STS, 9 de Abril de 2001

I.-

1. Debidamente autorizado por resolución de 16 de junio de 1988 de la Dirección General del Ministerio, el Servicio de Costas en Huelva incoó y tramitó, siguiendo el procedimiento establecido en el art. 12 del Reglamento aprobado por R.D. 1088/1980 para la ejecución de la Ley de Costas, vigente en aquella fecha, el expediente de deslinde de un tramo de la playa de Mazagón comprendido entre el límite de la zona de servicio del Puerto de Huelva y la zona denominada "Las Dunas", frente a la urbanización "El Faro", en el término municipal de Palos de la Frontera. La incoación fue puesta en conocimiento de los propietarios de los predios colindantes con la zona a deslindar, cuyos nombres fueron facilitados por aquel Ayuntamiento, cumpliendo así el art. 12 del Reglamento citado. El 27 de julio de 1998 fue levantada el acta de deslinde, acto en el que participó el Abogado Sr. Tellez Martínez, actuando en nombre y representación de los titulares de las cuotas indivisas de una finca que constituye la Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000 ", todo ello en virtud de escritura otorgada el 12 de febrero de 1982 a su favor por tres de los demandantes en la instancia -y que se complementó por la escritura de 11 de mayo de 1990 otorgada por D. Jorge - los cuales, a su vez, actuaban en su propio nombre y en el de un total de 251 titulares de participaciones sobre esa finca, entre los que se hallan el resto de los demandantes ante el Tribunal "a quo". En dicha acta se hace constar que "el deslinde de la playa que hoy se realiza no ha de sufrir modificación debido a la entrada en vigor de la nueva Ley" y que "el límite interior de la playa se representa mediante una poligonal de cuarenta vértices, numerados desde el P1 hasta el P40, que se encuentran provisionalmente materializados sobre el terreno". El Ingeniero Jefe del Servicio de Costas que intervino en aquella diligencia hizo constar en el acta que "la situación de los vértices sobre el terreno viene dada por sus coordenadas según la proyección UTM, que han sido obtenidas a través de un apoyo directo sobre el vértice geodésico de primer orden denominado Picacho y a otras referencias que existen sobre el terreno", y que "las coordenadas UTM de todos los vértices son las que figuran en el cuadro 1 de la presente acta, y que con esos datos la línea que representa el límite interior de la zona de la playa queda perfectamente definida, tanto en si misma por su propia geometría, como por su situación sobre el terreno".

2. Con fecha 30 de enero de 1990, el Sr. Tellez Martínez, actuando con la representación antes indicada, formuló alegaciones interesando la nulidad de las actuaciones por falta de citación de todos los titulares dominicales de las fincas colindantes, por haberse realizado el deslinde siguiendo los criterios del art. 1.1 de la derogada Ley de Costas de 26 de abril de 1969 y porque los terrenos considerados como playa en el acta de 27 de julio de 1988, entre los puntos 32 y 40, no reúnen las características exigidas por el art. 3.1.b) de la Ley de Costas de 1988. Con fecha 15 de septiembre de 1989 y 11 de abril de 1990 informaron favorablemente la propuesta de resolución el Servicio Jurídico del Estado en Huelva y en el MOPU, respectivamente, afirmando ambos, especialmente riguroso es el primero de dichos informes, que el expediente ha sido correctamente tramitado.

3. El Director General de Costas, por delegación del Ministro del MOPU, con fecha 26 de abril de 1990, acordó aprobar el acta y planos del deslinde a que este recurso se refiere. La resolución tiene tres apartados. En el primero se examinan y rechazan las alegaciones sobre la nulidad derivada de la no citación personal de todos los propietarios colindantes. En el segundo se razona que el deslinde se ajusta a los criterios establecidos en la Ley de Costas 22/1988, habiéndose deslindado todas la pertenencias del dominio público marítimo-terrestre descritas en el art. 3 de aquella Ley, afirmándose que las certificaciones presentadas por algunos alegantes de terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares no suponen su exclusión del dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con el art. 8 de la Ley de Costas. Y en el tercero se expresan los efectos de la aprobación del deslinde previstos en la Ley de Costas, esencialmente consistentes en la declaración de posesión y titularidad dominical a favor del Estado de los bienes deslindados y la rectificación en la forma y condiciones determinadas reglamentariamente de las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado, respecto a la titularidad demanial, en todo caso, de los referidos bienes, sin perjuicio de que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones judiciales que estimen pertinentes en defensa de sus derechos.

   La O.M de 26 de abril de 1990 fue publicada en el B.O. de la Provincia de Huelva de 9 de junio de 1990, en un diario de Huelva de 22 de mayo de 1990, así como en los tablones de anuncios del Ayuntamiento de Palos de la Frontera y del propio servicio de Costas.

4. Los recurrentes hoy en casación-que ya había formulado las alegaciones a que antes hemos hecho referencia- interpusieron recurso de reposición contra la citada Orden Ministerial, pidiendo que el deslinde fuera dejado sin efecto por haber sido aprobado con omisión de trámites determinantes de indefensión y por violarse los arts. 3.1.b) y 11 de la L.C. de 1988 al haberse incluido como playa terrenos de la finca inscrita como de su propiedad en el Registro de la Propiedad, afectada por el deslinde en la extensión comprendida entre los puntos 32 al 40. Tal recurso de reposición fue informado desfavorablemente por el Servicio de Costas de Huelva y no resuelto expresamente.

5. Contra la O.M. de 26 de abril de 1990 y la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición, los hoy recurrentes en casación interpusieron recurso contencioso - administrativo ante la Sala de la Audiencia Nacional. En la demanda razonaron que son algunos, no todos, de los propietarios proindiviso de una finca de 325.227 metros cuadrados afectada por el deslinde del tramo comprendido entre los ya mencionados puntos 32 a 40. Pretendieron la exclusión de los terrenos por no ser considerados como de dominio público marítimo terrestre en la acepción de la Ley de Costas de 1988. En los tres apartados del fundamento de derecho VI basaron su pretensión: en la falta de citación de todos los propietarios que debieron serlo -sin llegar a concretar en cuál de ellos se daban estas circunstancias- lo que, a su juicio, justificaba la anulación de las actuaciones, como así lo había acordado la propia Administración con motivo de otro deslinde que, abreviadamente, denominamos "El Portil"; en la falta de motivación de la Orden recurrida, la cual, afirmaban, ha prescindido de la certificación del Ayuntamiento de Palos de la Frontera sobre el carácter urbano de los terrenos afectados, falta de motivación que, como en el caso al que se refiere la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1990, vicia de anulabilidad aquel acto; y en la infracción del art. 9 y de la Disposición Transitoria 3ª de la Ley de Costas de 1988, pues teniendo aquellos terrenos la calificación urbanística de urbanos según el Plan General de Ordenación Urbana de Palos de la Frontera aprobado el 14 de junio de 1985, no es jurídicamente posible que el deslinde incluya como playa lo que es suelo urbano según dicho Plan General.

6. El recurso fue recibido a prueba. La practicada demostró que según el mencionado Plan General, aquellos terrenos -esto es, los 325.297 metros cuadrados- tenían la siguiente calificación: 23.200 metros cuadrados tenían la consideración de suelo urbano de uso cultural, 50.250 metros cuadrados tenían la consideración de suelo urbano de uso zona verde, 65.400 metros cuadrados tenían la consideración de suelo urbano de uso dotacional, y los restantes 186.447 metros cuadrados la de terrenos destinados a viario público. No se solicitó la práctica de prueba alguna encaminada a demostrar el error en que habría podido incurrir la Administración al apreciar en esos terrenos las características físicas propias de las playas, según los arts. 3.1b) de la L.C de 1988 y 3.1.b) y 4 de su Reglamento.

7. La sentencia objeto de este recurso de casación desestimó el recurso. En sus fundamentos de derecho primero y segundo rechazó que los recurrentes hubieran sufrido indefensión. En el cuarto expone las razones por las que no cabe apreciar la falta de motivación denunciada. Y en los restantes (5º a 11º) desarrolla extensamente: a) la naturaleza, finalidad y efectos del deslinde en la nueva Ley de Costas de 1988; b) la desatención por la actora de la carga de probar que la concreta porción de terreno afectada por el acto impugnado no tuviera las características físicas de playa; y c) la inadmisibilidad de que a un acto de deslinde se oponga sin más un acto de clasificación urbanística del terreno.

   2. Contra la referida sentencia se ha interpuesto este recurso de casación. Se invocan cuatro motivos, todos al amparo del art. 95.1 4º de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril. En el primero se denuncia la infracción del art. 43 de la LPA y de la jurisprudencia contenida en la STS de 17 de diciembre de 1990, pues, se afirma, la sentencia impugnada no ha apreciado la falta de motivación de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, ausencia de motivación que ha dejado a los recurrentes en situación de indefensión. En el segundo se imputa a la sentencia infracción del art. 4 de R.L.C., toda vez que se declara la conformidad a derecho del deslinde de la playa pese a que se ha practicado sin haberse tenido en cuenta los criterios que esa norma establece. En el tercero se insiste en la infracción del art. 43 de la L.P.A. así como en la del art. 1214 del C.Civil, ya que la sentencia no ha aceptado que corresponde a la Administración, no a los recurrentes, la carga de demostrar que los terrenos considerados como playa tienen las características legalmente exigibles. Y en el cuarto se mantiene que la sentencia ha violado los artículos "78, siguientes y concordantes" del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por R.D. Legislativo 1/1992, de 26 de junio, así como la Disposición Transitoria 3ª de la Ley de Costas y de la Disposición Transitoria 9ª del Reglamento de dicha Ley, exponiendo, en síntesis, que los terrenos clasificados como urbanos por el Plan General de Ordenación Urbana de Palos de la Frontera no pueden ser delimitados como playa.

   III.-

1. El recurso debe ser rechazado. Por de pronto, el escrito de interposición no contiene una crítica de la sentencia impugnada sino que reitera, a veces literalmente, las consideraciones fomuladas primero en las alegaciones administrativas, luego en el recurso de reposición y después ante el Tribunal "a quo", cuya sentencia da cabal respuesta a todos y cada uno de los motivos que ahora se vuelven a plantear, desconociendo así el carácter de este recurso de casación, que no puede convertirse en una reduplicación del debate seguido en la instancia.

2. Prescindiendo de este aspecto formal, abordamos a continuación el examen de los motivos, comenzando por el primero y el tercero, que examinamos conjuntamente, dada la conexión existente entre ambos. La Sala considera que la sentencia combatida ha hecho una interpretación correcta del art. 43 de L.P.A y del art. 1214 del C.Civil al apreciar que la O.M. aprobatoria del deslinde está suficientemente motivada, no incurriendo en nuestro caso en las circunstancias del supuesto resuelto por la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1990. En el que ahora enjuiciamos, la Administración ha practicado todas las actuaciones legalmente exigibles para aprobar el deslinde. En efecto, consta en el expediente administrativo el reconocimiento y replanteo del límite interior de la playa, representándose mediante una poligonal de 40 vértices, constan los cuadros de coordenadas UTM elaborados, los planos levantados, la extensión de la correspondiente acta, la apertura de un período de información pública, los informes del Servicio Jurídico del Estado ante el Servicio de Costas de Huelva y del MOPU, así como la respuesta que da la propia Orden de aprobación a las alegaciones deducidas por los hoy recurrentes. Tan evidente es la existencia de una actividad administrativa suficiente para considerar adecuadamente motivado el acto, como la imposibilidad de apreciar que hayan sufrido indefensión quienes han tenido una participación constante en el expediente administrativo, han formulado alegaciones en el mismo, recurrido en reposición, después en sede contencioso - administrativa, en la que han podido practicar todas las pruebas que han considerado procedentes, y ahora son recurrentes en casación. La actuación administrativa conducente a justificar los términos del deslinde contrasta con la inactividad observada por los recurrentes en orden a demostrar que no concurren en aquellos terrenos las características propias de las playas) según los términos con que estas son definidas en los art. 3.1.b) de la Ley de Costas y 3 y 4 de su Reglamento, inactividad que lógicamente ha de ser interpretada como la implícita aceptación de la constatación física que el deslinde aprobado comporta. Concluyendo, la actividad probatoria que corría a cargo de la Administración ha sido adecuadamente practicada y por ello no es posible acoger los motivos primero y tercero del recurso. Cuanto terminamos de afirmar explica que tampoco sea posible dar lugar al segundo motivo (la infracción del art. 4 del R.L.C., en el que se establecen los criterios para la determinación de las playas, pues se trata de una alegación carente de todo fundamento. Antes hemos dejado constancia de la secuencia de la acción administrativa para la aprobación del deslinde y de la omisión de toda prueba que ponga de manifiesto algún posible error por parte de la Administración. De ello se sigue la desestimación del motivo segundo, pues la sentencia no infringe aquel precepto en cuanto aprecia que el deslinde se ha practicado de conformidad con los criterios que en el mismo se establecen.

3. El motivo cuarto no está correctamente formulado. En el se denuncia la infracción del art. 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y "de los arts. siguientes y concordantes". Ha reiterado esta Sala que pesa sobre los recurrentes en casación la carga de precisar el concreto precepto o preceptos en que se funda la infracción invocada al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. No es el Tribunal el que ha de buscar cuál de esos preceptos "siguientes y concordantes" con el citado es el que ha sido infringido por la sentencia. Aunque prescindamos de este defecto de planteamiento, tampoco podemos aceptar que la sentencia haya infringido el art. 78 de dicho Texto Refundido, la Disposición Transitoria 3ª de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria 9ª del Reglamento de dicha Ley. No se ajusta a derecho la tesis que en este motivo se defiende y que hemos resumido anteriormente (final del fundamento de derecho II de esta sentencia). En la CE (art. 132.2) se establece que, en todo caso, las playas son bienes de dominio público estatal. De conformidad con esta norma constitucional, los arts. 3.1.b) de la Ley de Costas y de su Reglamento incluyen las playas entre los bienes de dominio público marítimo-terrestre, especificando el art. 4 de dicho Reglamento los criterios que han de tenerse en cuenta para la determinación de lo que es playa. Ya hemos dicho antes que, en este caso, ninguna prueba hay de que tales criterios hayan sido infringidos. El deslinde efectuado por la Administración debía, pues, incluir los terrenos a que el proceso se refiere, que no pierden su carácter de playa por el hecho de que el Plan General de Ordenacion Urbana de Palos de la Frontera los considere urbanos y prevea para ellos los usos que hemos recogido en el fundamento de derecho I.6 de esta sentencia. Son sus características físicas las que les confieren ese carácter, del que se sigue su inclusión en el demanio público. Sólo la desaparición (por degradación) de esas características físicas puede provocar la pérdida de su condición demanial, que desde luego no queda subordinada a lo que un instrumento de ordenación urbana establezca. En tanto mantengan aquellas características físicas, la Administración está obligada a garantizar la conservación del dominio público, fin al que responde el deslinde que en este caso se ha efectuado. En cuando bienes demaniales, son inalienables, imprescriptibles e inembargables (arts. 132.2 de la CE y 7 de la LC), careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad (art. 8 de la LC) y STS de 14 de junio de 2000). La resolución y aprobación del deslinde es título suficiente para rectificar las situaciones registrales contradictorias con el deslinde, sin perjuicio de que en todo caso los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos (art. 13.3 L.C).

   Así lo ha apreciado correctamente la sentencia impugnada cuando afirma literalmente (fº. jº. 8º) que "a la hora de determinar los límites, el lindero que separa el dominio público de lo que no es y la extensión de aquél, es claro que hay que partir, en el caso del dominio público marítimo-terrestre, más que de títulos preexistentes, de la propia naturaleza de las cosas y de su encaje en las definiciones legales de los bienes integrantes de tal dominio público. Por lo tanto, al trazar sobre el terreno los límites y al amojonar, la operación técnica de deslinde se hace constatando sobre el terreno que tal porción de terreno es playa" añadiendo que "el acto administrativo de deslinde define de hecho bienes de dominio público, bienes que son "res extra commercium" o "res conmunes omnium", de forma que el interés general que se satisface en su protección mediante el deslinde exige un acto administrativo revestido de los privilegios propios (ejecutividad, presunción de legalidad, etc)".

   La sentencia impugnada se integra así dentro de una interpretación jurisprudencial a la que pertenecen, entre otras, las STS de 22 de febrero de 1988 y 16 de febrero de 1991, en las que se afirma que "el deslinde administrativo de la zona marítimo terrestre carece de valor alguno respecto de la propiedad, reduciendo su alcance a fijar sobre el terreno una situación posesoria de hecho y, por ende, relativa al "ius possesionis" y no al "ius possidendi", es decir la operación de deslinde se limita a constatar hechos físicos, con independencia de la condición jurídica de los terrenos deslindados, respecto de los cuales no es posible plantear ahora cuestiones referentes a la propiedad, como dijimos en la sentencia de 20 de febrero de 1996 (fº.jº. 2º). También debemos recordar nuestra reciente sentencia de 7 de octubre de 1999, en la que decíamos que la clasificación como urbano del terreno controvertido y la tributación por contribución territorial urbana no le "hace variar el verdadero carácter demanial de la zona marítimo-terrestre, que lo es por naturaleza y no por afección, carácter que por ello no se pierde por ningún acto de desafectación, como no sea por su degradación por la retirada del mar en virtud de fenómenos naturales o por la mano del hombre o por obras autorizadas ganando terrenos al mar, siendo por esta condición demanial, imprescriptible, inembargable e inalienable". Por todo lo expuesto, procede desestimar el motivo cuarto del recurso.

   4. De conformidad con el art. 102.3 de la L.J., al no estimarse procedente ningún motivo, debemos imponer las costas a los recurrentes.

   En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Narciso , DON Gregorio , DON Miguel Ángel , DON Salvador , DON Evaristo , DON Juan Ignacio , DON Ricardo , DON Jorge , DON Jose Pablo , DON Fermín y la Comunidad de Propietarios de proindiviso denominada "DIRECCION000 ", contra la sentencia de fecha 19 de noviembre de 1993 dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 53/1992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Audiencia Nacional. Con imposición de las costas a los recurrentes.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.