STS, 15 de Enero de 1998

En la indicada fecha de 13 de febrero de 1997, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 150, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Tajo contra la liquidación formulada por el concepto de Impuesto de Bienes Inmuebles por el Ayuntamiento de San Martín de Valdeiglesias, ejercicio 1994, que anulamos por no ser conforme a Derecho. Sin costas".

Contra la citada sentencia, las representaciones procesales del AYUNTAMIENTO DE SAN MARTÍN DE VALDEIGLESIAS y de la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES Y MUNICIPIOS CON CENTRALES HIDROELÉCTRICAS Y EMBALSES interpusieron y formalizaron el presente recurso de casación en interés de la Ley que, admitido a trámite, ha sido desarrollado procesalmente por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, señalada para votación y fallo la audiencia del día 13 de enero de 1998, ha tenido lugar en tal fecha dicha actuación procesal.

La cuestión planteada en los autos jurisdiccionales de instancia se contrajo a dilucidar si la llamada Presa o salto de agua de San Juan del Río Alberche (en el término municipal de San Martín de Valdeiglesias), el conjunto de instalaciones de la Central Hidroeléctrica de cuya explotación es concesionaria Unión Fenosa S.A. y el lecho o terreno inundado por las aguas del embalse constituyen un bien inmueble de naturaleza urbana que, por ser de aprovechamiento público y gratuíto, está exento del Impuesto Municipal sobre Bienes Inmuebles, a tenor de lo dispuesto en el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, o si, por el contrario, todos los citados elementos y construcciones, por el hecho de la mencionada concesión administrativa y en razón, además, de habérseles asignado un valor catastral en las pertinentes Ponencias Complementarias de Valores elaboradas por la Dirección General del Servicio de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, están sujetos, y no exentos, al mencionado Impuesto.

Y la sentencia objeto ahora de casación declaró la exención del mencionado Impuesto respecto al salto de agua e instalaciones complementarias de las que hemos hecho mención.

Tal como se infiere de todos los datos fáctico jurídicos y elementos de juício de que se dispone y, en especial, del contenido del Real Decreto Ley de 25 de junio de 1926 y del Decreto de 20 de septiembre de 1946 (por los que, sin perjuício de otros potenciales usos, se otorgó la concesión del salto de agua, definitivamente, a una empresa eléctrica), y de los artículos 2.c), 9.2, 35, 104, 106 y concordantes de la Ley de Aguas, 29/1985, de 2 de agosto, 2.c), 12.2, 115, 132 a 135, 284 a 288, 296 y concordantes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, 849/1986, de 11 de abril, y 61, 62, 64, 65 y concordantes de la citada Ley 39/1988, hemos de llegar a la conclusión de que, tal como se insta por el Ayuntamiento y Federación recurrentes, la solución a arbitrar, y, por tanto, la doctrina legal aplicable a la cuestión a la que antes se ha hecho referencia es la de entender que la Presa de San Juan y los demás elementos integrantes de la Central Hidroeléctrica, cuya propiedad pertenece al Estado (pues, aun cuando tales bienes estén adscritos a la Confederación Hidrográfica, a ésta sólo le corresponde su utilización, administración y explotación) y cuyo aprovechamiento, en este caso, corresponde a la concesionaria Unión Fenosa S.A., se encuentran sujetos, y no exentos, al Impuesto objeto de controversia.

En efecto:

1. Ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que los artículos 232 y 253 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, definían las Contribuciones Territoriales Rústica y Urbana como tributos de carácter real, recayentes sobre el importe de las rentas anualmente producidas, real o potencialmente, por los bienes o actividades calificados de una u otra manera, e integrantes, por tanto, de un tributo de "producto", sobre los réditos de dicha concreta fuente, y que, por el contrario, los artículos 61 y siguientes de la Ley 39/1988 consideran el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) como un tributo sobre el patrimonio, en el que la capacidad económica sometida a gravamen se determina en función de la simple propiedad de unos bienes inmuebles de naturaleza urbana o rústica o por la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie o de una concesión administrativa sobre dichos bienes o sobre los servicios a los que estén afectos (gravando sólo el valor de los mismos).

   Por eso, las soluciones adoptadas en relación con las citadas Contribuciones Territoriales no son extrapolables, sin más, al nuevo tributo del IBI.

   En el artículo 257.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, no se consideraban "construcciones" (en sentido lato o extenso del término), a los efectos de la delimitación del hecho imponible de la Contribución Territorial Urbana, "los saltos de agua comprendidos en las Tarifas de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales" (siguiendo el criterio sentado por la Orden Ministerial de 25 de abril de 1904 y por el Real Decreto de 19 de agosto de 1920, que conceptuaban los saltos de agua como elemento integrante de una explotación sometida al Impuesto Industrial y no tributable por la Contribución Territorial Urbana).

   Lo lógico es, pues, considerar que la no mención en el texto de la Ley 39/1988 de la "no sujeción" de los saltos de agua (al contrario de lo que acontecía en el mencionado artículo 257.2) implica la voluntad del legislador de suprimir dicho supuesto de no sujeción y determina, por tanto, que deba entenderse que los saltos de agua son construcciones que materializan el hecho imponible del IBI (viniéndose, así, a corroborar el cambio legislativo operado por el Real Decreto 791/1981, de 27 de marzo, por el que se aprobaron las Tarifas de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial, en las que se suprimió el epígrafe 8222 relativo a los aprovechamientos hidráulicos de fuerza motriz por concesionarios que los exploten directamente -de tal modo que, desde esa fecha, y al no estar sujetos los saltos de agua a dichas Tarifas de Licencia del Impuesto industrial, no operaba, ya, la causa de no sujeción antes analizada-).

   Pero aun hay más. El artículo 62.b) de la Ley 39/1988 establece que "a efectos de este Impuesto, tendrán la consideración de bienes inmuebles de naturaleza urbana las construcciones de tal carácter, entendiendo por tales los edificios, sean cualesquiera los elementos de que estén construídos, los lugares en que se hallen emplazados, la clase de suelo en que hayan sido levantados y el uso a que se destinen, aun cuando por la forma de su construcción sean perfectamente transportables, y aun cuando el terreno sobre el que se hallen situados no pertenezca al dueño de la construcción, y las instalaciones comerciales e industriales asimilables a los mismos, tales como diques, tanques o cargaderos".

   De dicho precepto se deduce que el legislador ha querido gravar con el IBI toda clase de construcciones, en sentido amplio, con abstracción de su lugar de ubicación, de su destino, de los materiales que las configuren o de la posibilidad de su traslado. Y se reputan como edificios las instalaciones comerciales e industriales, en la medida en que sean equiparables a los mismos por ser construcciones estables en las que se desarrolle una actividad de las clases citadas, describiéndose, como tales, de una forma enunciativa, aunque no exhaustiva, los diques, tanques y cargadores.

   Por eso es obvio, como dice la doctrina más generalizada, que el criterio usado por dicha Ley 39/1988 para diferenciar entre las construcciones rústicas y urbanas es el de definir las urbanas con un carácter residual y omnicomprensivo, de manera tal que, salvo las expresamente calificadas de rústicas (calificación que es, en este punto, taxativa), todas las demás construcciones son urbanas.

2. Sentado todo lo anterior, es evidente, a la vista del artículo 61 de la Ley 39/1988, que el hecho imponible del IBI, desde una perspectiva material u objetiva, se producirá indefectiblemente siempre que exista un bien inmueble de naturaleza rústica o urbana (de los previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 39/1988); razón por la cual no hay motivos razonables para impedir la atribución calificativa de inmueble a los saltos de agua o embalses, a las instalaciones a ellos inherentes, a los edificios complementarios, a las obras de urbanismo o mejora y espacios anejos a las construcciones, ni, obviamente, al suelo o terrenos ocupados por dichas construcciones o simplemente limitados por las servidumbres o exigencias administrativas de protección o seguridad que implica su afección a un determinado uso.

   Debe, pues, adelantarse que las centrales hidroeléctricas están, en principio, inequívocamente sujetas al IBI y, en consecuencia, a partir del 1 de enero de 1990, procede su inclusión, como aquí ha acontecido, en el Catastro y Padrón correspondientes y en la Ponencia Complementaria de Valoración Catastral.

   Y esa potencial sujeción al Impuesto de las Centrales Hidroeléctricas se produce, según lo expuesto, por mor de su condición de bienes inmuebles de naturaleza urbana, porque lo que se entiende como Central Hidroeléctrica no es (como ha tenido ocasión de manifestarse el Tribunal Económico Administrativo Central en varias ocasiones) sino un conjunto unitario de edificios, instalaciones y construcciones de variada tipología, destinado a un uso industrial, cual es el aprovechamiento del agua embalsada para la producción de energía eléctrica.

   Por eso, tomando como pauta la normativa sectorial aplicable, es posible enumerar los diversos elementos que integran dicho conjunto unitario y referirlos a los distintos apartados del artículo 62.b) de la Ley 39/1988, que describe las construcciones susceptibles de considerarse como bienes inmuebles de naturaleza urbana.

   Y así, encajan sin esfuerzo, en el apartado 1 de dicho precepto, no sólo los edificios convencionales, sino también, en virtud de lo indicado en el último inciso, las instalaciones industriales integradas en las Centrales, incluyendo aquí tanto el dique o presa, que expresamente cita el artículo, como los sistemas de impermeabilización y drenaje con las galerías y conductos que procedan, las centrales eléctricas propiamente dichas (locales para las turbinas, generadores, transformadores, etc.), los dispositivos de observación del comportamiento funcional de la presa y de control técnico de su estructura y, en general, cuantas otras instalaciones sirvan para satisfacer adecuadamente el uso industrial al que estén adscritas, instalaciones que han de considerarse edificios por proteger y albergar las máquinas, aparatos o artilugios y demás elementos necesarios para dicha actividad industrial (instrumentos, éstos últimos, que, a pesar de su ubicación, están excluídos, sin embargo, de la comentada asimilación, en virtud de lo aclarado en la Norma 5.b de la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1989).

   Y el apartado 2 del artículo 62.b) de la Ley comentada considera como construcciones de naturaleza urbana a cuantas obras se realicen para el uso de los espacios anejos a dichas construcciones e instalaciones, entre las que ha de destacarse, lógicamente, las vías de enlace de la Central Hidroeléctrica con la red general de carreteras, así como los accesos desde aquéllas a todos los puntos esenciales de la Central.

   Y tienen su acomodo, en el concepto de construcciones del apartado 3 del artículo, la cimentación y estribos de la presa y los sistemas de desviación del río.

   Es visto, pues, que el conjunto de edificios, instalaciones y construcciones que conforman la Central Hidroeléctrica y la Presa o salto de agua de San Juan son bienes inmuebles de naturaleza urbana, según el artículo 62.b) de la Ley 39/1988, y sujetos, en principio, por tanto, al IBI.

3. Por lo que se refiere al suelo o al terreno propiamente dicho en el que se asienta la Presa y la Central Hidroeléctrica, su naturaleza urbana no estriba en la clasificación y calificación urbanística que tenga atribuída, sino en el hecho de que, según lo indicado en el último inciso del primer párrafo del artículo 62.a) de la Ley 39/1988, está ocupado por construcciones de la naturaleza que acaba de describirse, de modo que, por terreno ocupado, debe entenderse no sólo el que físicamente soporte el contorno perimetral de las construcciones sino todo aquél que incluya las zonas de servidumbre, protección y seguridad legalmente establecidas y las que por una u otra razón estén afectadas por el destino principal de las construcciones. En el marco descriptivo y conceptual expuesto, lo más complejo es determinar la naturaleza, urbana o no, de los terrenos inundados por las aguas, esto es, del lecho o vaso del embalse (lecho que, según el artículo 9.2 de la Ley de Aguas de 1985, es "el terreno cubierto por las aguas cuando éstas alcancen su máximo nivel a consecuencia de las máximas crecidas de los ríos que lo alimentan").

   Aunque una Central Hidroeléctrica o un salto de agua es, en principio, impensable sin un embalse y tal embalse no es, obviamente, de manera total, un fenómeno espontáneo de la naturaleza, sino un producto de una obra de ingeniería, integrada por tres elementos físicamente indisociables, como son la presa o dique, el agua embalsada y el terreno inundado por la misma (tal como se ha dejado sentado en varias resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central), estos dos últimos elementos, el agua embalsada y el terreno inundado por la misma, no pueden subsumirse ni quedar comprendidos, sin embargo, en un sentido técnico jurídico estricto, en el concepto de "dominio público hidráulico" a que hace referencia la segunda parte del artículo 64.a) de la Ley 39/1988 (como presupuesto para la entrada en juego, si su aprovechamiento fuese público y gratuíto, de la 'exención' objeto de controversia), pues dicho concepto de dominio ha de ponerse forzosamente en relación con lo previsto en los artículos 62 y 63 antes comentados, en especial, con el primero de ellos, de modo que, si el agua y el terreno referidos no conforman un suelo, ni una construcción, de las características concretas indicadas en los distintos apartados de dichos preceptos (como así acontece en la realidad, ya que en ellos no se habla, directa ni indirectamente, de agua embalsada -sobre todo si la misma es la propia del río Alberche y demás corrientes confluyentes-, ni de terrenos ocupados por la misma), es obvio que no se está ante la presencia de unos "bienes inmuebles" de los especificados en tales normas, ni, mucho menos, en consecuencia, de un dominio público hidráulico susceptible de quedar exento del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (al fallar, precisamente, las premisas determinantes, en la normativa reguladora de dicho tributo, del preciso concepto de dominio público hidráulico y de su posterior y potencial exención).

   Ya hemos dicho, anteriormente, que, para pueda entrar en juego la exención objeto de controversia, los bienes inmuebles sujetos al Impuesto tienen que estar adornados, según el artículo 64.a) y b) de la Ley 39/1988, de las siguientes circunstancias: "'Artículo 64.a): que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; asímismo, las carreteras, los caminos, los del dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuíto"; y 'Articulo 64.b): que sean propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uso o servicio públicos... '".

   Tanto en la Ley de Aguas de 1985 como en su Reglamento de 1986 se regula el uso común general (sin condicionamiento genérico alguno), el uso común especial (para el que se exige autorización o licencia) y el uso privativo (que se otorga mediante concesión) del dominio público hidráulico.

   Pues bien, en el caso de que una Presa o salto de agua o una Central Hidroeléctrica como la de los presentes autos (cuya propiedad pertenece al Estado -a través del Ministerio correspondiente- y cuya utilización, administración y explotación está otorgada normativamente a la Confederación Hidrográfica del Tajo) tenga conferida la concesión de su aprovechamiento o uso privativo a una entidad mercantil, como es, en el caso que analizamos, la empresa eléctrica Unión Fenosa S.A., no puede considerarse que el aprovechamiento de dicho dominio público hidráulico sea, además de público, gratuíto (como exige, para la exención del IBI, el mencionado artículo 64.a de la Ley 39/1988), habida cuenta que:

   a.- En toda concesión, con un fin hidroeléctrico, ha de intervenir, y así debe ser de hecho (con abstracción de los posibles informes moduladores en contra de la Confederación, como el vertido con fecha 12 de julio de 1996), "un canon anual integrado por una cantidad fija y otra en función de la energía producida", de acuerdo con lo prescrito en los artículos 115.i y 133 del Reglamento de 1986 y a tenor de la fórmula al efecto fijada en el último (I = F + C por P; en la que I es el importe anual del canon en pesetas, F es la cantidad fija independiente de la energía producida y expresada en pesetas/año, C es la cantidad en pesetas por KWh generado y P es la producción anual en KWh).

   b.- La utilización privativa que requiera concesión de los bienes del dominio público hidráulico en los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas, y en los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en los cauces públicos, se gravará con un "canon de ocupación, destinado a la protección y mejora de dicho dominio", según lo previsto en los artículos 104 de la Ley de 1985 y 284 a 288 del Reglamento de 1986 (si bien 'los concesionarios de aguas estarán exentos del pago por la ocupación o utilización de los terrenos de dominio público necesarios para llevar a cabo la concesión').

   c.- Los beneficiados por las obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas realizadas total o parcialmente a cargo del Estado satisfarán un "canon de regulación destinado a compensar la aportación del Estado y a atender los gastos de explotación y conservación de tales obras" y, en su caso, unas "tarifas de utilización del agua" (de acuerdo con los establecido en los artículos 106 de la Ley de 1985 y 296 a 312 del Reglamento de 1986).

   Existiendo, en el caso examinado, una concesión a favor de Unión Fenosa S.A., que debe regirse, al menos, por lo prescrito normativamente en las disposiciones reseñadas en la precedente letra a, y siendo así que la citada concesionaria es una entidad privada con ánimo de lucro que explota, como beneficiada en exclusiva, la Central Hidroeléctrica de la Presa y embalse de San Juan, es evidente que el aprovechamiento de la misma, oponible, por su naturaleza, frente a terceros e inscribible, por tanto, en el Registro de la Propiedad, no es público ni gratuíto, y, en consecuencia, no se cumplen todos los requisitos necesarios para que pueda entrar en juego la controvertida exención del IBI.

   También podría llegarse a idéntica conclusión teniendo presente, además, que el antiguo artículo 259.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ("Sin consideración a la personalidad de su titular, estarán exentos con carácter permanente los siguientes bienes de naturaleza urbana: Los de servicio público, siempre que no produzcan renta, no considerándose a estos efectos como tal las tasas y tarifas de derecho público") ha sido erradicado del contexto normativo institucional que, en la Ley 39/1988, regula el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Procede, por tanto, estimar el presente recurso de casación en interés de Ley y fijar, en consecuencia, a tenor de todo lo razonado, como doctrina legal aplicable al caso de autos, respetando la situación jurídica resuelta por la sentencia de instancia, exclusivamente la siguiente:

1. - Que la Presa de San Juan y el conjunto o Central Hidroeléctrica de la que es actual entidad concesionaria Unión Fenosa S.A. constituye un bien inmueble de naturaleza urbana, sujeto, y no exento, al Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

2. - Que el aprovechamiento de la Presa o salto de agua de San Juan no es público ni gratuíto (en aplicación del artículo 64.a de la Ley 39/1988).

3. - Que el agua embalsada y los terrenos inundados por la misma o lecho del embalse no forman parte integrante del dominio público hidráulico de la Presa o salto de agua de San Juan y del conjunto o Central Hidroeléctrica mencionados.

No hay méritos para hacer expresa declaración sobre las costas de este recurso de casación en interés de Ley, dada la especial estructura y naturaleza procesal del mismo.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,