STS, 12 de Junio de 2007
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2007:4353 |
| Número de Recurso | 5492/2005 |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 5492/ 2005 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 1 de marzo de 2004 y 2 de junio de 2005, dictados en la pieza separada de extensión de efectos de la Sentencia de fecha 27 de marzo de 2002 dictada, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 2783/ 99, sin que haya comparecido la parte recurrida, pese a estar emplazada en forma.
El Auto de 1 de marzo de 2004 de la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó la extensión de los efectos de la sentencia dictada en el recurso contencioso- administrativo número 2783/ 99 (de fecha 27 de marzo de 2002 ).
Por Auto de 2 de junio de 2005 la misma Sección desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto primeramente citado.
El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado, emplazando a las partes, sin que la recurrida se haya personado.
El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación por un único motivo: 1) Infracción del artículo 110.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, al amparo de los artículos
87.2 y 88.1 .d) del mismo cuerpo legal.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día seis de junio de dos mil siete, anticipándose su celebración al día cinco de junio de dos mil siete, en que efectivamente tuvo lugar, por necesidades del servicio.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Presidente de Sala
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en fecha 27 de marzo de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 2783/ 99, dictó sentencia del siguiente tenor literal:
" Que estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Margarita Barreda Lizarralde, en representación de don Cosme, doña Penélope, don Jose Ramón
, doña Marisol, don Eloy, don Carlos Jesús, doña Marcelina, doña Julia, don Gerardo, don Luis Miguel, y don Ildefonso, frente a Resoluciones de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 7 de junio de 1999, de asignación individual del complemento de productividad de U.R.E. del ejercicio de 1998, que declaramos disconformes a Derecho y anulamos, por proceder la inclusión en el cómputo de la recaudación del total de lo relativo a "aplazamientos", sin el límite de cinco mil millones de pesetas aplicado, y sin hacer imposición de costas". Doña Pilar solicitó la extensión de los efectos de dicha sentencia y el Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se opuso a la misma.
Los Autos de 1 de marzo de 2004 y 2 de junio de 2005 reconocieron la extensión de efectos de la sentencia a favor de doña Pilar .
El único motivo de casación del Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se basa en la infracción del artículo 110.1.a) de la L.J.C.A ., al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) del mismo texto legal, señalando que el primero de los requisitos para extender los efectos de la sentencia es la identidad de la situación jurídica entre los interesados y los favorecidos por el fallo de aquélla, supuesto que no concurre en este caso pues el solicitante de la extensión de efectos no impugnó en vía administrativa el acto de asignación de la liquidación de la productividad correspondiente al ejercicio de 1998, que debe considerarse acto firme y consentido.
En el caso examinado, el primer requisito exigido por el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción para que pueda acordarse la extensión de los efectos de una sentencia firme es que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras distintas y que consiste en "que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo". El texto de la norma es claro y no necesita interpretarse a la vista del primitivo proyecto.
Las situaciones jurídicas deben ser no iguales o equivalentes sino idénticas y no son idénticas dichas situaciones cuando los favorecidos por la sentencia cuyos efectos se pretenden extender, D. Cosme y otros, interpusieron recurso contencioso-administrativo en tiempo contra un determinado acto administrativo (la Resolución de 7 de junio de 1999 por la que se les liquidó el complemento de productividad correspondiente al ejercicio de 1998), mientras que la solicitante de la extensión, la Sra. Pilar, consintió idéntica Resolución y, cuando conoce que el recurso promovido por el Sr. Cosme y otros había prosperado, trata de prescindir de ese consentimiento prestado a la resolución administrativa, al no recurrirla, pretende reabrir el plazo para conseguir los mismos efectos que si la hubiese impugnado en tiempo y acude para ello al artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción, obteniendo una Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 29 de octubre de 2002 que subraya: "en el caso que nos ocupa no existe, a juicio de esta Entidad, una perfecta identidad de situaciones jurídicas entre los interesados. Ante todo, además, hay que señalar que la solicitante ya accionó en vía administrativa contra el acto de asignación de la liquidación de la productividad correspondiente al ejercicio de 1998 por idéntico motivo, sin que, en la citada ocasión acudiera a la vía judicial correspondiente, por lo que el acto deviene firme".
El artículo 110 de la Ley 29/98 tiene por finalidad evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública y tiene su aplicación, en cuestiones de personal, cuando un determinado colectivo o grupo de funcionarios se encuentra en idéntica situación respecto a sus retribuciones, encuadramiento en un Grupo de clasificación, niveles que se les asignan, complementos a los que se creen con derecho, igualdad que reclaman respecto a otro grupo o colectivo de funcionarios por la igualdad de sus servicios, u otros supuestos semejantes que pueden presentarse en el desarrollo de la relación estatutaria, pero sin que haya existido previamente un acto administrativo que les haya exigido una conducta determinada que ha realizado sin interponer recurso contra el acto en cuestión, consistiéndolo y determinando su firmeza.
Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios.
En suma, el artículo 110 de la Ley 29/ 98, en su redacción originaria -que es, según el criterio sostenido por la Sala de Instancia y que este Tribunal comparte, la aplicable al presente supuesto, atendidas las fechas en que la Sra. Pilar dedujo la entonces preceptiva solicitud de extensión de efectos a la Administración competente, como la posterior al Tribunal de la ejecución, ambas anteriores a la entrada en vigor de la modificación operada en el artículo 110 de la L.J.C.A . por la L.O. 19/ 2003 - no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar haber lugar al recurso de casación, sin costas.
En el recurso de casación número 5492/ 2005 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 1 de marzo de 2004 y 2 de junio de 2005, dictados en la pieza separada de extensión de efectos del recurso 2783/ 99, seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, procede efectuar los siguientes pronunciamientos:
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Casar, anular y dejar sin efecto los Autos recurridos, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 27 de marzo de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 2783/ 99 .
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Desestimar la reclamación formulada por doña Pilar ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
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Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso- Administrativo
Voto Particular
VOTO PARTICULAR
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. EDUARDO CALVO ROJAS A LA SENTENCIA DE FECHA 12 DE JUNIO DE 2007 DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 5492/ 2005, AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. JOSÉ DÍAZ DELGADO.
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Con todo respeto a la posición mayoritaria de la Sala, discrepo de la argumentación contenida en la sentencia y del sentido del fallo, que a mi juicio debió ser desestimatorio del recurso de casación interpuesto.
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Las razones de mi discrepancia con el criterio mayoritario son las mismas que ya he tenido ocasión de formular en votos particulares anteriores, como son los referidos a las sentencias de esta misma Sala y Sección 7ª que resuelven los recursos de casación 1320/00, 4778/00, 7075/01, 3311/03, 3090/04 Y 319/05, y son, a su vez, enteramente coincidentes con las que manifestó en su día el Magistrado Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Rios en el voto particular que formuló a la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 1 de marzo de 2005 (Recurso de Casación 2191/03 ).
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En la sentencia de la que disiento se mantiene que, a los efectos de apreciar la existencia de situaciones jurídicas idénticas es menester que el solicitante de la extensión de los efectos no haya consentido actuación administrativa alguna mediante la que se le deniegue la pretensión que ejercita. "En suma -dice la sentencia de la que discrepo- el artículo 110 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que no existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado...".
Mi voto particular se funda en que este planteamiento no puede ser mantenido en el momento normativo a que se refiere el proceso.
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La sentencia señala que la finalidad del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción es evitar la repetición de procesos idénticos sobre los llamados actos masa, y contra el acto consentido no cabe abrir proceso alguno, por lo que no existe necesidad de evitar la repetición.
Este argumento no es suficiente, a mi juicio, para demostrar que el legislador ha pretendido excluir los supuestos en los cuales ha existido una actuación administrativa previa denegatoria no recurrida en vía contencioso-administrativa. En efecto, si se exige que se haya interpuesto previamente recurso contenciosoadministrativo contra el acto o la liquidación tributaria respecto de la cual se pretende la extensión de los efectos de la sentencia, dicha extensión sólo podrá conseguirse mediante la suspensión del proceso ya iniciado aplicando el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción y, en relación con él, el artículo 111 . Por consiguiente, es razonable entender que la extensión de efectos a que se refiere el artículo 110 -el cual inequívocamente contempla un supuesto distinto del establecido en el artículo 111 - se refiere a un supuesto distinto de aquel en que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la actuación administrativa previa. Por otra parte, es lícito pensar que la finalidad de evitar recursos reiterativos se consigue mejor permitiendo que no todos los afectados estén sometidos a la carga de recurrir cada uno de ellos por separado el acto o actos administrativos dictados en masa y reconociendo como suficiente la interposición de recurso por uno o varios de ellos para que, una vez conseguida sentencia firme favorable, puedan los demás solicitar la extensión de efectos en su favor. Parece razonable concluir que no deja de ser idéntica por esta simple circunstancia la situación jurídica entre aquellos administrados que recurren contra la actuación administrativa y aquellos otros que optan por aguardar a que se produzca una sentencia judicial firme que les permita solicitar la extensión de sus efectos.
El principio de acto consentido, fundado en el principio de seguridad jurídica, constituye una limitación al derecho a la tutela judicial («sacrificio», dice la exposición de motivos de la Ley) y, por consiguiente, debe ser interpretado restrictivamente y no es aplicable más que en los supuestos que establezca la ley. En este caso, la Ley lo aplica a la admisión de recurso contencioso-administrativo (artículo 28 LJCA) pero no a la extensión de los efectos de la sentencia (artículo 110 LJCA ). No es difícil advertir en este distinto régimen una voluntad de reconocimiento efectivo del derecho a la tutela judicial en relación con el principio de igualdad, el cual padece cuando los tribunales reconocen el derecho de un administrado y no pueden hacerlo respecto de otros ciudadanos que se encuentran en idéntica situación jurídica, los cuales se ven tratados de modo diferente por la circunstancia de no haber impugnado la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico dentro de los breves plazos establecidos para la interposición de los recursos administrativos y contenciosoadministrativo.
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Tras la modificación introducida por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, el artículo 110 LJCA excluye de manera expresa la extensión de efectos cuando para el interesado hubiese recaído resolución administrativa que fuese consentida y firme por no haberse promovido contra ella recurso contenciosoadministrativo.
Ahora bien, esta modificación de la ley no significa que el propósito del legislador estuviera ya presente en el texto que se modifica, ni que la interpretación correcta de éste deba hacerse en el sentido de la modificación más tarde introducida, sino que más bien permite presumir que ha existido un cambio de criterio respecto de la regulación primitiva. Así, son de gran peso los argumentos favorables a entender que antes de la reforma introducida por la Ley Orgánica 19/2003 el requisito de la inexistencia de actividad administrativa consentida no era exigible:
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Este requisito no lo exigía, en sus términos literales, el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción (hasta la reforma a que me he referido, la cual ha modificado el texto en este punto).
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En el Proyecto de ley aprobado por el Gobierno que dio lugar a la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 se incluía expresamente como requisito para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia en favor de terceros «Que sobre la materia no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso- administrativo en tiempo y forma». Este inciso, como es sabido, fue suprimido durante la tramitación parlamentaria desde el Dictamen de la Comisión.
Las críticas doctrinales al Proyecto de Ley que a la sazón se produjeron permiten afirmar que la supresión se fundó en la finalidad de evitar que el precepto, que permite evitar diferencias de trato entre los administrados que se hallan en idéntica situación, quedara en la práctica sin contenido, puesto que la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo denegatorio impide la aplicación del artículo 110 y reconduce el supuesto a la aplicación del artículo 111, que se refiere a los recursos contencioso-administrativos idénticos, los cuales pueden ser suspendidos durante su tramitación con la finalidad de extender los efectos de las sentencias dictadas en los recursos primitivamente resueltos.
A su vez, la justificación de la enmienda parlamentaria mediante la cual se introdujo esta modificación "lejos de entender que el texto daba por supuesto este requisito sin necesidad de incluirlo" no dejaba lugar a dudas acerca de que se perseguía la extensión de los efectos de la sentencia a todos aquellos que se encontrasen en la misma situación, aun cuando no hubieran interpuesto recurso, pues se argumentaba como fundamento de la corrección propuesta «evitar posibles supuestos de indefensión y evidentes agravios comparativos injustificables; todos deben beneficiarse de la situación más favorable».
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La exigencia, antes de la última modificación legislativa, de que no exista resolución administrativa que haya causado estado sobre la materia para que pueda solicitarse la extensión a terceros de los efectos de una sentencia supone una extensión del principio de acto consentido "en contra de los criterios de interpretación restrictiva que deben presidir su aplicación" a un supuesto no previsto en el artículo que lo establece (artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción ), y a una materia, como es la de la ejecución de las sentencias, que se rige por principios distintos de los que imperan en la admisibilidad del recurso contenciosoadministrativo.
Por todo ello considero que el recurso de casación debiera haber sido desestimado.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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