STS, 13 de Febrero de 1997

JurisdicciónEspaña
Fecha13 Febrero 1997

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Febrero de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 3401/92, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Crevillente, contra la sentencia dictada, con fecha 7 de febrero de 1992, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 776/90, promovido por D. Sergio -que ha comparecido en esta alzada como parte apelada-, contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Alicante, que desestimaba la reclamación interpuesta contra desestimación de los recursos de reposición, interpuestos contra liquidaciones giradas por el Ayuntamiento en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 7 de febrero de 1992, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 776/90, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimar el recurso planteado por D. Sergio contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Provincial de Alicante de 23 de febrero de 1988 en el expediente número 1150/83 y la Resolución del Ayuntamiento de Crevillente de fecha 9 de marzo de 1990, así como las liquidaciones practicadas por el Ayuntamiento nº 202-1 a la 202-8 del año 1983 y 571 a 578 ambas inclusives practicadas en 1988, se anulan todas ellas por ser contrarias a Derecho, reconociendo al demandante el derecho a que una vez practicadas las nuevas liquidaciones con las pautas marcadas por la presente sentencia, le sea devuelto el exceso con el incremento del interés legal desde la fecha en que fue ingresado hasta la fecha de la devolución, todo ello sin expresa condena en costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos Jurídicos: "

TERCERO

La primera cuestión a analizar consiste en determinar la clasificación de los terrenos en el momento de la transmisión; en este sentido constan numerosas certificaciones del Ayuntamiento de Crevillente de que el P.G.O.U. del citado municipio, el día 4 de mayo de 1983, era el de 1969, puesto el nuevo P.G.O.U. no fue aprobado por la Generalidad Valenciana hasta el 22 de diciembre de 1983 (B.O.P. 26-1-1984), según consta en certificación del Ayuntamiento de Crevillente obrante en el expediente que se remitió al Tribunal Económico Administrativo Central; en consecuencia de conformidad con los arts. 56 y 57 el nuevo Plan no podía tener vigencia ni efectividad a la hora de liquidar la plusvalía. Pues bien, en el contexto del Plan 1969 la clasificación de los terrenos era la siguiente: a) 693 metros cuadrados de suelo urbano residencial b) 6911 metros cuadrados de suelo urbano industrial c) 1980 metros cuadrados de suelo de reserva urbana d) 1666 metros cuadrados de viales, todo ello según certificación municipal; los 693 metros cuadrados de suelo urbano residencial no plantean polémica inicial, aunque sí los siguientes; así, los 6911 metros cuadrados de suelo urbano industrial los valora el Ayuntamiento a 3500 pesetas el metro cuadrado, cuando según certificación que acompaña el propio Ayuntamiento de Crevillente al Tribunal Económico Administrativo Central la zona industrial de la calle Paseo de la Estación en el período 1981-1983 sevaloraba a 1300 pesetas, por lo que debe ser éste el valor tomado en consideración como valor final al practicar las nuevas liquidaciones, pues este solo elemento lleva consigo la nulidad de todas las anteriores, bonificadas y no bonificadas, que afecten a los 6911 metros cuadrados que estamos analizando, conclusión que ya obtuvo en cuanto a 1908 metros cuadrados colindantes a los examinados el Tribunal Económico Administrativo Central en resolución de 24 de octubre de 1988, cuya certificación ha sido acompañada como documental a la presente demanda.

CUARTO

En cuanto a los 1980 metros cuadrados de suelo de reserva urbana, debemos tener en cuenta que esta clasificación trae causa de la Ley del Suelo de 1956, siendo nuestra primera misión reconducir la citada clasificación de acuerdo con los parámetros de la ley del Suelo de 1975; para ello tendremos que acudir al Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana; el Ayuntamiento en su contestación a la demanda (folio 5) nos dirá que la falta de ordenación urbanística impide la aplicación del art. 84 como suelo urbanizable programado, sin embargo esta afirmación no es cierta y la contradice con el párrafo segundo examinado, el art. 2-1 del citado Decreto-Ley, que equipara el suelo de reserva urbana de la ley de 1956 al suelo urbano de la ley 1975, con aplicación del art. 83 Ley Suelo (art. 2-4) cuando cuente con los servicios del apartado a) o bien se trate de zona de edificación consolidada en sus dos terceras partes; si examinamos las certificaciones del propio Ayuntamiento el terreno examinado no cuenta con ningún servicio urbanístico, por ello el Plan G.O.U. de 1983 lo clasificó como urbanizable no programado; el único terreno que cuenta con los citados servicios según certificación municipal son los 6911 metros cuadrados de suelo urbano industrial; por otra parte, el Ayuntamiento ni ha manifestado ni mucho menos acreditado que se trate de zona de edificación consolidada en sus dos terceras partes y cuente con algún servicio urbanístico, no bastando con la afirmación que hace al final del párrafo "lo que no se ha probado", pues aún ciertamente, gozando los actos administrativos de la presunción de legalidad del art. 45 L.P.A., corresponde al Ayuntamiento probar que se dan los elementos constitutivos del hecho imponible y demás elementos del tributo, no cabiendo en ningún caso hacer una interpretación extensiva del mismo, en consecuencia, nos encontraríamos con un terreno clasificable de conformidad con el art. 3 del Decreto-Ley 16/1981 de "suelo urbanizable", con aplicación del art. 84 de la Ley del Suelo, que al no existir Plan Parcial aprobado, ni contar con servicio urbanístico alguno, no están sujetas al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, de conformidad con el art. 87 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y no está comprendido en ninguno de los supuestos de sujeción del art. 4 de la Ordenanza Fiscal, reguladora del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los terrenos aprobada por Orden de 30 de diciembre de 1978; la mejor clasificación con arreglo a los servicios que cuenta en nomenclatura actual sería la que le dio el P.G.O.U. de Crevillente de 1983 como "suelo urbanizable no programado"; en consecuencia se anulan igualmente las liquidaciones sobre este terreno tanto las bonificadas como las no bonificadas.

CUARTO

(bis) En cuanto a los 1666 metros cuadrados destinados a viales es doctrina reiterada de esta Sala que tanto se consideren "suelo urbano" como "urbanizable programado" el art. 83-3-1ª como el 84-3ª-a le imponen al propietario como carga el ceder los terrenos de forma "obligatoria y gratuita"; en consecuencia las liquidaciones a que se refieran los metros cuadrados analizados deben ser anuladas".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Crevillente interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y formalizados por las partes sus respectivos escritos de alegaciones, y cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo la audiencia del día doce del corriente mes de febrero, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia estimó las pretensiones del recurrente al entender que el planeamiento de aplicación en el momento del devengo, 4 de mayo de 1983, era el P.G.O.U. del citado municipio de 1969, en el cual los terrenos controvertidos ostentaban la siguiente clasificación:

  1. 693 m2, suelo urbano residencial, que no plantean polémica.

  2. 6911 m2, suelo urbano industrial, cuya valoración a razón de 3500 ptas. m2 rectifica la sentencia a tenor de la certificación municipal obrante en autos, valorándolos en 1300 ptas m2.

  3. 1980 m2, suelo de reserva urbana, cuya clasificación reconduce la sentencia en virtud del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, concluyendo que al no existir Plan Parcial aprobado, ni contar con servicio urbanístico alguno, no están sujetos al Impuesto, de conformidad con el artículo 87 del Real Decreto 3250/76, de 30 de diciembre, por loque debe entenderse que la mejor clasificación es la de "suelo urbanizable no programado", como posteriormente se contiene en la modificación del P.G.O.U del municipio.

  4. 1666 m2, destinados a viales, que tanto se consideren suelo urbano como urbanizable programado, deben deducirse de las liquidaciones, por ser de cesión obligatoria y gratuíta.

El Ayuntamiento de Crevillente solicita que se revoque la sentencia de instancia por entender que están sujetas al Impuesto las superficies clasificadas de suelo de reserva urbana, y también las destinadas a viales; de otro lado, entiende que el valor del suelo urbano industrial que debe prevalecer es el de la liquidación, en lugar del que consta en el expediente administrativo.

SEGUNDO

La primera cuestión planteada es, pues, determinar si la transmisión, en lo que se refiere a los 1.980 m2 citados en el apartado c) del precedente Fundamento de Derecho, está, o no, sujeta al Impuesto controvertido, en atención al dato técnico-jurídico de que, al tiempo del devengo, 4 de mayo de 1983, dicho terreno estaba clasificado de "suelo de reserva urbana" por el planeamiento vigente.

Es reiterada, ya, la doctrina de que la sujeción, o no, al Impuesto viene determinada, a tenor de lo establecido en el artículo 87.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre (que era el vigente al tiempo del comentado devengo), no por circunstancias de hecho, sino por la clasificación y calificación urbanísticas del terreno en el momento de la transmisión o hito final del período impositivo.

Asímismo, la pretensión de que se aplique el último párrafo del citado precepto -"o que vayan adquiriendo esta última condición, la de suelo urbanizable programado, con arreglo a lo dispuesto en la Ley sobre régimen del Suelo y ordenación urbana"- exige una serie de requisitos, destacados por la jurisprudencia de esta Sala, reconducibles, en esencia y especialmente, al dato constatado, de que ese "ir adquiriendo" constituya, de presente, ya, una expectativa o vocación inmediata de transformación o de clasificación o reclasificación en la categoría específica, reseñada, de "suelo urbanizable programado".

Y, en el presente caso, de los datos que obran en las actuaciones de instancia resulta que el 4 de mayo de 1983, fecha del devengo, el suelo era de "reserva urbana", de conformidad con el Plan General de Ordenación Urbana de 29 de octubre de 1969, y que el nuevo Plan aprobado definitivamente el 22 de diciembre de 1983, clasifica la finca como suelo urbanizable no programado.

TERCERO

En consecuencia, y de acuerdo con lo declarado por esta Sala en sentencias, entre otras, de 22 de abril de 1991, 11 de febrero, 1 de abril y 14 y 15 de mayo de 1992 y 4 de noviembre de 1994, es evidente que, tal como razona la sentencia apelada, en el caso de autos, la finca transmitida no está sujeta al Impuesto, habida cuenta que:

El artículo 87.2 del Real Decreto 3250/1976 se está refiriendo al Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana, cuya disposición Transitoria primera establecía la obligación de adaptar los Planes generales de Ordenación vigentes entonces, en el plazo de cuatro años, a partir de la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo -de Reforma de la Ley del Suelo-, a las disposiciones del mencionado Texto Refundido; y, transcurridos dicho plazo y las dos prórrogas de un año -respectivamente concedidas por los Reales Decretos 544/1979, de 20 de febrero, y 990/1980, de 3 de mayo-, se creyó necesario completar el régimen transitorio del Planeamiento - hasta el momento en que, en cada caso, se aprobaren los nuevos Planes de Ordenación- mediante la publicación del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, con el fin de fijar con carácter definitivo los criterios que, con arreglo a los estrictos principios de la Ley del Suelo, habían de tenerse en cuenta para la determinación del régimen que corresponde a cada tipo de suelo.

Pues bien, cierto es que el artículo 3 del referido Real Decreto-Ley establece que "se consideran como suelo urbanizable los terrenos que, no reuniendo las condiciones señaladas en el artículo anterior, ni estando incluidos en la correspondiente delimitación del suelo urbano, se encuentren clasificados como urbanos o de reserva urbana en los Planes Generales", pero más cierto es, también, que ese término urbanizable que emplea el precepto transcrito no es bastante para hacer nacer la obligación tributaria de autos, que requiere, a tal efecto, que el terreno urbanizable reúna, además, la condición de programado, ya que, para alcanzar esta última categoría, con la consecuente sujeción al Impuesto aquí controvertido, se precisa que ese nivel de urbanizable, o sea, de suelo apto en principio de ser urbanizado -pero nada más-, actualice, ya, esa mera posibilidad o grado aditivo de programado, mediante la correspondiente aprobación de un Plan Parcial o de un Programa de Actuación urbanística (según los artículos 84 de la Ley del Suelo y 45 del Reglamento de Gestión urbanística de 1978).Esta Sala ya ha dejado dicho, al respecto, que "el mero hecho de que los terrenos objeto del arbitrio están clasificados como suelo de reserva urbana no supone en forma alguna que tengan la condición de solar y ni siquiera de suelo urbanizable programado", pues "es necesario precisamente que se lleve a cabo la programación y se apruebe definitivamente el correspondiente programa, estando hasta ello (el suelo) sometido a verdaderas limitaciones en orden al uso y a las facultades de disposición, al igual que los terrenos clasificados como suelo no urbanizable (según los artículos 86 de la Ley del Suelo y 45 del citado Reglamento de Gestión urbanística)". Y "estas limitaciones justifican la no sujeción al Impuesto cuestionado, máxime cuando la base imponible ha de ser reflejo de un aumento de valor en razón a la realidad urbanística y no a meras conjeturas o hipótesis abstractas o indeterminadas cuantitativamente".

En el presente supuesto, como resulta que en la fecha del devengo el suelo era sólo de "reserva urbana", que no se ha acreditado la existencia de un Plan Parcial o de un Programa de Actuación Urbanística del que derive la programación del terreno considerado como meramente urbanizable y que, a mayor abundamiento, la modificación posterior del planeamiento califica los terrenos de "suelo urbanizable no programado", procede, en este punto, confirmar la sentencia de instancia y desestimar la apelación.

CUARTO

Respecto a las superficies destinadas a viales, la Sala de instancia entendió procedente la reducción superficial solicitada por la actora en primera instancia, declarando la nulidad de las liquidaciones por lo que respecta a los 1666 m2 destinados a viales, en virtud de la obligación de ceder gratuítamente los terrenos que la normativa urbanística impone al propietario.

La jurisprudencia de esta Sala, tiene dicho reiteradamente, respecto al problema de las cesiones de terrenos para viales, que para proceder a la exclusión superficial de las mismas, deben concurrir dos requisitos: a) que la cesión sea no sólo obligatoria sino también gratuíta y dicha gratuidad no tiene lugar, en síntesis, cuando mediante la contraentrega de un pago en metálico, o mediante el mecanismo instrumental de una reparcelación, o mediante la puesta en práctica del sistema de ejecución urbanística de compensación, o mediante la expropiación forzosa por un justiprecio superior al valor inicial del período impositivo del arbitrio, o mediante una autodisposición o concentración de volúmenes edificables (que de todos los supuestos hay ejemplos en la jurisprudencia comentada), los propietarios cedentes o los interesados han obtenido, a cambio de tales superficies obligatoriamente cedidas, una equivalencia económica, superficial o volumétrica o bien un resarcimiento o indemnización compensatorios; y b), que, además, las superficies objeto de cesión estén puntual y concretamente determinadas o tengan carácter definitivo al tiempo del devengo.

En el presente supuesto, por los datos del expediente y de la vía jurisdiccional de instancia de que se dispone, no concurren en el presente caso los condicionamientos expresados para admitir la virtualidad de la cesión pues, incluso admitiendo que la superficie que deba cederse sea de 1666 m2., no obstante el actor en primera instancia no demostró (incumpliendo la carga obligatoria que, según los artículos 114 de la Ley General Tributaria y 1214 del Código Civil, sobre ellos recae, como único modo de desvirtuar parcialmente la aplicabilidad normal del Impuesto sobre la totalidad gravable del terreno), junto a la realidad de la cesión de los 1666 m2. de la finca para viales y de la obligatoriedad de la misma, el dato complementario e imprescindible de su gratuidad, ni las condiciones normativas y urbanísticas que podrían haber determinado dicha condición o característica, por lo que resulta obvio que, ante tales omisiones y a tenor de lo anteriormente razonado, no puede deducirse de la superficie gravable los mencionados 1666 m2. En consecuencia, y contrariamente a la sentencia de instancia, entiende esta Sala que no concurren en el presente caso los condicionamientos expresados para admitir la virtualidad de la cesión.

QUINTO

Finalmente y como último motivo de apelación, alega el Ayuntamiento de Crevillente que el valor de los 6911 m2 de suelo urbano industrial debe ser de 3500 ptas/m2, según consta en la liquidación, en lugar de 1300 ptas/m2 que determina la sentencia, en base al certificado de la propia Corporación exaccionante que obra en el expediente.

De las actuaciones de instancia resultan los siguientes datos determinantes de la cuestión controvertida:

  1. Del Certificado expedido por el Secretario de Ayuntamiento de Crevillente, el 23 de marzo de 1988, acreditativo de los valores a efectos del Impuesto controvertido en la fecha del devengo (1983), resulta que los valores aplicables al Paseo Estación eran de 3900 ptas para los terrenos comprendidos entre las calles San Vicente Ferrer a Ronda Sur; 3500 ptas los comprendidos entre la Ronda Sur al final de la zona industrial; 1900 ptas, los comprendidos entre el límite de la zona industrial y la zona de expansión industrial o carretera de circunvalación; y de 1300 ptas, los terrenos de la zona industrial de la calle Paseo Estación.b) De los Indices de Valores aportados en el período de prueba, referentes al citado período, resultan los mismos valores, por lo que se refiere a los diversos tramos de la calle Paseo Estación. No constan los correspondientes a la Zona Industrial de la calle.

En consecuencia y confirmando los criterios de la sentencia de instancia, el valor final aplicable a los 6911 m2 de suelo urbano industrial es el que consta en el Certificado del Secretario de la Corporación.

No hay méritos para hacer una expresa condena en costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, estimando en parte el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Crevillente, contra la sentencia dictada con fecha 7 de febrero de 1992 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, debemos revocarla y la revocamos en parte, en el sentido de dejar sin efecto el punto relativo al descuento superficial de los terrenos de cesión obligatoria . Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José María Ruiz-Jarabo Ferrán, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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