única como es la Administración autonómica no puede a la vez firmar un acuerdo e impugnarlo. Por ello, la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía y Empleo no puede atacar lo que se acordó por la Dirección General de la Función Pública y, en su momento, por la Consejería de Hacienda y que fue ratificado por el propio Consejo de Gobierno.

En primer lugar, hay que aclarar que, con independencia del sentido del fallo, lo que impugnó la Administración no fue el convenio de 1996, sino el texto refundido elaborado por la Comisión Paritaria en uso de la autorización que le concede la disposición adicional 28ª del convenio de 1999, y, por tanto, el problema de la legitimación se plantea en relación con esa refundición, que no consta que haya sido aprobada por el Consejo de Gobierno, sin que la Sala pueda entrar en otras consideraciones, porque no se ha cuestionado la incongruencia entre lo concedido por la sentencia recurrida y lo pedido en la demanda de oficio, como tampoco puede la Sala ahora entrar en las valoraciones que esa sentencia realiza sobre la validez de la delegación de poderes normativos en la Comisión Paritaria y sobre la irregularidad de la corrección de errores publicada el 28 de junio de 1999. En cualquier caso, el dato jerárquico sería irrelevante, porque aquí está actuando el órgano administrativo que tiene la competencia específica para ejercitar la acción impugnatoria del artículo 161 de la Ley de Procedimiento Laboral y en ese ejercicio actúa en nombre de la Administración en su conjunto, con independencia de los problemas internos de coordinación que esa actuación pueda plantear, que han de solucionarse en su caso con las medidas de los artículos 14 y 18 de la LRJAPC. Pero esos problemas de coordinación no afectan a la esfera de actuación externa de la Administración como persona jurídica, que es la que ahora importa.

Por otra parte, lo que puede existir es un conflicto de criterios entre órganos administrativos -el que firma y el que impugna lo firmado-, pero nunca un conflicto de atribuciones, que ni se ha planteado, ni puede plantearse, porque la competencia para impugnar la tiene el órgano que ha impugnado y la de firmar el que lo ha hecho, con lo que queda sin fundamento la denuncia del artículo 20 de la LRJPAC.

En realidad, el problema que late en la denuncia, aunque no se articula con la debida precisión, es el de si la misma persona que firma un acuerdo puede impugnarlo. La respuesta en este punto tiene que ser afirmativa. En primer lugar, porque el ordenamiento reconoce la posibilidad de que la Administración revise sus propios actos, lo que comprende tanto la revisión propiamente administrativa, como la potestad de instar la judicial (artículos 102 y 103 LRJAPC) y en el caso del artículo 161 de la Ley de Procedimiento Laboral cuando el acuerdo ha sido firmado por la propia Administración estaríamos ante un régimen especial de impugnación judicial. Por otra parte, nuestro ordenamiento admite la impugnación del contrato por las partes, como se desprende, del artículo 1302 del Código Civil con las limitaciones que este artículo establece, que no resultan aquí aplicables, y esa impugnación por la propia parte es lo normal cuando se trata de vicios del consentimiento y procede también cuando están en juego normas imperativas no disponibles, sin perjuicio de las exigencias que se derivan de la buena fe en orden a los derechos disponibles. En esta línea se mueve la denuncia de los artículos 7.1, 1256 y 1258 del Código Civil. Pero, aparte de que esto no afectaría ya a la legitimación, sino a la decisión sobre el fondo, la actuación de la Administración, al impugnar el convenio en el presente caso, no puede considerarse contraria a la buena fe, porque aquélla está vinculada por el principio de legalidad, que predomina sobre los compromisos entre partes y de lo que se trata es de determinar si la regulación en cuestión es contraria a normas indisponibles que además afectan a terceros. Tampoco se infringen los artículos 1256 y 1258 del Código Civil, porque, como ya se ha dicho, estas infracciones no afectarían a la legitimación, sino al fondo y además no se trata de que la validez o el cumplimiento del contrato quede al arbitrio de la Administración o de que ésta no esté obligada a cumplir lo pactado, sino de instar el control judicial de la legalidad de lo acordado.

El segundo motivo del recurso de Comisiones Obreras de Madrid impugna la decisión de fondo de la sentencia recurrida y, aunque el motivo no es suficientemente preciso al determinar la infracción, hay que entender que ésta se refiere al artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Por su parte, el recurso de CSI-CSIF formula un único motivo, en el que denuncia la infracción del artículo 6.1 y 3.a) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical en relación con los artículos 85 del Estatuto de los Trabajadores y 30 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración, aprobado Real Decreto 364/1985, con argumentación en lo esencial coincidente con el motivo segundo del recurso de Comisiones Obreras, por lo que es conveniente examinar conjuntamente los dos motivos.

Para aclarar el sentido de esta denuncia hay que indicar que la sentencia recurrida considera que no puede limitarse la intervención de los sindicatos en los tribunales de selección a los firmantes del convenio, porque esa intervención es una participación institucional que corresponde, de acuerdo con el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical a los sindicatos más representativos y que esa atribución no puede desconocerse por regulaciones inferiores. De esta forma, tanto la sentencia, como los recursos plantean un problema de indudable interés: la distinción entre la llamada participación o representación institucional de los sindicatos y la participación sindical en el ámbito de la empresa.

El problema surge aquí porque la entidad empleadora es una Administración Pública y así las dos representaciones -la institucional y la laboral- pueden confundirse al menos en apariencia. Por ello, es necesario, en primer lugar, establecer la distinción entre las dos formas de representación y en este punto, como ya se ha avanzado, la clave está en el carácter y la función que cumplen las dos representaciones. La institucional se configura en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical como una representación referida a "las Administraciones públicas y otras entidades y organismos que la tengan prevista". El precepto no regula el ámbito de esa participación, sino únicamente su atribución en función de la mayor representatividad de los sindicatos, lo que, sin embargo, es ya revelador de que aquí se toma en consideración el sindicato como representante de los intereses generales de los trabajadores en un ámbito territorial con determinada significación política (estatal o autonómico) y no como representante de los intereses específicos de los trabajadores de un sector o empresa. El propio término institucional pone de relieve que la participación se produce en el marco de la Administración como poder público; no en su consideración de empleador. La representación institucional se conecta, como ha destacado la doctrina científica, con la participación del artículo 129.1 de la Constitución Española -claramente distinta de la participación de los trabajadores en la empresa del número 2 de este artículo-, que es una modalidad de participación de los interesados en determinadas funciones públicas (en principio, las relacionadas con la Seguridad Social, la calidad de la vida y el bienestar general, pero no únicamente éstas). El tercer elemento de distinción es el instrumento de regulación: la participación institucional en cuanto afecta a la organización administrativa está reservada a la ley y no es, en principio, materia propia de la negociación colectiva. El artículo 129.1 de la Constitución lo dispone expresamente ("la ley establecerá las formas de participación de los interesados") y así se deriva también del principio de reserva de ley en materia organizativa (artículo 5 de la LOFAGE) y de los límites de la negociación colectiva en esta materia (artículo 85.1 del Estatuto de los Trabajadores y artículos 32 y 34 de la LORAP).

La aplicación de estos criterios lleva a la conclusión de que no estamos aquí ante una representación institucional, sino ante una representación laboral y ello, porque 1) no se ha tomado en cuenta la mayor representatividad de los sindicatos, sino su implantación en el ámbito de la negociación, 2) no se ha establecido una representación institucional en funciones sociales de interés para todos los trabajadores de la Comunidad de Madrid, sino una participación de los trabajadores de la Administración autonómica -a través de los sindicatos con implantación en el ámbito empresarial- en la contratación laboral de esa Administración y 3) la participación se ha regulado en un convenio colectivo como materia sindical y no en una ley como participación de los interesados en los órganos de una Administración Pública. Esta conclusión se confirma con lo que establece el artículo 30 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración, a tenor del cual en los órganos de selección del personal laboral se garantiza la presencia de, al menos, un miembro "designado a propuesta de la representación de los trabajadores"; clara referencia a la representación de los trabajadores al servicio de la Administración convocante y no a ninguna representación institucional.

Sin embargo, las anteriores consideraciones no pueden llevar a la estimación del recurso con el alcance que pretenden las recurrentes, aunque sí deben determinar la rectificación de la parte del fallo que concreta la participación en los órganos de selección a los sindicatos firmantes del convenio. La cuestión reside en determinar si estamos ante una función de mera administración del pacto o si la acción sindical afecta a una materia que excede la gestión de lo acordado. En el primer caso la limitación de la participación en los órganos de selección a los sindicatos firmantes del convenio sería lícita porque, de conformidad con la doctrina constitucional y de esta Sala (sentencias del Tribunal Constitucional 9/1986, 39/1986 y 213/1991 y sentencia de esta Sala de 29 de abril de 1997 y las que en ella se citan), no es contrario al principio de igualdad ni a la libertad sindical reservar a los sindicatos que han suscrito el convenio la participación en su administración, pues es lógico que la aplicación de lo acordado se reserve a quienes han participado en el acuerdo. Pero esta justificación no puede aplicarse cuando las diferencias exceden de lo que es propiamente la gestión del pacto y esto es lo que sucede en el campo de selección del personal laboral. Es cierto que el convenio colectivo ha entrado en la regulación de esta materia, pero se trata de una regulación subordinada a la prevalente que contienen las normas generales de la función pública y en concreto la Ley 30/1984 y los artículos 28 a 34 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Adminstración (sentencias de 4 de octubre de 2000 y las que en ellas se citan) y, por tanto, no puede sostenerse que cuando se participa en un proceso de selección del personal al servicio de la Administración se esté "administrando" un convenio colectivo. Por otra parte, en estas circunstancias la limitación de la participación a los sindicatos firmantes del convenio supone un trato diferente no justificado que ha sido rechazado por la doctrina de esta Sala que establece que la negociación colectiva estatutaria no puede ser cauce para obtener ventajas para los sindicatos firmantes del convenio (sentencias de 22 de octubre de 1993 y 18 de enero de 1995) y que sería además contrario al artículo 30 del Reglamento General citado.

Procede, por tanto, la estimación de los recursos con el alcance que se deriva de las anteriores consideraciones para rectificar el fallo de instancia, sustituyendo la expresión sindicatos más representativos que se contiene en dicho fallo por la de sindicatos con mayor nivel de implantación, que es la que el convenio colectivo establece a estos efectos, si bien ha de excluirse por las razones ya examinadas la limitación de esta facultad a los sindicatos firmantes del convenio.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.