STS, 21 de Diciembre de 2000

En la indicada fecha de 24 de marzo de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en la sede de Santa Cruz de Tenerife dictó la sentencia número 278, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Desestimamos el recurso interpuesto, por no ser contrarios a Derecho los actos impugnados, sin costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad mercantil CRIS ABORA S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ARONA recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, laaudiencia del día 20 de diciembre de 2000, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, después de rechazar los motivos impugnatorios en que la parte recurrente venía fundando su pretensión principal de nulidad de las dos liquidaciones del IMIVT, 1799 y 1800 de 1989, giradas con ocasión de la transmisión de sendos terrenos efectuada el 4 de julio de 1988 (únicas que son objeto, por razón de la cuantía, como antes se ha indicado, de este recurso de casación), declarando, en consecuencia, que, primero, no cabía aplicar la Regla de Aplicación Segunda.b de las vigentes (se supone, por lo que luego se dirá) en el bienio 1986-87, porque los terrenos no tenían más de 30 metros de fondo y presentaban fachadas a cuatro vías públicas, ni excluir de la superficie las porciones destinadas a ser cedidas para viales y zonas verdes, al ser tales cesiones obligatorias pero no gratuitas, ni rectificar, por tanto, el valor final aplicado, y, segundo, que, además de lo acabado de exponer sobre el fondo, las fachadas y las cesiones, el valor inicial aplicado, basado en el Indice de Tipos Unitarios de 1971-73 vigente en el hito inicial del período impositivo, es el correcto, porque los terrenos están ubicados en la zona del Indice correspondiente al valor que se les ha atribuído, ha dejado sentado, en su penúltimo Fundamento Jurídico, que "finalmente, en el escrito de conclusiones -de la recurrente- se introduce un nuevo 'motivo' del recurso con base en una certificación expedida en el período de prueba en la que se expresa que no constan Reglas de Aplicación que sean de vigencia en dicho bienio (1988-89), de tal manera que al no existir dichas Reglas se produciría la nulidad de las liquidaciones impugnadas; pero dicho motivo no puede acogerse, ya que se introduce como hecho nuevo en el escrito de conclusiones en el que, según el artículo 79.1 de la Ley Jurisdiccional, no pueden plantearse 'cuestiones' no suscitadas en los escritos de demanda y contestación; y es que, además, dicha certificación es un tanto equívoca, pues en el expediente constan los Indices de Valoración correspondientes al bienio 1988-89, debidamente aprobados y publicados, así como la Ordenanza reguladora del tributo, de tal manera que, si no había Reglas específicas para la aplicación de los Indices de dicho bienio, o bien no eran necesarias o bien se debía atender a las aprobadas con anterioridad, lo que también excluye la estimación del recurso".

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los siguientes motivos impugnatorios:

1. Infracción de los artículos 11 y 12 de la Orden de 20 de diciembre de 1978, aprobatoria de la Ordenanza tipo reguladora del IMIVT (no derogada por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, vigente al tiempo del devengo de autos) y 3.1 del Código Civil, CC, y de la jurisprudencia concordante, porque el Ayuntamiento de Arona no tenía Reglas de Aplicación del Indice de Tipos Unitarios del bienio 1988-89, incumpliendo, así, la exigencia de los citados preceptos -para fijar los valores final e inicial-, con la consecuencia de la nulidad de las liquidaciones practicadas, sin que el hecho de haberse aducido tal omisión en el escrito de conclusiones deba considerarse como una 'cuestión nueva', insusceptible de ser analizada en la sentencia, porque el Ayuntamiento demandado había ocultado tal circunstancia y sólo cabía aflorarla, después de ser conocida ex novo como resultado de la prueba realizada, en el primer escrito alegatorio posterior, el de conclusiones, como un nuevo 'motivo' sobrevenido, que no 'cuestión', justificativo de la pretensión anulatoria de las exacciones cuestionadas.

2. Infracción de los artículos 11.3 y 4 y 13.1.a) y b) de la citada Orden de 20 de diciembre de 1978, en relación con la Regla Segunda.b) de las de Aplicación (del bienio 1986-87) del Indice de Valores del Ayuntamiento de Arona y con el artículo 3.1 del CC y jurisprudencia concordante, respecto a la liquidación del IMIVT 1799/1989, porque, centrando la impugnación sólo en el valor final, no es el correcto el aplicado, de 26.778 P/m2, señalado en el Indice de tipos Unitarios del bienio 1988-89 para las parcelas calificadas en el mismo de 'administrativo-comerciales' e identificadas como B* 6, sino el de 17.135 P/m2, fijado en aquél para las parcelas designadas como 'comerciales' e identificadas como B 6 Comercial.

3. Infracción de los artículos 11 y 12 de la Orden de 20 de diciembre de 1978 y 3.1 del CC y de la jurisprudencia concordante, respecto a la liquidación 1800/1989, porque, reducida la impugnación a la aplicación de la Regla Segunda de las de Aplicación (vigentes en el bienio 1986-87) del Indice de Tipos Unitarios de 1988-89 y al valor inicial aplicado en la liquidación, no es éste el correcto, pues, según la Regla mencionada, al tener el terreno más de 30 metros de fondo y no existir más que una fachada a la vía pública considerada como la calle principal (los otros lados recaen, dos, a zonas peatonales y, el cuarto, a una zona verde), debía aplicarse, según el apartado B) de dicha Regla, sólo el 60% del citado valor, o, en su caso, según el apartado A) de la misma, debía procederse, para su valoración, a la consideración del terreno como dividido en dos parcelas, una, la del polígono formado por la línea de fachada y un fondo normal de 30 metros y, la otra, por el resto, cuando, además, el terreno está ubicado en el lugardenominado "faldas de la montaña de Chayofita", de 900 P/m2, y no en el llamado "El Camisón", de 1.100 P/m2.

Dadas todas las circunstancias concurrente, y a la vista de lo alegado por ambas partes, procede estimar el presente recurso de casación, en base, ya, al primero de sus motivos impugnatorios, habida cuenta que:

1. No se está ante la presencia, con la alegación en el escrito de alegaciones -de la recurrente- de la falta de las Reglas de Aplicación del Indice de Tipos Unitarios del bienio 1988-89, de una "cuestión nueva", como aduce el Ayuntamiento recurrido, insusceptible de ser examinada en la sentencia de instancia y en estas actuaciones, sino, en realidad, ante un mero y nuevo "motivo argumental", en apoyo y justificación de la pretensión principal, la nulidad de las liquidaciones objeto de controversia, perseguida, desde un principio, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional.

   En efecto, en sentencias de esta Sala, entre otras, de 19 de diciembre de 1989, 16 de noviembre, 10 de octubre y 17 de diciembre de 1990 y 15 de enero y 15 de abril de 1994, se tiene establecido, entre otros extremos, que "frente a la tesis tradicional de que la naturaleza estrictamente revisora de esta Jurisdicción impide a la misma incurrir en declaraciones que, por no corresponderse exactamente con el contenido mismo del acto cuya revisión se trata, supondrían una invasión de la competencia de la previa actividad administrativa, comienza a atisbarse el criterio, más elástico, de que el acto administrativo impugnado, más que el patrón o módulo constriñente del recurso contencioso administrativo (y de su demanda y, en su caso, del escrito de conclusiones -se añade-), es más bién, sólo, su presupuesto, y nada más, porque, como se indica en la propia Exposición de Motivos de la LJCA de 1956, 'la necesidad de que antes de acudir a dicha jurisdicción exista un acto administrativo no significa que se haya querido concebirla como una segunda instancia sino como un auténtico juicio o proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la actora por razón de un acto administrativo", pues 'tal jurisdicción es revisora en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración, pero sin que ello signifique que sea impertinente la prueba ni que sea inadmisible aducir en vía contenciosa (tanto en la demanda como, circunstancialmente, también, en el escrito de conclusiones -se agrega-) todo fundamento que no haya sido expuesto anteriormente ante la Administración', de modo que el objeto del proceso contencioso administrativo, 'que es propiamente una primera instancia jurisdiccional', no lo integra, en sí, el contenido del acto administrativo previo, sino, según el artículo 1 de la citada LJCA de 1956, las pretensiones que se deduzcan en relación al mismo, pretensiones que no conforman una cuestión nueva contraria a ese carácter revisor cuando el potencial cambio de enfoque o fundamento impugnatorio o, incluso, de suplico, en relación con lo pedido en la vía administrativa (o, en su caso, en la propia demanda), obedezca real y exclusivamente a la necesidad de acomodar la reclamación a las circunstancias específicas de cada momento, sobre todo cuando sean sobrevenidas y provocadas por la propia Administración, de tal manera que el Tribunal pueda tener un cabal conocimiento de las mismas y fallar restableciendo totalmente la situación jurídica controvertida".

   En el presente caso, no existe en el escrito de conclusiones el novum que la sentencia de instancia (y el Ayuntamiento, en su escrito de oposición a este recurso de casación) le atribuye respecto a lo planteado en la vía administrativa y, después, en la demanda, pues lo que en esencia pretende la contribuyente, tanto ante la Administración como ante la Jurisdicción, es que se anulen las liquidaciones que del IMIVT se le han girado, siendo únicamente los fundamentos sustentadores de dicha pretensión, y no ésta, lo que, por una actuación sobrevenida del Ayuntamiento de Arona (como era la ocultación en el expediente remitido a los autos de instancia de la falta de las Reglas de Aplicación del Indice de Tipos Unitarios del bienio 1988-89 aplicado en las exacciones -hecho sólo constatado al practicarse, en los autos de instancia, la prueba propuesta por la recurrente-), contraria a la misma justificación inicial de las liquidaciones, ha tenido forzosamente que cambiar, completar o modular para adaptarse a las circunstancias del momento, en tanto en cuanto, si bien, en un primer estadio discursivo, la pretensión de anulación de las liquidaciones se basaba en las otras circunstancias ahora apuntadas, también, como otros medios impugnatorios casacionales, constituye, asimismo, un "nuevo motivo" -que no cuestión-, a posteriori, racional y suficiente, de la misma pretensión anulatoria básica, no distorsionante de su esencia, el de la comentada inexistencia, en el bienio 1988-89, de las Reglas de Aplicación aclaratorias e interpretativas del Indice de Tipos Unitarios entonces vigente, motivo que es coherente con la nueva situación técnico jurídica creada con la afloración de tal dato y único medio de que, sin que se quiebre el principio de economía procesal y en evitación de la indefensión que la inviabilidad de una nueva vía administrativa implicaría, sea factible impedir, en una misma secuencia impugnatoria, la injusticia de que unos terrenos sean objeto, no obstante no haberse utilizado, ante su falta, las pertinentes Reglas de Aplicación del Indice, del Impuesto liquidado.

   Esto es así, porque, como se determina en los artículos 69 y 79, en relación con el 43, de la LJCA de1956, no está vedado a las partes invocar nuevos motivos o alegaciones para fundamentar el recurso o la oposición, que el Tribunal puede, a su vez, introducir en la discusión y luego considerar en su sentencia, pues el carácter revisor de la jurisdicción exige, simplemente, como se ha dicho, la existencia previa de un acto administrativo y no impide, por tanto, que la demanda o, en su caso, el escrito de conclusiones se apoye en argumentos no alegados previamente, en cuanto los preceptos citados permiten proponer cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto con anterioridad, siempre que la pretensión, por más que se la module, no altere su esencia y tenga por objeto el acto impugnado.

2. En el caso que examinamos se han incumplido, obviamente, los artículos 11 y 12 de la Ordenanza Tipo del IMIVT aprobada por Orden de 20 de diciembre de 1978 y se ha infringido la doctrina jurisprudencial al efecto sentada por esta Sala, porque:

   Dichos preceptos establecen que "el valor final será el fijado en el Indice de Tipos Unitarios del valor corriente en venta de los terrenos enclavados en el término municipal y sus Reglas de Aplicación legalmente aprobados, para el año en que se produzca el devengo" y que "el valor inicial se determinará conforme a los valores del Indice y Reglas de Aplicación vigentes en la fecha del comienzo del período impositivo".

   Asimismo, el párrafo segundo de la Exposición de Motivos del Real Decreto 3147/1978, de 29 de diciembre, por el que se regula la aprobación de los Tipos Unitarios del IMIVT, señala que "es requisito imprescindible para la aplicación del citado Impuesto la determinación de los correspondientes Indices de Tipos Unitarios .. y las Reglas para la Aplicación de los mismos".

   Es decir, tanto para fijar como para determinar el valor final y el inicial de las liquidaciones del IMIVT es necesaria la concurrencia de la Ordenanza fiscal, del Indice de Tipos Unitarios y de las Reglas de Aplicación de éstos últimos, y, por tanto, la inexistencia de las mismas lleva consigo la nulidad de las liquidaciones practicadas.

   El hecho de que, en este caso, existan las Ordenanzas fiscales y el Indice de Tipos Unitarios del bienio 1988-89 no implica, por sí, que existan, también, las Reglas de Aplicación de tal Indice y bienio, pues de ser esto así el Ayuntamiento las hubiera remitido con el expediente y no hubiera observado una actitud contumaz y renuente de aportar a los autos el expediente completo, tal como se indica en el artículo 164 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, aprobatorio del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

   Y no cabe, pues, que la sentencia de instancia, ante la inexistencia (autoadmitida) de las citadas Reglas, declare que "o bien no eran necesarias o bien se debía atender a las aprobadas con anterioridad", pues tales Reglas, como se ha indicado, deben ser las del año en que se produzca el devengo del Impuesto".

   Así está expresamente establecido, entre otras, en las sentencias de esta Sección y Sala de 18 de abril y 17 de junio de 1991, al declarar que: "El Indice de Valores se integra por un conjunto de estimaciones relacionadas según las zonas, sectores, polígonos, manzanas o calles del término municipal, así como por una serie de Reglas relativas a la aplicación de los Tipos Unitarios de valores corrientes en venta, ... por lo que tales estimaciones y Reglas, indispensables para la determinación del parámetro a efectos de fijar la base impositiva, tienen un carácter reglamentario, ... y se dictan, formando un solo todo con las respectivas Ordenanzas fiscales y el Indice, para determinar las respectivas esferas jurídico subjetivas de la Administración Local y de los administrados, en el ejercicio de la potestad reglamentaria tributaria", de modo y manera que "dado el carácter jurídico normativo del Indice y de sus Reglas, el procedimiento de su elaboración ... es de marcado signo formal, ad solemnitatem, al constituir elementos determinadores de la base impositiva para incidir en la capacidad tributaria de los sujetos, por lo que la omisión de los trámites esenciales o el cumplimiento defectuoso de los mismos, en cuanto con ellos se pretende asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad del producto normativo final, provoca, necesariamente, la nulidad radical de la disposición o Indice".

   Y es que tales Reglas de Aplicación -como puntualiza la citada sentencia de 17 de junio de 1991, "forman parte esencial de los Indices Municipales de Valoración, a modo de auto-regulación concretizadora, en dicho punto, del régimen de exacción del Impuesto (a la que se somete tanto la Corporación que las dicta como los contribuyentes a quienes afecta -que disponen, así, en defensa de sus derechos, de un cuadro preciso y completo de los tipos unitarios y de sus criterios aplicativos-), y, por tanto, dado el carácter reglamentario de los Indices y de esas Reglas (formen o no parte indisoluble o complementaria de las correspondientes Ordenanzas), su falta total o parcial determina la nulidad radical, por vía indirecta, del Indice aplicado, como ocurre en todos los supuestos de invalidez de un Reglamento, y, en consecuencia, laanulación, o vicio invalidante, de las liquidaciones cuestionadas".

   Nulas e inválidas, pues, las dos liquidaciones objeto del presente recurso de casación, el Ayuntamiento, como lo pide la recurrente, está obligado a girar nuevas liquidaciones conforme a los Tipos Unitarios y las Reglas de Aplicación del bienio precedente, que fué el de 1985-86, prorrogado a 1987.

Procediendo, por tanto, estimar el presente recurso de casación, no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional, a tenor de lo al efecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión de 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,