STS, 28 de Noviembre de 2001

El Consejo de Ministros acordó con fecha 1 de Octubre de 1999 "desestimar la solicitud formulada por D. Eusebio y, en consecuencia, no iniciar el procedimiento para la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1997".

Interpuesto recurso de reposición por D. Eusebio contra dicho acuerdo, el Consejo de Ministros dictó resolución de 10 de Febrero de 2000, por la que decidió "desestimar el recurso de reposición interpuesto por D. Eusebio contra su acuerdo de 1 de Octubre de 1999".

Esta resolución fue notificada al interesado el día 14 de Febrero de 2000.

D. Eusebio , representado por la Procuradora de los Tribunales, Dª Mercedes Squella Manso, interpuso con fecha 14 de Abril de 2000 recurso contencioso-administrativo ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo contra la resolución del Consejo de Ministros de fecha 10 de Febrero de 2000, referido.

La Sala acordó por Providencia de 10 de Mayo de 2000 admitir a trámite el mencionado recurso, recabar la remisión del expediente administrativo y hacer público mediante el correspondiente anuncio en el Boletín Oficial del Estado la interposición del mismo.

Emplazada la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo hizo, sin indicar antecedentes de hecho, formulando diversos fundamentos de derecho, no numerados a efectos sistemáticos y metodológicos, solicitando a la Sala "que sea admitido en tiempo y forma el presente escrito de formalización de demanda, y que se acceda a la pretensión de revisión de oficio, por estar fundada en derecho la nulidad de la Orden de 23 de Diciembre de 1997".

Dado traslado de las actuaciones a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, como parte demandada, presentó escrito de oposición a la demanda, formulando los fundamentos de derecho que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día, sentencia por la que declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo según lo dicho, y subsidiariamente la desestimación del mismo, con íntegra confirmación en todo caso de los actos impugnados y condena en costas de la parte recurrente, por ser todo ello de justicia (...)".

Presentados por ambas partes los respectivos escritos de conclusiones sucintas, se declararon conclusas las actuaciones, acordando, cuando le correspondió su turno, el señalamiento para deliberación, votación y fallo el día 18 de Septiembre de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto, salvo el plazo de dictar sentencia debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente.

Para la mejor compresión de las alegaciones del recurrente, y mas acertada resolución del presente recurso contencioso-administrativo, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El Consejo de Ministros acordó con fecha 1 de Octubre de 1999, negar a D. Eusebio la posibilidad de ejercitar la acción de nulidad, en un procedimiento de revisión de oficio, de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de Diciembre de 1997, basándose en la siguiente línea argumental: 1º) Que la competencia para conocer y resolver los procedimientos de revisión de oficio de Ordenes ministeriales corresponde al Consejo de Ministros, de conformidad con la Disposición Adicional Decimosexta, 1. a) de la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. 2º) Que la revisión de oficio de disposiciones generales fue reconocida tanto en la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 109 y 47) de 17 de Julio de 1958, como en la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (art. 102), según opinión del Consejo de Estado (Dictamen nº 524/95, de 30 de Noviembre). 3º) Que el procedimiento a seguir para la revisión de oficio de disposiciones generales está regulado en la Orden de la Presidencia del Gobierno de 12 de Diciembre de 1960, no derogada por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, y aplicable al caso de autos. 4º) Que evidentemente ha subsistido en la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, la facultad de la Administración pública de revisar "ex officio" las disposiciones generales, pero ello no significa que los particulares tengan reconocida una acción de nulidad a efectos de poder obligar a aquélla a realizarla. El Consejo de Estado rechazó dicha acción de nulidad de los particulares en su Dictamen nº 674/1999, de 30 de Julio y 524/1995, de 30 de Noviembre (ambos interpretando la Ley 30/1992, en su versión original). 5º) Que según dicho dictamen "nada se opone al reconocimiento de una facultad de denuncia, en el sentido de poner en conocimiento de la Administración una supuesta nulidad de pleno derecho de una disposición general, o en el sentido de petición, tal como está concebido este derecho en el artículo 29 de la Constitución y regulado en la Ley 92/1960, de 22 de Diciembre. 6º) Que esta interpretación del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, ha sido confirmada por la nueva redacción dada a este precepto, por la Ley 4/1999, de 13 de Abril, si bien no la considera aplicable al caso, por ignorar la Disposición Transitoria Segunda de esta Ley 4/1999. 7º) Que examinadas las alegaciones formuladas por D. Eusebio acerca de la nulidad de la Orden del Ministerio de Hacienda de 23 de Diciembre de 1997, carecían de toda justificación. 8º) Que, por último, era preciso determinar si procedía o no recabar el dictamen del Consejo de Estado antes de dictar la resolución, pronunciándose el Consejo de Ministros en el sentido de que no era necesario, de conformidad con la doctrina sostenida por la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo en su sentencia de 7 de Mayo de 1992, reproduciendo el fundamento de derecho relativo a esta cuestión: "(...) si en la fase que cierto sector de la doctrina y algunas sentencias del Tribunal Supremo han calificado de "revisión informal", la Administración activa impulsara el procedimiento del artículo 109 (de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958) apreciase con razonable fundamento y motivación que no existe en modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad, nada le impide resolver denegando la prosecución del trámite, sin someter a consulta del Consejo de Estado una petición de nulidad carente de la mas mínima base...", (en igual sentido el Dictamen del Consejo de Estado nº 1462/93). 9º) Que el criterio anterior ha sido recogido por la Ley 4/1999, de 13 de Abril, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, al introducir el apartado 3, que dispone. "3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar reiteradamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado (...) cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubiera desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales". El Acuerdo del Consejo de Ministros ignora de nuevo que la Ley 4/1999, de 13 de Abril, era aplicable al caso de autos, en virtud de lo ordenado en su Disposición Transitoria Segunda. 10º) Que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de Octubre de 1999 da por supuesto "obiter dictum", y equivocadamente, que el apartado 3, del artículo 102 de la Ley 30/1992, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de Abril es aplicable tanto a la revisión de actos como de disposiciones. Concluyendo, que "acordaba desestimar la solicitud de D. Eusebio y, en consecuencia, no iniciar el procedimiento para la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1997".

En este Acuerdo, se ofreció a D. Eusebio recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo.

No obstante lo anterior, D. Eusebio interpuso con fecha 15 de Noviembre de 1999 recurso de reposición potestativo, que fue admitido a trámite y sustanciado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107.1 y 116, de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, por haber sido interpuesto con posterioridad a la entrada en vigor de esta última Ley. La resolución desestimatoria de fecha 4 de Febrero de 2000 reiteró de forma sucinta la línea argumental mantenida en el acuerdo de 1 de Octubre de 1999, impugnado.

La Sala debe examinar como cuestión previa, por exigirlo la lógica procesal, las dos alegaciones de inadmisibilidad del recurso, formalizadas por el Abogado del Estado.

La primera consiste en afirmar "que la demanda no cumple con los requisitos previstos en el artículo 56-1 de la Ley Jurisdiccional, por lo que incurre en la causa de inadmisiblidad o excepción dilatoria, consistente en el defecto legal en el modo de proponer la demanda, a que se refiere el art. 533.6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil (aplicable subsidiariamente a esta Jurisdicción)".

Según el Abogado del Estado, la demanda adolece de los siguientes defectos: 1) No se exponen hechos. 2) No se constata el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad. 3) No se argumenta sobre la legitimación activa del recurrente, que "fue expresamente denegada en vía administrativa". 4) El escrito de demanda "es un tanto incompleto, desordenado y carece de numeración alguna". 5) En cuanto a los fundamentos de derecho no se sabe si es uno o varios.

El artículo 56, apartado 1, de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable a este recurso, dispone: "1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración".

En este recurso contencioso-administrativo, los hechos son muy simples y conocidos por la Sala, pues los dos principales son la promulgación de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1997, y la solicitud de revisión de oficio dirigida al Ministerio de Economía y Hacienda de determinados preceptos de la misma, así como el acuerdo denegando tal petición y la resolución del recurso de reposición, que figura claramente en el expediente administrativo.

En cuanto a los fundamentos de Derecho, aunque no siguen un correcto orden metodológico y dialéctico, es lo cierto que son perfectamente comprensibles, sin un particular esfuerzo.

La Sala desestima esta primera alegación de inadmisiibilidad.

La segunda alegación de inadmisibilidad, formulada subsidiariamente por el Abogado del Estado, es la prevista en el artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, por falta de legitimación, razonándola en que "los particulares carecen de acción para pretender la revisión en la vía administrativa de las disposiciones de carácter general, revisión que solamente puede tener lugar de oficio. Y ello, en virtud de las normas que regulan tal revisión en vía administrativa, que solamente se permite, en relación con los particulares interesados, a propósito de actos administrativos, pero no en relación con disposiciones de carácter general".

Además, con carácter subsidiario respecto de la alegación anterior de falta de acción, el Abogado del Estado sostiene que "la hoy parte actora no ostentaría tampoco legitimación activa para deducir el presente recurso contencioso-administrativo, por lo que volvería a concurrir la causa de inadmisibilidad del art. 69. b) (.), por faltar el derecho o interés legítimo, previsto al efecto, en el art. 19.1.a) de la propia Ley".

La Sala va a examinar a continuación la segunda alegación de inadmisibilidad.

La normativa aplicable no es la Ley General Tributaria, artículo 153 (nulidad de pleno derecho) y 154 (revisión de oficio), porque ambos se refieren a actos administrativos, y no a disposiciones generales, de modo que como el caso de autos se refiere a la petición de revisión de oficio de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1997, que es una disposición general, la Ley aplicable es la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Esta afirmación queda corroborada por la Disposición Adicional Quinta , apartado 2, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, citada que preceptúa: "2. La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los artículo 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma". Se aprecia que excluye las disposiciones generales, de modo que la revisión de oficio de éstas, se regía por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.

Ahora bien, es aplicable la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, pero en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, de Modificación de la anterior.

Sobre esta cuestión concreta yerran el Acuerdo y la Resolución del Consejo de Ministros que parten de la aplicación al caso de autos de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, en su redacción original, y erró también en el mismo sentido el recurrente, tanto en vía administrativa, como en la jurisdiccional. Por supuesto, ambas partes han interpretado de modo distinto los artículos 102 y 62 de la Ley citada, en su versión original.

El Abogado del Estado incurre en su escrito de contestación a la demanda, en una cierta contradicción, pues inicialmente interpreta el artículo 102 de la Ley 30/1992, en su versión original, dando a entender que es el texto legal aplicable, pero posteriormente afirma que es el texto aprobado por la Ley 4/1999, de 13 de Abril, que modificó aquélla, con carácter transitorio, por aplicación de las disposiciones transitorias cuarta y decimotercera del Código Civil (sic).

Aunque la conclusión es la misma, conviene precisar que la Ley 4/1999, entró en vigor el 14 de Abril de 1999 (Disp. final), por tanto, cuando se dictó el Acuerdo por el Consejo de Ministros el 1 de Octubre de 1999 ya estaba vigente y por ello era aplicable su Disposición Transitoria Segunda: "Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación", que preceptúa: "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la presente Ley".

Es claro, que si bien la solicitud de revisión de oficio de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1997 fue presentado por D. Eusebio el 8 de Octubre de 1998, el Acuerdo desestimatorio del Consejo de Ministros fue dictado el 1 de Octubre de 1999, de manera que el 14 de Abril de 1999, de entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 17 de Abril, se hallaba en tramitación tal solicitud, por lo que el Acuerdo debió aplicar exclusivamente el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, pero según el nuevo texto introducido por el número 21 del Artículo Primero, de la Ley 4/1999, de 13 de Abril, que redactó de nuevo el artículo 102, "Revisión de disposiciones y actos nulos", distinguiendo con toda nitidez y de modo incontrovertible, dos supuestos distintos, a saber: el del apartado 1, que reguló la revisión de oficio por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultor equivalente (...), de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 (nulidad de pleno derecho, de los actos de las Administraciones públicas), y el del apartado 2, que reguló la revisión de oficio de las disposiciones generales, disponiendo: "2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2" (nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas).

Se aprecia claramente cómo en la revisión de oficio de las disposiciones administrativas se excluye de modo tajante, la solicitud del interesado, que sí subsiste como modo de iniciación del procedimiento para los actos administrativos, de manera que la revisión de oficio de las disposiciones generales se concibe como una auténtica y verdadera actuación "ex officio", respecto de la cual los particulares sólo pueden actuar por vía del derecho de petición.

Por si cupiera alguna duda, la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de Enero, precisa que "por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad, lo cual concuerda plenamente con el artículo 107, apartado 3, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, relativa a los recursos administrativos, en la redacción dada por la Ley 4/1999, que dispone: "3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa". (precepto que tenía igual redacción en el texto inicial de la Ley 30/1992).

En consecuencia, D. Eusebio carecía de toda acción de nulidad y sólo podía actuar por virtud del derecho de petición, reconocido en el artículo 29 de la Constitución española, regulado por la Ley preconstitucional 92/1960, de 22 de Diciembre, declarada vigente por el Tribunal Constitucional, derecho de contenido muy limitado, como precisó en su sentencia nº 242/1993, de 14 de Julio de 1993, al afirmar: " que el contenido de este derecho como tal es mínimo y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, formulando la solicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al interesado, garantía o cautela que está en el origen histórico de este derecho y ha llegado a nuestros días. Ahora bien, hoy el contenido comprende algo más, aun cuando no mucho más, e incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción, y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la Ley reguladora), sin que ello "incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado" (STC 161/1988 y en el mismo sentido ATC 749/1985)", doctrina mantenida también por esta Sala Tercera en numerosas sentencias, consistente en que la petición sólo obliga a la Administración pública destinataria a acusar recibo de la recepción (art. 6º.2 de la Ley 92/1960) y a comunicar al peticionario interesado la resolución que se adopte (art. 11,3 de dicha Ley), que obviamente puede ser la de su archivo, sin que, por tanto, el peticionario tenga el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado, lo cual implica que respecto de la revisión de oficio de disposiciones generales, los particulares que ejerzan el derecho constitucional de petición, solicitando la revisión de oficio de disposiciones generales carecen de acción para impugnar el acuerdo que adopte la Administración pública, cualquiera que sea su significado.

En realidad, nos hallamos, pues, ante una resolución del Consejo de Ministros, que, debió limitarse al acuse de recibo de la petición de revisión de oficio, y a comunicar al peticionario la decisión adoptada sin conferirle legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa, respecto de la cuestión pedida, por lo que, debe aceptarse la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación alegada por el Abogado del Estado.

La Sala debe aclarar que no existe contradicción alguna entre esta Sentencia y la de esta Sala Tercera -Sección Séptima- de fecha 17 de Mayo de 1999, (Rec. nº 442/1996), porque la normativa aplicable era distinta, en la primera ha sido, como hemos razonado, la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, en versión dada por la Ley 4/1999, de 13 de Abril, que la modificó, en tanto que en la segunda fue la Ley 30/1992, mencionada, en su versión original.

El planteamiento de la Ley 4/1999, de 13 de Abril, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, en materia de revisión de oficio de disposiciones generales, que niega toda acción de los particulares para solicitarla, entendida ésta, como muy bien dice el Abogado del Estado, "en el sentido técnico de poder obtener un pronunciamiento expreso de un órgano del Estado, aunque no en un sentido determinado, pero sí como un derecho a instar la puesta en marcha del mecanismo institucional correspondiente", es acorde con la exclusión de todo recurso en vía administrativa contra disposiciones generales (art. 102.3 de la Ley 4/1999), y sobre todo con la nueva Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que ha superado la vieja legitimación corporativa, que excluía de la impugnación directa de las disposiciones generales a los particulares. Estos pueden ahora presentar recurso contencioso-administrativo contra disposiciones generales, en el plazo de dos meses, siempre claro que está que se hallen legitimados por ostentar derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por las mismas (art. 19.1.a) de la Ley 29/1998), y también recurso indirecto contra los actos administrativos singulares dictados en aplicación de la disposición general, pretendidamente nula, recurso que puede desembocar a través de la cuestión de legalidad y de la propia competencia del Tribunal en la declaración de nulidad de las disposiciones generales, con su correspondiente expulsión del Ordenamiento jurídico.

Este lógico y razonable planteamiento quedaría desvirtuado y eludido, si a través de la revisión de oficio, pedida por los particulares, estos pudieran acceder ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin la cortapisa del plazo perentorio de dos meses, dado que la revisión de oficio, por nulidad de pleno derecho no tiene plazo, y sin que ostentaren derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por la disposición general, que es lo acontecido en el caso de autos, pues D. Eusebio como reconoce es un simple representante fiscal, que no sujeto solidario, de entidades residentes en el extranjero, cuyo ámbito obligacional consiste esencialmente en presentar declaraciones, autoliquidadas o no, e ingresar su importe, pero no la de acceder, en su propio nombre y derecho, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, y así se ha dado la anómala situación de que D. Eusebio , insistimos, en su carácter de simple representante fiscal, como pueden ser los gestores administrativos o cualquier otro profesional, ha logrado dos acuerdos del Consejo de Ministros, y ha accedido ante este Tribunal Supremo, como si de una acción popular se tratara.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de Julio, no procede imponer las costas causadas en este recurso contencioso-administrativo a D. Eusebio , por considerar la Sala que el recurso no ha sido interpuesto temerariamente, ni con mala fé.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 563/2000, interpuesto por D. Eusebio , contra la Resolución del Consejo de Ministros de 4 de Febrero de 2000 que desestimó el recurso de reposición presentado por el mismo contra el Acuerdo de dicho Consejo de Ministros de fecha 1 de Octubre de 1999, por el que se rechazó la revisión de oficio, de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de Diciembre de 1997.

No acordar la expresa imposición de las costas causadas en este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.