STS, 2 de Diciembre de 2002

PonenteManuel Goded Miranda
ECLIES:TS:2002:8037
Número de Recurso487/2000
ProcedimientoRECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO??
Fecha de Resolución 2 de Diciembre de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Diciembre de dos mil dos.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el número 487/2.000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Carlos de Zulueta y Cebrián, en nombre del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA), contra el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000, de 25 de febrero, por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo de las aeronaves civiles, recurso que ha sido tramitado conforme al procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en el capítulo primero del Título V de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998. Han comparecido como partes demandadas formulando alegaciones el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado; y el Procurador Don Antonio Pujol Ruiz, en nombre de la Asociación Española de Compañía Aéreas (AECA). Ha comparecido como parte demandada, sin formular alegaciones, la Procuradora Doña María José Rodríguez Teijeiro, en nombre de la Asociación Sindical de Pilotos de Aviación (ASPA). Ha presentado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por el Procurador Don Carlos de Zulueta y Cebrián, en nombre del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA), se interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000, el cual fue admitido por la Sala, dando lugar a la reclamación del expediente administrativo. Por auto de 19 de mayo de 2.000 se denegó la acumulación del recurso al instado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la Orden del Ministerio de Fomento de 21 de marzo de 2.000. La parte recurrente formalizó la demanda mediante el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que estimando las pretensiones deducidas por esta parte, declare la nulidad o, en su caso, la anulabilidad del art. 11 del citado Real Decreto que se impugna revocándolo y dejándolo sin efecto por no ajustado a derecho por cuanto que lesiona el art. 25.1 de la Constitución en relación con los arts. 1, 9 y 24 del mismo texto constitucional.

SEGUNDO

El Procurador Don Antonio Pujol Ruiz, en nombre de AECA, presentó escrito de alegaciones, formulando la que estimó oportunas para la defensa de su derecho, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso presentado por SEPLA.

TERCERO

El Ministerio Fiscal presentó escrito de alegaciones, formulando las que estimó oportunas, entendiendo que procede la inadmisibilidad del recurso y, si no prosperase esta propuesta, su desestimación.

CUARTO

El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda, exponiendo los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, solicitando que se desestime el recurso.

QUINTO

Por providencia de 13 de julio de 2.000 se acordó no haber lugar a tener por parte en el presente recurso a la Procuradora Doña María Gracia Garrido Entrena, en nombre del Colegio Oficial de Pilotos de Aviación Comercial. Por providencia de 20 de noviembre de 2.000 se tuvo por apartada del procedimiento a la Procuradora Doña Teresa Uceda Blasco, en nombre de la Asociación Española de Pilotos Civiles Comerciales; y en virtud de la misma providencia se declaró caducado el trámite de alegaciones para la Asociación Sindical de Pilotos de Aviación Civil, representada por la Procuradora Doña María José Rodríguez Teijeiro.

SEXTO

Por auto de 20 de noviembre de 2.000 se acordó tener por incorporado a las actuaciones el expediente y no haber lugar a abrir período probatorio, declarándose conclusas las actuaciones.

SÉPTIMO

Para la votación y fallo del recurso se señaló el 26 de noviembre de 2.002, en que así tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El artículo 11 del Real Decreto 270/2.000, de 25 de febrero (publicado en el BOE de 15 de marzo), por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo de los aeronaves civiles, establece lo siguiente: La Dirección General de Aviación Civil podrá limitar las atribuciones que confiera, suspender cautelarmente y, en su caso, revocar, previa audiencia al interesado, cualquier licencia, habilitación, autorización, aprobación o certificado mediante resolución motivada, fundada en razones de seguridad aérea debidamente acreditadas.

El Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA) impugna este precepto por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, solicitando en el escrito de demanda que se declare su nulidad o, en su caso, su anulabilidad, revocándolo y dejándolo sin efecto por no ajustarse a derecho, por cuanto lesiona, a su juicio, el artículo 25.1 de la Constitución, en relación con los artículos 1, 9 y 24 del texto constitucional.

La Administración del Estado y la Asociación Española de Compañías Aéreas (AECA) se oponen al recurso, pidiendo su desestimación. El Ministerio Fiscal entiende que procede declarar la inadmisibilidad del recurso y, en defecto de ello, su desestimación.

SEGUNDO

El Ministerio Fiscal alega que el recurso es inadmisible por falta de legitimación y de capacidad procesal del SEPLA.

La falta de legitimación, en su opinión, deriva de que siendo el SEPLA un Sindicato abierto, al que puede pertenecer cualquier piloto, aunque no esté en activo como piloto comercial o deportivo, no consta, cuando menos, que algún miembro del Sindicato se encuentre en la situación de actividad prevista en el Real Decreto impugnado.

La causa de inadmisibilidad del recurso debe ser rechazada, ya que el SEPLA aportó con el escrito de demanda un certificado que acreditaba que el número de Pilotos en España afiliados al Sindicato se eleva a la cifra de 4.222, siendo más del noventa por ciento de los pilotos "ejercientes" en España en "transporte aéreo", lo que hace inaplicable el argumento expuesto por el Ministerio Fiscal para negar legitimación a la parte recurrente, como representante de los intereses de los pilotos afectados por la disposición que se combate.

La segunda causa de inadmisibilidad del recurso obedece a entender que no se ha acreditado la autorización de los órganos colegiados de gobierno del SEPLA para promover el recurso.

También esta causa de inadmisibilidad debe ser rechazada, ya que el SEPLA aportó con el escrito de iniciación del recurso certificación de que la Junta Rectora celebrada el 22 de marzo de 2.000 acordó por unanimidad su interposición, sin que nada se razone en contra de la suficiencia de dicha certificación.

TERCERO

El SEPLA mantiene que el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 es nulo o, en su caso, anulable, ya que las facultades de revocación que confiere a la Dirección General de Aviación Civil deben asimilarse conceptualmente a la imposición de una sanción administrativa, asimilación determinada por el carácter singular que tiene la licencia de piloto de transporte de línea aérea para la realización del trabajo de los afiliados al Sindicato. Al considerar que se regula una sanción administrativa, la parte recurrente considera que el referido artículo 11 vulnera el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que establece el artículo 25 de la Constitución, poniéndolo en relación con los principios contenidos en los artículos 1.1, 9.3 y 24 de la Ley Fundamental.

El núcleo de la cuestión estriba, pues, en decidir si las facultades que a la Dirección General de Aviación Civil atribuye el artículo 11 impugnado constituyen la imposición de una sanción administrativa, por la comisión de una infracción de esta clase, al piloto al que se limite, suspenda cautelarmente o revoque la licencia.

El artículo 25.1 de la Constitución, según el cual, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento, comprende, según reiterada jurisprudencia, una doble garantía: la primera, de orden material, que exige la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, que requiere que esa predeterminación normativa se realice a través de un precepto con rango de ley formal. La doble garantía es aplicable tanto al campo del Derecho penal como al de las infracciones y sanciones administrativas.

Para resolver sobre si la revocación (y lo mismo cabe decir de las restantes limitaciones autorizadas por el artículo 11 objeto del recurso) de la licencia de piloto, fundada en razones de seguridad aérea, debidamente acreditadas, constituye o no una sanción administrativa, debemos partir de que una de las finalidades principales que la Administración persigue al establecer los requisitos necesarios para obtener dicho título, es atender a las necesidades prioritarias de la seguridad aérea. Es innegable que los títulos de piloto, en sus diversas variedades (véase artículo 3.1 del Real Decreto 270/2.000), exigen unos conocimientos, instrucción, experiencia y aptitud psico-física que tiene entre sus objetivos, de manera fundamental, que la persona a quien se le encomienda la dirección y manejo de una aeronave civil no ponga en peligro la seguridad aérea, dado que del acertado desempeño de la función dependen intereses de gran importancia, y, en muchos casos, la conservación de vidas humanas.

Si las licencias de piloto se conceden pues en atención principal, aunque no única, a preservar la seguridad aérea, resulta razonable y justificado que la Administración, cuando existan razones que ponen en peligro esa seguridad, debidamente acreditadas y motivadas, pueda limitar, suspender o, si es necesario, revocar las licencias concedidas, ya que se produce un supuesto de incumplimiento de uno de las condiciones esenciales que motivaron su concesión: estar debidamente garantizada, por medio de los requisitos establecidos para obtener el título de piloto, la seguridad aérea.

La consecuencia de ello es que las facultades que previene el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 no constituyen una sanción administrativa y que, por tanto, dicho precepto no vulnera el artículo 25.1 de la Constitución. No existe aqui infracción alguna que sancionar. Las razones para la revocación o limitación pueden no derivar de ninguna conducta culpable del piloto. Pueden ser motivos objetivos, nacidos de las circunstancias concurrentes, que, al poner en peligro la seguridad aérea, determinan el ineludible deber de la Administración de tomarlos en cuenta y evitar sus graves consecuencias.

La sentencia del Tribunal Constitucional 181/1.990, de 15 de noviembre, pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una revocación sanción puede resultar difícil, pero que, en tanto en cuanto la revocación de la licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionatoria, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

A lo expuesto debe añadirse que la limitación o revocación de las licencias regulada por el artículo 11 recurrido va acompañada de las necesarias garantías: audiencia del interesado, lo que implica la instrucción de un expediente en el que debe constar con claridad la razón de seguridad aérea que origina la actuación de la Administración; y resolución motivada en la que se acredite la aludida razón. Utilizadas estas facultades rectamente, para los fines establecidos por el ordenamiento, no apreciamos que la Administración, con su ejercicio, imponga sanción alguna al piloto que pudiera resultar afectado.

CUARTO

Las restantes alegaciones en que la parte recurrente fundamenta su pretensión no pueden ser acogidas.

Se afirma que la licencia de piloto de transporte de línea aérea tiene un carácter singular, ya que es condición "sine qua non" para la realización del trabajo correspondiente, y que de este carácter singular resulta que la facultad revocatoria de la licencia debe asimilarse a una sanción. Sin embargo, esta cualidad no es particular de la licencia de piloto. Cuando la Administración revoca una licencia que autoriza para el ejercicio de una profesión, de una actividad económica, mercantil o de otra clase, priva al titular de la licencia del derecho al ejercicio de dicha actividad, sin que ello transforme la revocación de la licencia o autorización en una sanción.

Lo mismo debe decirse de la afirmación de que se trata de un acto unilateral de la Administración, sin mediar sentencia firme. En principio, la revocación, anulación o rescisión de las licencias y autorizaciones administrativas compete a la Administración, que deberá ejercitar estas facultades conforme al ordenamiento jurídico. Contra el correspondiente acto o resolución administrativa el interesado podrá interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo, con el fin de que lo decidido por la Administración pueda ser revisado por los Tribunales de Justicia. Pero esta forma de actuación es común a cualquier revocación o anulación de una licencia, sin que ello convierta tales actos, en el supuesto específico que se enjuicia, en actos de imposición de una sanción.

Mantiene el Sindicato recurrente que deben tomarse en cuenta los daños de imposible o difícil reparación que se producirían de subsistir la facultad revocatoria de las licencias, señalando que de poco servirá que un órgano jurisdiccional deje después sin efecto esa revocación si el daño ha sido ya consumado. Tampoco este argumento permite calificar la revocación de la licencia como una sanción. Los daños de imposible o difícil reparación que la medida pueda causar son comunes a cualquier supuesto de revocación de una licencia para el ejercicio de actividades, y tienen su remedio en la posibilidad de instar de los Jueces y Tribunales la suspensión cautelar de la medida adoptada en tanto se dirime el proceso, no pudiendo la Administración ejecutar sus decisiones mientras el órgano jurisdiccional competente no se pronuncie sobre la suspensión solicitada, acordándola o denegándola en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, tomando en consideración si la Administración ha utilizado o no correctamente las facultades que se le otorgan, pues si las aplicase a supuestos en que claramente no concurriesen las razones de seguridad aérea que justifican las medidas en cuestión, es evidente que los Tribunales ejercitarían sus potestades de suspensión y anulación de tales medidas, por lo que no es la utilización anormal o desviada de estas facultades por la Dirección General de Aviación Civil la que puede determinar que la revocación de las licencias se califique como una sanción, ya que tal utilización anormal, como en el caso de cualquier otro acto administrativo, encontraría su solución en las normas del ordenamiento que sujetan a revisión jurisdiccional la conducta de la Administración.

Esto mismo debemos significar respecto al dato de que el artículo 11 impugnado no especifique los casos concretos de peligro para la seguridad aérea que permitan su aplicación. La validez y conformidad con el ordenamiento de la medida de revocación de la licencia dependerá de la adecuada justificación de las razones de seguridad aérea que la Administración invoque. En este sentido el artículo 11 exige la debida acreditación y la motivación de la medida, previa audiencia del interesado. Pero dentro del marco general que el ordenamiento establece para todo acto de la Administración, que debe estar sometido plenamente a la ley y al derecho (artículo 103.1 de la Constitución), sea discrecional o reglado, lo cierto es que la falta de especificación de los supuestos en que es aplicable el artículo 11, que obedece a la necesidad de proteger el principio superior de la "seguridad aérea", no permite sostener que nos hallamos ante una sanción administrativa, aplicable a un catálogo de infracciones tipificadas, tipificación que sería imprescindible si efectivamente nos moviésemos dentro del campo del Derecho administrativo sancionador.

QUINTO

Como consecuencia de cuanto ha quedado expresado, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo por entender que el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 no vulnera el artículo 25.1 de la Constitución, sin que el ponerlo en relación con los artículos 1.1, 9.3 y 24 del texto constitucional pueda alterar esta conclusión, fundada en la interpretación y alcance que son propios del citado artículo 25.1.

No apreciamos la concurrencia de circunstancias que determinen una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo, tramitado por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto por el Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA) contra el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000, de 25 de febrero, por no vulnerar dicho precepto el artículo 25.1 de la Constitución; sin efectuar especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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