STS, 11 de Noviembre de 2008

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso número 4721/1999, promovido por la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTAS, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VILLAGARCÍA DE AROSA y la entidad mercantil RUALEDE, S. L., sobre aprobación definitiva de Estudio de Detalle para la ordenación de solar en la Avenida Rosalía de Castro y calle Lucena-Carril.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de noviembre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa de 1 de marzo de 1999 que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la ordenación de solar en la Avenida Rosalía de Castro y calle Lucena-Carril (2ª fase); sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de enero de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 8 de julio de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara resolución "estimando el recurso de casación, casando y anulando la Sentencia impugnada y, resolviendo sobre el fondo, estime el recurso contencioso- administrativo en su día interpuesto por la Abogacía del Estado".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de marzo de 2006, ordenándose también, por providencia de 20 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo RUALEDE, S. L. en escrito presentado en fecha 1 de septiembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "desestimando el recurso de casación interpuesto, por ajustarse a derecho la sentencia recurrida, con imposición de costas a la Administración recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional ".

Por la representación del AYUNTAMIENTO DE VILLAGARCÍA DE AROSA se presentó escrito oponiéndose al recurso y tras exponer los razonamientos que creyó pertinentes, suplicó a la Sala dictara sentencia "declarando no haber lugar al recurso de casación y por tanto las costas ocasionadas a la recurrente".

Por providencia de fecha 22 de julio de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de octubre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 20 de noviembre de 2003, en su recurso contencioso administrativo número 4721/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la ADAMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del AYUNTAMIENTO DE VILLAGARCÍA DE AROSA, adoptado en su sesión de fecha 1 de marzo de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle (ED) para la ordenación de solar en la Avenida de Rosalía de Catro y Calle Lucena-Carril (2ª fase).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, considerando ajustado a derecho el Acuerdo impugnado de aprobación del ED para la ordenación de solar en la Avenida de Rosalía de Catro y Calle Lucena-Carril (2ª fase) de Villagarcia de Arosa.

La sentencia, tras no aceptar la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa del Ayuntamiento demandado analiza, y rechaza, las siguientes argumentaciones efectuadas por la representación de la Administración estatal:

1. En relación con la vulneración que se esgrime del artículo 100.c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ) ---que atribuye al Estado competencias sobre la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbre--- la sentencia de instancia rechaza su vulneración, de conformidad con la interpretación que del mismo diera el Tribunal Constitucional en su STC 149/1991, de 4 de julio, señalando a efecto que "es en este punto donde la demanda flaquea, pues aunque afirme actuar en pro de la indemnidad del demanio no concreta y menos acredita cuales sean los peligros con que el instrumento urbanístico le amenace, ni de los planos y fotografías obrantes en el expediente y en el recurso se puede apreciar algún riesgo para la integridad o la utilización y aprovechamiento del espacio dominical público o la zona de tránsito pues aunque las alineaciones invaden la zona de protección no se ve en qué su influencia pudiera alcanzar a aquéllos".

2. En segundo lugar, y en relación con la infracción del artículo 25.1.a) de la citada LC, en relación con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c, del mismo texto legal (y Disposición Transitoria Novena, apartado 2, 2º del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC), así como con la Disposición Transitoria Tercera de la misma Ley, que, en síntesis, viene a exigir al Estudio de Detalle un "tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima", la sentencia de instancia señaló que "en este caso este tratamiento aparece suficientemente garantizado ya que el Estudio de Detalle debatido cumple con la exigencia tal como así lo entiende el informe técnico aportado con la contestación a la demanda, y es que respeta y sigue la alineación de la fachada ya existente en el pequeño tramo en que concurre la condición de edificación cerrada entre medianeras, y aún puede decirse que el chaflán circular con que e cierra la nueva manzana tras la calle de nueva apertura sigue respetando aquella alineación puesto que es tangente con la prolongación ideal de aquella línea, y por otra parte la altura de b+2 +a es homologable a lo ya construído tal como se aprecia en las fotografías adjuntadas al antes citado informe, lo que permite augurar un tratamiento uniforme que habrán de respetar las licencias de construcción que en su día se otorguen, que por supuesto también estarán sujetas al posible control jurisdiccional".

Contra esa sentencia han interpuesto la el ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de casación, en el que se esgrimen, dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo, la representación estatal considera vulnerado el artículo 117.2 de la citada LC, en relación con el 110 del mismo texto legal, señalando, en síntesis, que para la aprobación del Estudio de Detalle objeto de las pretensiones del recurso no se dio cumplimiento al trámite de audiencia contemplado en el primero de los preceptos mencionados, una vez tramitado el mismo, y antes de su aprobación definitiva, centrándose la sentencia de instancia exclusivamente en el artículo 110.c), por cuanto el Estudio de Detalle no afecta a la zona de dominio público ni a las servidumbres demaniales, olvidándose del informe establecido en el otro precepto legal, cuya emisión resulta imprescindible, aunque no tenga el carácter de vinculante en el caso de que afecte al la servidumbre de protección.

En el segundo motivo la infracción se predica del artículo 25.1.a) de la misma LC, en relación con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c, del mismo texto legal y Disposición Transitoria Novena, apartado 2, 2º del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC); y ello porque la Disposición Transitoria Cuarta citada solo permite obras de reparación o mejora ---que no es el caso del Estudio de Detalle de autos--- y sin que, por otra parte, el presente supuesto pueda ampararse en la excepción contemplada en la Disposición Transitoria Tercera de la misma Ley (en relación con la Disposición Transitoria Novena 2.2 del Reglamento ) al no cumplirse los requisitos en dichas normas establecidos al no tener, en síntesis, el Estudio de Detalle aprobado el objetivo primordial de proporcionar un tratamiento jurídico homogéneo a la fachada marítima.

El primero de los motivos esgrimidos ha de ser acogido al haberse producido la vulneración de los preceptos mencionados.

Son dos, en realidad, las cuestiones que se suscitan y que afectan a la interpretación de los dos citados preceptos de la LC: el 110.c) y el 117.2.

1. En relación con el primero, lo que se suscita es la competencia material de la Administración del Estado ---y procesal consiguiente del Abogado del Estado--- "en los términos establecidos en la presente Ley" en relación con "la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres", una vez que el mencionado precepto ---como otros tantos--- fuera interpretado por el Tribunal Constitucional (desde la perspectiva de su constitucionalidad) en su STC 149/1991, de 4 de julio.

   Es cierto que por dicha STC fueron declarados nulos, por inconstitucionales, determinados preceptos de la Ley de Costas, concretamente, y por lo que interesa al enjuiciamiento del presente recurso, el artículo 26.1 y la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2 c). Afirma el Tribunal Constitucional con toda claridad, en la citada Sentencia, que la competencia para regular y controlar estas superficies costeras como la de autos (de protección o de servidumbre), aledañas a la zona marítimo-terrestre de dominio público estatal, pero exteriores al mismo, corresponde a las Comunidades Autónomas que tengan transferida dicha competencia, como ocurre en el caso que nos ocupa.

   Mas, junto a ello, la propia STC viene a reconocer la legitimación procesal para la impugnación de las actuaciones que --- vulnerando la normativa sobre costas--- afecten a la zona de dominio público o sus servidumbres; en este sentido la STC de referencia señalaba que "en lo que toca a la tutela y policía de las servidumbres demaniales, tampoco cabe negar por las mismas razones expuestas la competencia de la Administración estatal, aunque, como también es evidente, esta competencia ni autoriza a esta Administración para llevar a cabo actuaciones que no estén orientadas por la necesidad de asegurar la protección del dominio público y garantizar su libre utilización, ni excluye en modo alguno la competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se lleven a cabo en la zona de protección. La eventual duplicidad de actuaciones ha de ser resuelta de acuerdo con los criterios expuestos en el artículo 116, que no ha sido objeto de impugnación".

   En concreto, y por nuestra parte, sobre este particular, hemos puesto de manifiesto (SSTS de 15 de diciembre de 2005 y 25 de octubre de 2007 ) que la Administración del Estado se encuentra habilitada "para impugnar los actos y acuerdos que infrinjan lo dispuesto en la propia Ley de Costas o las normas que la desarrollan ante los órgano del orden jurisdiccional contencioso- administrativo con petición de suspensión", justificándose tal conclusión sobre la base de que "entre los preceptos de la citada Ley de Costas, su artículo 25.1. a) prohíbe en la zona de servidumbre de protección las edificaciones destinadas a residencia o habitación, a pesar de lo cual el Estudio de Detalle, objeto de impugnación en sede jurisdiccional, autoriza que se alce un edificio sobre un solar afectado por dicha servidumbre de protección".

   Pues bien, desde esta perspectiva, no podemos compartir la decisión de instancia, en relación con el concreto Estudio de Detalle que nos ocupa, cuando la propia sentencia reconoce que las alineaciones del mismo invaden la zona de protección. Por ello, la legitimación competencial de la Administración del Estado ---y de su Abogado del Estado--- en relación con el Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, no debe ofrecer duda alguna. Esto es suficiente para el acogimiento del primer motivo esgimido.

2. Por lo que hace referencia, en segundo término, al artículo 117.2 LC, la sentencia de instancia no llega a afirmar si el informe en dicho precepto previsto ---distinto del contemplado en el apartado 1 del mismo--- fue o no solicitado de la Dirección General de Costas del Estado, negándolo el Abogado del Estado en el recurso de casación y, por el contrario, manteniendo su cumplimiento las partes recurridas. Pero lo que no ofrece duda ---de conformidad con lo que hemos expuesto en el apartado anterior--- es que en el ámbito de las competencias materiales del Estado sobre costas se incluye la exigencia de dicho informe, previsto en el citado artículo 117.2 de la LC, aun cuando, como veremos, no cuente el mismo con el carácter de vinculante, dado el ámbito espacial (zona o servidumbre de protección) al que ---en el supuesto de autos--- afecta.

   Desde esta perspectiva, y ante tal ausencia de pronunciamiento en la instancia, estaríamos en condiciones de poder proceder a la integración de hechos no tomados en consideración por la Sala de instancia, técnica aceptada por este Tribunal Supremo. Por todas podemos citar la STS de 3 de diciembre de 2001, en la que hemos expuesto que "cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada (STS 12 de julio de 1999, en términos parecidos a los que resultan de la redacción del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - administrativo, Ley 29/1998, de 13 de julio. SSTS 6 y 17 de julio de 1998, 12 de julio, 2 de noviembre, 15 de diciembre de 1999, 20 de marzo, 3 de abril, 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000, entre otras muchas)".

   Pues bien, del examen del expediente que acompaña al recurso contencioso-administrativo debemos deducir que el informe previsto en el artículo 117.2 del LC y 205.2 del RC ---para el momento de una vez "concluida la tramitación del plan o norma de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva--- a emitir por la Administración del Estado, en el plazo de dos meses, no fue ni solicitado por el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa ni emitido por la Dirección General de Costas. Es cierto que fueron emitidos dos informes por este órgano directivo: el primero con fecha de 26 de febrero de 1997 y el segundo en fecha de 8 de abril siguiente, pero ninguno de los dos se corresponde con el previsto en el artículo 117.2, ya que, en el supuesto de autos, este segundo es una ratificación del anterior, tras la aportación al expediente de una documentación complementaria de la inicialmente presentada por parte del promotor del Estudio de Detalle, que (1) ni se emite sobre una propuesta de acuerdo de aprobación definitiva del citado Estudio, ni (2) se produce "inmediatamente antes de la aprobación definitiva", ya que la misma solo tendría lugar casi dos años mas tarde, esto es, en fecha de 1 de marzo de 1999. Incluso examinada esta documentación complementaria aportada por el promotor del expediente, y visto el contenido de los planos que se unen, con absoluta claridad se desprende que el ámbito del estudio de detalle no varía, quedando el mismo circunscrito a su inicial dimensión de ordenar el solar sito entre las calles Rosalía de Castro y Lucena.

   El carácter no vinculante del mismo no puede dar a lugar a descalificar los efectos de su ausencia, pues su importancia, en el marco de las relaciones interadministrativas, y su naturaleza como mecanismo de control de la legislación sectorial de costas resulta evidente y ha sido ratificada con reiteración por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, desde hace tiempo:

   1. - Así, ya en la ---inmediata a la LC--- STS de 18 de noviembre de 1991 se puso de manifiesto que

      "El informe del art. 117.2, en el momento inmediatamente anterior a la aprobación definitiva, tiene sentido, en lo que ahora importa, porque antes, con anterioridad incluso a la aprobación inicial, ha existido otro informe ---artículo 117.1 ---. Del trámite de aprobación provisional sale ya un instrumento de planificación con vocación de texto definitivo a falta exclusivamente de los controles autonómicos, controles estos que se producen con plenitud en el ámbito de la legalidad y más limitadamente en el terreno de la oportunidad ---SSTS 13-7-1990, 30-1-1991, etc.---.

      El informe estatal introducido ahora por la Ley de Costas, en el devenir procedimental, tiene sentido porque previamente el Estado ha hecho ya sugerencias y observaciones. La redacción posterior del plan ha podido tenerlas en cuenta. Pero cuando el Plan está totalmente redactado, introducir unos criterios ex novo que naturalmente no habrían podido ser tenidos en cuenta en el momento de la aprobación provisional es poner en peligro todo el gran esfuerzo hecho a lo largo de la tramitación del planeamiento, obligando probablemente a rehacerlo, con riesgo de hacerlo estéril, lo que va en mengua del principio de la eficacia de la actuación administrativa ---arts. 103.1 de la Constitución y 6,1 de la Ley 7-1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ---.

      (...) Ciertamente el trámite de informe de la Administración estatal que se viene examinando integra una vía que viene a garantizar la efectividad de la Ley de Costas,...".

   2. - Con posterioridad, y asumiendo la doctrina competencial establecida por el Tribunal Constitucional, se pusieron de manifiesto, en relación con dichos informes (SSTS 22 de abril de 1999 y 7 de junio de 2001 ) las siguientes consecuencias:

      "1ª.- El carácter vinculante de los informes de la Administración del Estado a que se refiere el artículo 112 de la Ley de Costas sólo es constitucionalmente admisible cuando estos se refieran a asuntos de su propia competencia.

      2. - Este carácter vinculante, además, se encuentra considerablemente atenuado por lo dispuesto en el artículo 117 de la propia Ley.

      3. - Cuando la Administración del Estado entienda que los planes urbanísticos infringen las normas sobre la zona de protección o la zona de influencia, podrá sin duda objetarlos, pero su objeción no resulta vinculante, pues no es a la Administración estatal sino a los Tribunales de Justicia a quien corresponde el control de la legalidad de las Administraciones Autonómicas, y a ellos deberá recurrir aquélla para asegurar el respeto de la Ley cuando no es la competente para ejecutarla.

      4. - Cuando, por el contrario, el informe de la Administración Estatal proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias (incluida la de otorgar títulos para la ocupación o utilización del demanio o preservar las servidumbres de tránsito o de acceso) su voluntad vinculará sin duda a la Administración Autonómica, que habrá de modificar en concordancia los planes y normas de ordenación territorial o urbanística.

      5. - Cuando el informe negativo de la Administración del Estado verse sobre materias que a juicio de la Comunidad Autónoma excedan de la competencia estatal podrá la Comunidad Autónoma en ejercicio de su competencia para la ordenación del territorio y urbanística adoptar la decisión que proceda, sin perjuicio de la posibilidad que siempre tiene la Administración del Estado para impugnar esa decisión por razones de constitucionalidad o de legalidad. (Artículo 117 de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988 ).

   3. - Y, en fin, mas recientemente hemos puesto de manifiesto las diferencias entre este informe (del artículo 117.2 de la LC ) y el del nº 1 del mismo precepto ( SSTS 25 de junio y 7 de octubre de 2008 ):

      "Debemos aclarar la distinta finalidad de los dos informes a los que se hace referencia en el artículo 117 de la citada LC, para, a la vista de lo que resulte, analizar lo realmente acontecido en el supuesto de autos:

      1. En el apartado 1 del citado artículo 117 se contempla la emisión de un informe, por parte de la Administración del Estado (Dirección General de Costas), con anterioridad a la aprobación inicial del instrumento de planeamiento, para lo que la citada Dirección General cuenta con el plazo de un mes y en el que se incluirán "las sugerencias y observaciones que estime convenientes". Se trata de una especie de audiencia previa a la Administración competente en materias que afectan al planeamiento que se aprueba, y que no es el informe que ahora nos ocupa.

      2. En el apartado 2 del mismo artículo 117 se contempla un informe a emitir por la misma Administración estatal, pero en un momento posterior y distinto, pues debe llevarse a cabo "inmediatamente antes de la aprobación definitiva". A tal efecto el precepto dispone que "la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquel para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo"; cuando el precepto se refiere a la "Administración competente" se está refiriendo a la "Administración competente para la aprobación del planeamiento", siendo ello lógico y coherente con el procedimiento aprobatorio, pues lo que se pretende es que la Administración estatal sectorial emita su informe sobre el proyecto que definitivamente va a ser aprobado (por ello se exige que se solicite, por dicha Administración competente para la aprobación "inmediatamente antes de la aprobación definitiva")".

      También, pues, desde este segunda perspectiva, el motivo debería ser acogido por cuanto ---al margen de su carácter no vinculante del informe en el supuesto de autos--- la solicitud del mismo, prevista en el artículo 117.2 de la LC y 210 de su Reglamento, por parte del Ayuntamiento, resultaba imprescindible para la posterior aprobación del Estudio de Detalle, sin que tal trámite resulte cumplimentado en los términos legal y reglamentariamente exigidos.

Aun siendo suficiente con lo anterior para la estimación de recurso, debemos analizar igualmente el segundo de los motivos esgrimidos, que, como hemos expuesto, conecta con el artículo 25.1.a) de la LC, en relación con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c, del mismo texto legal (y Disposición Transitoria Novena, apartado 2, 2º del RC, así como con la Disposición Transitoria Tercera de la misma Ley, que, en síntesis, viene a exigir al Estudio de Detalle un "tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima".

Obvio es que los terrenos para los que se aprueba el Estudio de Detalle se sitúan a menos de 20 de metros de la línea del deslinde siendo, precisamente, la circunstancia de encontrarse en el ámbito de los 20 metros de la servidumbre de protección lo que justifica la aplicación de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas.

Por su parte, la Disposición Transitoria Tercera 3 párrafo primero señala que: "Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre, según se establezca reglamentariamente".

Por su parte la Disposición Transitoria Novena del RC establece: "1. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de veinte metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas y concordantes de este Reglamento. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre, según se establece en el apartado siguiente. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante estudios de detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados que deberán respetar las disposiciones de la Ley de Costas y las determinaciones de las normas que se aprueben con arreglo a la misma (disposición transitoria tercera 3, de la Ley de Costas )".

2. Para la autorización de nuevos usos o construcciones, de acuerdo con los instrumentos de ordenación en los términos del apartado anterior, se aplicarán las siguientes reglas:

   1. Cuando se trate de usos o construcciones no prohibidas en el art. 25 de la Ley y concordantes de este Reglamento, se estará al régimen general en ella establecido y a las determinaciones del planeamiento urbanístico.

   2. Cuando la línea de las edificaciones existentes esté situada a una distancia inferior a 20 metros desde el límite interior de la ribera del mar, para el otorgamiento de nuevas autorizaciones se deberán cumplir los siguientes requisitos:

      1. Con carácter previo o simultáneo a la autorización deberá aprobarse un plan especial, estudio de detalle u otro instrumento urbanístico adecuado, cuyo objetivo primordial sea el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima.

      2. Las nuevas construcciones deberán mantener la misma alineación, siempre que se trate de edificación cerrada y que la longitud del conjunto de solares susceptibles de albergar dichas edificaciones no exceda de la cuarta parte de la longitud total de la fachada existente.

      3. Lo establecido en la regla anterior sólo será de aplicación cuando se trate de solares aislados con medianerías de edificación consolidada a uno o ambos lados, siempre que ésta sea conforme con la alienación establecida en la ordenación urbanística vigente.

   3. En los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico o de otro régimen análogo de especial protección serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen con preferencia a las contenidas en la Ley de Costas.

3. A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" (sic).

   Pues bien, en las SSTS de 13 y 20 de junio de 1995, por esta Sala, interpretando los preceptos citados, se puso de manifiesto que "Así como la finalidad primordial de la Ley de Costas, según su Exposición de Motivos, es la protección del litoral gravemente amenazado por un creciente proceso de privatización y depredación del mismo, las Disposiciones Transitorias tratan de conciliar este objetivo con el respeto general a los derechos que pudieran ostentarse de acuerdo con la legalidad vigente, en cada circunstancia. De ahí que la aplicación de la Disposición Transitoria 2.2.ª.a) y b) del Reglamento no impide de modo absoluto y total el derecho a edificar que pueda tener el recurrente sino que lo condiciona a la aprobación de un Plan Especial, estudio de detalle u otro instrumento urbanístico adecuado, previo a la autorización solicitada, toda vez que la edificación proyectada está situada a una distancia inferior a 20 metros desde el límite interior de la ribera del mar, sin que se haya practicado prueba alguna en los autos que demuestre lo contrario", o, en la segunda de las SSTS citadas "sin que desde luego se haya alegado siquiera en autos la existencia, de tal instrumento urbanístico, ni siquiera en proyecto".

   Como en los supuestos de precedente cita, el instrumento urbanístico que nos ocupa, no cumple los requisitos exigidos en los preceptos mencionados; sin tener que analizar el mismo en profundidad, es evidente que el Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa no cumple con las exigencias requeridas por cuanto, en síntesis, no tenía como "objetivo primordial... el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima" (Disposición Transitoria 9ª.2.2º.a del RC).

   Es evidente que el espíritu de la Ley 22/1988, de Costas apunta una tendencia claramente restrictiva y excepcional respecto de las actuaciones en el ámbito de la servidumbre de protección, y que si bien las Disposiciones Transitorias transcritas justifican la posibilidad de autorizar nuevos usos y construcciones, se exige por lo que aquí interesa, la aprobación previa o simultánea a la autorización "de un plan especial, estudio de detalle, u otro instrumento urbanístico adecuado, cuyo objeto primordial sea el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima", y ello no ha acontecido en el supuesto de autos.

   Ciertamente, el Reglamento de la Ley Costas, modula la prohibición del citado artículo 25 de la Ley, al reducir en suelo urbano la servidumbre de protección a 20 metros y al establecer un régimen transitorio que respeta las construcciones y usos existentes así como las autorizaciones ya otorgadas, que no respeten esta medida. Incluso, dispone otra nueva excepción, admitiendo la posibilidad de nuevas construcciones, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el apartado 2 de dicha Disposición Transitoria Novena ; mas, insistimos, los requisitos para tal viabilidad excepcional no resultan acreditados.

   Del examen del Estudio de Detalle debemos destacar:

   1. La propia denominación del mismo ya resulta significativa: "Estudio de Detalle para la ordenación del solar: C/.Rosalía de Castro y C/. Lucerna".

   2. En el Apartado 1.1 (Antecedente) y al exponer la Deficiencias inicialmente detectadas se señala que "El Estudio de Detalle propuesto afecta sensiblemente al solar de la esquina entre Rosalía de Castro y Lucerna, solar que... no es propiedad de los promotores...".

   3. Determinante resulta el Apartado 1.1.2 ("Localización y ámbito del Estudio de Detalle"), en el que se señala que "La localización y ámbito se grafía en el plano I-1, sobre la copia de la cartografía oficial del P.G.O.U.", y, examinado dicho plano se desprende el dibujo del ámbito físico del mismo, su concreta superficie de terreno (4.730,00 metros cuadrados), así como su específica situación: "C/ Rosalía de Castro esquina C/ Lucena".

   4. Al describir su Objeto (1.1.3) la Memoria señala que "Es objeto del presente E. D. la reordenación volumétrica prevista en el P.G.O.U, manteniendo el número máximo de plantas autorizados, de manera que se mejore la solución urbanística y se amplíen los espacios públicos. Se da también cumplimiento el Proyecto de revisión del P.G.O.U., que obliga al desarrollo urbanístico del solar, mediante la redacción de un Estudio de Detalle".

   5. En sus Fundamentos Legales (2.2) no existe la más mínima referencia a la LC o a su Reglamento, citándose solo el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU).

   6. Dentro del Apartado 1.3 (Información Urbanística) se citan los propietarios y superficie de los terrenos afectados por el Estudio de Detalle; extremos que vienen a coincidir con lo dibujado y señalado en el plano de precedente cita (I.1).

   7. En cuanto a sus objetivos (1.4.3) se expone en la Memoria que consiste en "resolver el aprovechamiento urbanístico de los terrenos en función de los volúmenes y aprovechamiento establecidos por el P.G.O.U. y proyecto de revisión adaptándolos a las condiciones establecidas por la promoción".

   En consecuencia, ni una sola referencia a la legislación en materia de costas o a la finalidad exigida por la Disposición Transitoria 9ª.2.2º.a del RC, esto es, que su "objeto primordial sea el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima", a la que para nada se menciona.

   Por todo ello, es evidente que el Estudio de Detalle objeto de aprobación por el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, no contaba con la finalidad pretendida en las Disposiciones Transitorias legal y reglamentaria de precedente cita. Esto es, no resulta posible un Estudio de Detalle de estas características limitado a una de las fincas o parcelas de la fachada marítima, pues el mismo precepto reglamentario ---en aquella fecha--- que lo exigía (DT Novena.2.2ª.a) del RC) expresamente se refería al "conjunto de la fachada marítima", y, además, sin tal ámbito resulta, inviable su finalidad, que, como sabemos, no es otra que "homogeneizar", esto es, intentar la similitud o igualdad de las fachadas de la zona, que no de uno de los componentes.

Conforme al artículo 139.2 LRJCA, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.