STS, 21 de Abril de 2003

Con fecha 21 de octubre de 1997, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por el letrado Sr. Castellano Leyva, en nombre y representación de d. Jesús , contra la resolución dictada por la Dirección General de Aviación Civil, de fecha 25 de noviembre de 1992, confirmada en alzada por silencio administrativo y posteriormente por resolución expresa del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y medio Ambiente, de fecha 22 de febrero de 1994, y en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la disconformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser anuladas y concederse la convalidación de la Licencia de Piloto comercial con Habilitación I.F.R. obtenida en Portugal. No se accede a la pretensión de indemnización por daños y perjuicios solicitada por el actor. - No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado, quien tras alegar los motivos de casación que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, anulando la de instancia, se confirmase el acto administrativo anulado. Así mismo, interpuso recurso de casación D. Donato , a través de su Procurador Sr. MARTINEZ OSTENERO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que se declarase el derecho de su representado a ser indemnizado por la Administración del Estado por los daños y perjuicios, incluido el daño moral, causados por la indebida denegación de su solicitud de reconocimiento automático de su licencia de Piloto Comercial de Avión con habilitación IFR expedida por la República de Portugal, en las cuantías reclamadas en el escrito de demanda, o subsidiariamente, las que la Sala fijara oportunas.-

Mediante providencia de fecha 12 de febrero de 2003, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 9 de abril siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 21 de Octubre de 1.997 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 9ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que estimó en parte, (no accedió a la indemnización de daños y perjuicios solicitada), el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Aviación Civil, de fecha 25 de Noviembre de 1.992, contra la que se había deducido recurso de alzada, desestimado, primero, por silencio administrativo y luego por Resolución expresa de 22 de Febrero de 1.994.

Aquella Resolución administrativa había acordado acceder a la solicitud realizada por el recurrente en la instancia, al amparo de lo establecido en el artículo 3º de la Orden Ministerial de 30 de Junio de 1.992, sobre " Aceptación de licencias expedidas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas al personal técnico de vuelo de la aviación civil ", respecto de la aceptación de su licencia de Piloto Comercial de Aviones y sus habilitaciones asociadas, obtenida en Portugal en 12 de Enero de 1.991, previa la superación de las pruebas complementarias que se especificaban, consistentes en:

Piloto Comercial:

Actuación y Limitaciones Humanas

Procedimientos operacionales

Derecho Aéreo ( Legislación Nacional)

Meteorología

Navegación

Conocimiento General de las Aeronaves

Prueba de verificación en vuelo correspondiente.

HABILITACION IFR:

Actuación y Limitaciones Humanas

Procedimientos Operacionales

Derecho Aéreo (Legislación Nacional)

Meteorología

Navegación

Prueba de verificación en vuelo correspondiente

En el texto de dicha Resolución administrativa, a modo de fundamentos de la misma se citan como " Vistos " el Real Decreto número 959/1.990, de 8 de Junio, sobre " Títulos y licencias aeronáuticas civiles " y las Ordenes Ministeriales de 30 de Noviembre de 1.990 y 30 de Junio de 1.992; y se razona que para la aceptación de la licencia expedida por el otro Estado miembro ( Portugal) que se presenta es preciso que ésta " se fundamente en el cumplimiento de requisitos equivalentes a los exigidos en España ", a lo que se añade " una vez realizadas las actuaciones necesarias para la comprobación de la equivalencia mencionada, observándose aspectos de la formación no equivalentes en cuanto al programa y nivel, con los requeridos por la normativa española ".

La sentencia de instancia que, como hemos dicho, estimó la pretensión anulatoria (no la de indemnización de daños y perjuicios), ordenando la convalidación solicitada, siguiendo la doctrina ya establecida en sus sentencias de 8 de Abril y 26 de Septiembre de 1.997, contiene en sus Fundamentos Jurídicos algunas afirmaciones que, a los efectos de la resolución y alcance de la sentencia que se dicte y su mejor comprensión, deben ser destacadas.-

Así, estableció:

" La Administración en la resolución impugnada ha exigido al actor la realización de un número tal de pruebas complementarias que casi supone repetir los estudios de Piloto comercial de avión sin que como dice el Tribunal de Justicia de la CEE dichas condiciones estén objetivamente justificadas por la necesidad de garantizar el cumplimiento de las normas profesionales y la protección de los intereses que constituyen el objetivo de aquellas (la seguridad aérea)".

" La comparación entre un diploma y otro no se ha basado en factores objetivos ni se ha buscado lo sustancial de las habilitaciones del diploma obtenido en Portugal; la Administración se ha limitado a buscar diferencias entre ambos estudios alegando el carácter nacional de las materias de las que el actor debía examinarse - materias que lógicamente por su naturaleza no podían formar parte de las exigidas en Portugal - pero sin alegar diferencias sustanciales, ni objetivas ni básicas entre ambos estudios teóricos; por otra parte examinando el programa de las asignaturas exigidas en Portugal, así como su contenido puede declararse su casi coincidencia con las exigidas en España y, en su caso, las diferencias de contenido son las mínimas que, dado que la Administración ni siquiera ha acreditado que pudieran afectar a la seguridad aérea, no justifican la prueba complementaria como así se ha exigido al recurrente. En cuanto a la exigencia de realizar la prueba complementaria consistente en la realización de la prueba de verificación en vuelo correspondiente existe en el expediente administrativo un certificado emitido por el Director de la Escuela de Aviación Aerocóndor, homologado por la Dirección General de Aviación Civil Portuguesa, en el que se indica que examinados los certificados de horas de vuelo realizadas por ... se comprueba que efectuó en esta escuela, en el período comprendido entre el 5-2-90 y el 5-XII-90 un total de 191 horas con 25 minutos de vuelo ".

" Experiencia de vuelo que coincide, en cuanto a su número, con las 200 horas de vuelo exigidas por las normas españolas; concretamente en el punto 2.2.1.4 de la Orden Ministerial de 30-11-90 se exige como mínimo 200 horas de vuelo para obtener la licencia de piloto comercial de avión, y así lo certifica en fecha 16-XII-92 la propia sección de títulos de la Subdirección General de Control de Transporte Aéreo ".

"Concluyendo, puede afirmarse que no están justificadas las pruebas complementarias teóricas y de vuelo exigidas por la Administración española en la resolución impugnada de acuerdo con la interpretación que el Tribunal de Justicia de la CEE realiza del concepto de equivalencia de estudios".

A través de un único motivo de casación, articulado al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, el Sr. Abogado del Estado afirma que la sentencia recurrida infringe normas de las contenidas en la Directiva 91/670/CEE del Consejo, de 16 de Diciembre, relativa a la " Aceptación recíproca de licencias del personal que ejerce funciones en la aviación civil "; y en la Orden Ministerial de 30 de Junio de 1.992, antes citada que la incorpora a nuestro Derecho interno; añadiendo que infringe también lo dispuesto en los artículos 48, 52 y 59 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

En el desarrollo argumental del motivo se descubren dos distintas líneas de razonamiento. Conforme a la primera, la infracción normativa que se denuncia arranca de la indebida aplicación al supuesto de autos de una jurisprudencia comunitaria referida al reconocimiento de diplomas de estudios, la cual está orientada a la garantía de los principios de libre circulación de los ciudadanos comunitarios dentro del territorio de la Unión Europea, y basada en la aplicación concreta de los artículos correspondientes del Tratado de Roma sobre la Libre Circulación (Título III de su segunda parte); y a su juicio, este no es el caso en lo referente a las licencias de personal de aviación civil, objeto de la Directiva y de la Orden de incorporación citadas, basadas únicamente en el artículo 84 del Tratado, perteneciente al Título IV (Transportes), y aplicables también a los nacionales de terceros Estados, pues la condición comunitaria que contempla la Directiva es la de la licencia y no la de su titular. En la segunda sostiene, a los efectos del resultado del juicio de equivalencia entre las licencias, la licitud de la exigencia de los requisitos específicos derivados de la normativa interna y la improcedencia de una consideración en abstracto del criterio de la seguridad como determinante a la hora de aceptar o no la equivalencia, pues lo procedente es atender al nivel de seguridad concreto que cada Estado decide para sus licencias, al que se corresponde el nivel de los requisitos que exige para otorgarlas.

En los términos ahora planteados y para resolver un motivo idéntico al que hemos dejado hecha referencia, esta Sala se ha pronunciado, con los mismos presupuestos de hecho sobre una cuestión idéntica, - solicitud de convalidación de licencia de Piloto Comercial de Aviones más IFR ( habilitación para vuelo instrumental), obtenida en Portugal -, en las sentencias de fechas 25 de Enero de 1.999, al resolver el Recurso de Casación 160 de 1.998 ( interpuesto contra la sentencia de 26 de Septiembre de 1.997, a la que se refiere la sentencia de instancia) y 3 de Febrero del corriente año, al resolver el Recurso de Casación 8137 de 1.997, ( interpuesto contra la sentencia de 8 de Abril de 1.997, a la que también se refiere el Tribunal de Instancia); por razón de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de unidad de doctrina, consecuencia obligada del de seguridad jurídica hemos de seguir manteniendo ahora, en cuanto la ratio decidendi de las sentencias de instancia en aquellos y éste supuestos han sido las mismas y el argumento impugnatorio el mismo, idéntica doctrina a la allí establecida,( a la que puede añadirse en cuanto al fondo la de fecha 27 de Enero de 2.003, Recurso de Casación 4.710/1.997), con conclusión desfavorable al acogimiento del motivo por las siguientes razones que allí expresábamos:

[....] "

1. Porque la garantía de la libre circulación no es ajena a la preocupación y finalidad de la Directiva 91/670, como lo demuestran los términos literales de sus "considerandos" cuarto, en el que se resalta "que es fundamental ampliar la política común de transportes en el ámbito de la aviación civil para facilitar la movilidad del personal técnico de vuelo dentro de la Comunidad"; sexto, inciso segundo, en el que se previene "que los Estados miembros no deben, sin infringir sus obligaciones dimanantes del Tratado, exigir que un nacional de otro Estado miembro obtenga dichas habilitaciones (las necesarias para la obtención de las licencias), que, en general, se determinan únicamente en función de sus propios sistemas nacionales de formación, mientras que la persona interesada ya ha adquirido dichas habilitaciones en otro Estado miembro"; o séptimo, en el que de nuevo se resalta "que es conveniente establecer un procedimiento comunitario de aceptación de licencias y habilitaciones del personal técnico de vuelo con el fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado y garantizar la movilidad de dicho personal".

   En consecuencia, la toma en consideración en la sentencia recurrida de una jurisprudencia comunitaria referida a supuestos atinentes a la libre circulación no puede tenerse por sí sola como determinante de la infracción que se imputa. Conclusión que se reafirma al observar: De un lado, el contenido concreto de la jurisprudencia considerada en dicha sentencia; pues nada indica que haya de tenerse por errónea, en supuestos como el de autos, la idea de que la apreciación de la equivalencia de la licencia deba hacerse considerando exclusivamente el grado de conocimientos y cualificaciones que la misma permita presumir en su titular, teniendo en cuenta el carácter y la duración de los estudios y de las prácticas cuyo cumplimiento certifica (Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de octubre de 1987, asunto 222/86, Unectef/Heylens); o la idea de que en ese juicio comparativo deban los Estados miembros tener en cuenta la cualificación y experiencia que una persona haya adquirido para ejercer la misma profesión en otro Estado miembro (S. TJCE. de 7 de mayo de 1991, asunto C- 340/89, Vlassopoulou); o la de que, en relación con la cualificación profesional, no deben los Estados miembros establecer condiciones que no estén objetivamente justificadas por la necesidad de garantizar el cumplimiento de las normas profesionales y la protección de los intereses que constituyen el objetivo de aquéllas (S. TJCE. de 26 de febrero de 1991, asunto C- 154/89, Comisión/Francia). Y de otro, que es también esa jurisprudencia comunitaria la que tomó en consideración la Comisión de las Comunidades Europeas para fundamentar el Dictamen Motivado de fecha 6 de marzo de 1996, dirigido al Reino de España en virtud del artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en el que (con referencia a las decisiones de las autoridades españolas; no al contenido de la norma de incorporación de la Directiva) "manifiesta que, al denegar la aceptación de las licencias portuguesas de piloto comercial y al someter a sus titulares a pruebas adicionales, España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 91/670/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1991, sobre aceptación recíproca de licencias del personal que ejerce funciones en la aviación civil, y en particular en sus artículos 3 y 4, y, asimismo, ha incumplido las obligaciones derivadas de los artículos 42, 58 y 59 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea".

2. Porque la ratio decidendi de la sentencia recurrida no lo es propiamente la consideración de la ilicitud en todo caso de la exigencia de cualesquiera requisitos derivados de la normativa interna, ni tampoco la de la prohibición de atender al nivel concreto de seguridad que ésta pueda exigir. La ratio decidendi lo es la que resulta de las "afirmaciones destacadas" que se transcribieron en el apartado E) del primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia, que no inciden directamente en ninguna de las dos consideraciones que acaban de señalarse. Y

3. En todo caso, y sobre todo, porque el estudio de la Orden Ministerial de 30 de junio de 1992, por la que se incorporó la Directiva 91/670 a nuestro Derecho interno, conduce a entender, al interpretar aquélla en el contexto de ésta, que la no aceptación de la licencia expedida por un Estado miembro, supeditándola a la previa superación de estudios y/o pruebas complementarias, es una decisión que ha de descansar en la existencia de dudas razonables sobre la equivalencia de los requisitos necesarios para su obtención en el Estado de expedición y en el de acogida (artículo 3.2 de dicha Orden Ministerial). Dudas razonables que para que puedan jurídicamente tenerse por tales exigen, ante todo, su exteriorización motivada; o lo que es igual, la exteriorización de cuales son los requisitos que no se entienden equivalentes, de cuales son las razones por las que se llega a este entendimiento y de cuales las que hacen transcendente en el marco del ordenamiento comunitario el requisito o requisitos en cuestión, justificando la exigencia de su equivalencia. De suerte tal que en ausencia de esas dudas así exteriorizadas, habrán de reputarse jurídicamente inexistentes, imponiéndose en consecuencia como obligada la decisión de aceptar, sin retrasos injustificados ni pruebas adicionales, cualquier licencia expedida por otro Estado miembro, así como todas las atribuciones y anotaciones asociadas (artículo 3.1 de la Directiva).

   Es esa ausencia de exteriorización la que propiamente concurre en el concreto supuesto objeto de este proceso, en el que la documentación a él incorporada no permite tener por existentes las "dudas razonables" citadas, en los términos y con el contenido al que antes se hizo referencia; por ende, se alza así en elemento decisivo para la solución de este litigio la afirmación con la que concluye la sentencia recurrida de que no están justificadas las pruebas complementarias teóricas y de vuelo exigidas por la Administración. Por ello mismo, es decir, por razón de esa ausencia, deben también prevalecer al mismo efecto (solución de este proceso en concreto) las afirmaciones vertidas en el Dictamen motivado de la Comisión de las Comunidades Europeas del que antes se hizo cita; en particular (y sin perjuicio de remisión en lo demás a su texto) aquellas en las que se da cuenta de que la Comisión llevó a cabo un estudio comparativo de los requisitos que cada Estado miembro impone para la expedición de las licencias, que concluía que las licencias portuguesas de piloto comercial eran equivalentes a las españolas para las mismas funciones, sin que existiesen problemas de seguridad en relación con los contenidos teóricos o prácticos de la licencia portuguesa de piloto comercial. Sobre este último extremo no está de más resaltar que la relevancia o transcendencia de ese estudio deriva de las propias previsiones de la Directiva tantas veces citada, pues ésta, en su artículo 4.1, encomienda a la Comisión establecer "una comparación de los requisitos exigidos en cada Estado miembro para la expedición de las licencias que se refieran a las mismas funciones".

Asimismo, contra la expresada sentencia, interpuso recurso de casación el interesado recurrente en la instancia por habérsele denegado su pretensión indemnizatoria, formalizando el recurso a través de dos motivos al amparo ambos del ordinal 4º del artículo 95.1 de la propia Ley Jurisdiccional.

Mas previamente al examen de los motivos de casación articulados, hay que determinar, por ser materia de orden público procesal, si concurren los requisitos precisos para que sea posible el acceso a la casación.

Y hay que comenzar diciendo que este recurso de casación debió ser declarado inadmisible y, ahora, habrá de ser desestimado, por su defectuosa preparación.

En efecto, el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 disponía (como ahora lo hace, en términos semejantes, el artículo 89.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1.998) que: " El recurso de casación se preparará ante el mismo Organo jurisdiccional que hubiere dictado la resolución recurrida en el plazo de diez días, computado desde el siguiente a la notificación de aquélla, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos ".

De una forma reiterada, ( sin ánimo exhaustivo pueden verse las sentencias de 25 de Octubre de 1.997, 5 de Mayo de 1.998, 17 de Enero de 2.000, 10 de Marzo de 2.001 y 28 de Enero, 8 de Abril y 20 de Mayo del 2.000), esta Sala dado el carácter extraordinario y eminentemente formal del recurso de casación, ha venido diciendo que este precepto al establecer la necesidad de que en el escrito de preparación del recurso se contenga una sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos, es cierto que no impone la necesidad de fijar los motivos por los que se interpondrá dicho recurso, lo que será objeto del escrito de interposición, sino que con la exigencia indicada, se refiere a la necesidad de exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos que permiten la interposición contra la Resolución en cuestión, cuales son que ésta es susceptible de recurso de casación por estar comprendida entre las relacionadas por el artículo 93 de la propia Ley de la Jurisdicción, que se prepara dentro del plazo legalmente establecido y que se ostenta legitimación para interponerlo, además del Órgano Jurisdiccional ante el que se prepara y, en su caso, la infracción de la norma no emanada de los Órganos de las Comunidades Autónomas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia.

En el presente caso no obstante tratarse de una sentencia dictada por un Tribunal Superior de Justicia, en razón a lo combatido en el recurso que resolvía, esta última exigencia era innecesaria, pero no lo era el cumplimiento de aquellas otras que hemos dejado citadas; el escrito de preparación se limita a decir: " Que habiéndome sido notificada con fecha 27 de Noviembre la sentencia de ese Tribunal, de fecha 21 de Octubre de 1.997, y no encontrándola conforme a derecho, - todo ello sea dicho con los debidos respetos para la Ilma. Sala -, vengo a preparar, al amparo de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción, RECURSO DE CASACIÓN contra la meritada sentencia. Se cumplen los requisitos para ello, en materia de plazo, cuantía y recurribilidad (artºs 93 y 96 LJCA) ".

Y en esos términos, que desde luego no pueden considerarse que sean " breves y compendiosos ", como la expresión sucintamente indica, no puede entenderse cumplida la exigencia de la concurrencia de la exposición sucinta de los requisitos exigidos en la Ley. No se trata de un excesivo rigor formalista, sino de la simple exigencia del cumplimiento de requisitos de orden público procesal, sin que la exigencia del cumplimiento de tales requisitos formales pueda ser soslayada bajo el prisma de la interpretación favorable a la admisión del recurso, pues ésta también tiene el límite de ser jurídicamente aceptable, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva es garantía de todas las partes del proceso, y no sólo de una de ellas, - sentencia del Tribunal Constitucional número 109/1987, de 29 de Junio -, por lo que no puede forzarse la interpretación, como dice la primera de las sentencias citadas, al extremo de desconocer los límites que al recurso mismo impone el legislador.-

Desestimados los recursos de casación interpuestos, el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional obliga a la imposición de costas a las partes recurrentes, cada una por su recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,