STS, 19 de Febrero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Febrero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de dos mil.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 3408/95, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Mestanza (Ciudad Real), representado por la Procuradora doña Matilde Marín Pérez, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 22 de marzo de 1995, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, siendo parte recurrida Repsol Petróleos S.A., representada por la Procuradora doña Concepción Albácar Rodríguez, también bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre instalaciones, construcciones y obras.
El Ayuntamiento de Mestanza notificó el día 6 de julio de 1993 a Repsol Petróleo S.A. una liquidación por el impuesto municipal sobre construcciones, instalaciones y obras, por importe de
42.765.299 ptas., contra la que interpuso recurso de reposición el 26 de julio de 1993, que fue presuntamente desestimado por silencio administrativo.
Contra los referidos actos administrativos formalizó recurso contencioso Repsol Petróleo S.A., el cual se tramitó ante la Sección 2ª de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que lo desestimó por sentencia de 22 de marzo de 1995, anulatoria de los actos recurridos.
Frente a dicha sentencia, el mencionado Ayuntamiento interpuso recurso de casación, y una vez recibidos los autos, admitido a trámite y formalizadas sus alegaciones por la parte recurrida, se señaló el día 9 de febrero de 2000 para votación y fallo.
La parte recurrente, invocando el art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción -se refiere sin duda al 95.1.4º-, cita como infringida genéricamente "la normativa aplicable de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, de 26 de junio. R.D. 1/1992, y demás preceptos concordantes".
En el desarrollo de su exposición cita después los siguientes preceptos:
- El apartado 2 del art. 242 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio.
- Reglamento de Disciplina Urbanística, art. 1, declarado expresamente en vigor por el Real Decreto304/1998, de 26 de febrero.
- Arts. 242 y 244 de la Ley de 26 de junio de 1992.
El tema que se plantea en el presente recurso es si, como ha sostenido la Administración recurrente, las obras de interés público extraordinario están sujetas al impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (en adelante ICIO), o por el contrario, al no precisar licencia de obras están fuera del ámbito del impuesto mencionado.
En efecto, a tenor del art. 101 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, constituye el hecho imponible "la realización dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición".
Una consolidada jurisprudencia ha establecido, en primer término que se trata de tributos perfectamente compatibles, con hechos imponibles perfectamente diferenciados, que en la tasa por expedición de la licencia de obras consiste en la prestación de servicios administrativos de verificación de la legalidad de las obras proyectadas, previos a la concesión de la correspondiente licencia, mientras que en el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras el mismo nace con la realización, dentro del término municipal de que se trate, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia municipal, se haya obtenido o no dicha licencia, resultando, en palabras de la sentencia de esta Sala de 28 de enero de 1994, que aun cuando el elemento normativo de la necesidad de licencia para las obras proyectadas se integra como uno de los elementos objetivos del hecho imponible del impuesto, éste se configura como un tributo que grava una determinada capacidad económica, que se pone de manifiesto por la realización de esas construcciones, instalaciones u obras.
Y en la propia sentencia se afirma que ni en la tasa por licencia de obras ni en el ICIO la realización del hecho imponible se inicia mediante solicitud de licencia. Así, en la tasa la solicitud es el presupuesto para que la Administración preste el correspondiente servicio, siendo dicha prestación la que da lugar al devengo de la tasa, mientras que en el ICIO el hecho imponible consiste simplemente en la realización de determinadas obras o instalaciones, para cuya ejecución se necesita licencia municipal, produciéndose el hecho imponible con independencia de que la licencia se haya o no solicitado.
La necesidad de licencia municipal es, pues, un simple presupuesto normativo del impuesto, que viene a gravar la capacidad contributiva manifestada por las obras o instalaciones (Sentencia de 17 de enero de 1994).
En el mismo sentido la sentencia de 21 de abril de 1997 y la de 21 de mayo de 1998. Esta última precisó que lo decisivo para el devengo del ICIO es la iniciación de la obra y no la solicitud de la licencia, ni siquiera su otorgamiento.
Es también un principio general el de que el Estado no es titular de exención alguna que pueda afectar a las tasas por licencia de obras o al ICIO (sentencia de 17 de abril de 1999), por aplicación elemental de la propia Ley de Haciendas Locales y del principio de legalidad en materia tributaria, recogido por la Ley General Tributaria en su artículo 10.b).
Una vez sentado lo anterior, y aproximándonos ya al tema que en este momento nos ocupa -devengo del ICIO por las obras de construcción del acueducto Jándula-Montoro, con trazado que afecta a varios términos municipales y a más de una comunidad Autónoma-, es oportuno volver a citar la sentencia de 21 de abril de 1997, recurso de Apelación núm. 8854/1991, en la que se destaca que el art. 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo entonces aplicable, -el de 9 abril 1976-, y el art. 1.º del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 junio 1978, someten a previa licencia los actos de edificación y uso del Suelo, entre otros, y en la enumeración ejemplificativa que recogen, los movimientos de tierra y las obras de nueva planta, (como en términos similares estableció el art. 242 del Real Decreto Legislativo de 26-6-1992, num. 1/92, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en vigor al extenderse la liquidación impugnada) y destacar, asimismo, que los arts. 180.1 de la propia Ley y 7º.1 del Reglamento reiteran la necesidad de dicha licencia aun en el caso de que las obras se promuevan por órganos del Estado o Entidades de derecho público que administren bienes estatales, con la sola alternativa, por razones de urgencia -arts. 180.2 y 8.º, respectivamente, de la Ley y Reglamento mencionados-, de que el Ministro competente pueda remitir al Ayuntamiento el proyecto de que se trate para que, en el plazo de un mes, éste notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamientourbanístico.
De acuerdo con dicha sentencia, aunque de los preceptos citados se desprenda, en principio, la necesidad de licencia municipal para emprender, dentro del término, cualquier obra o construcción, o, al menos, la de obtener la declaración de conformidad o disconformidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, es lo cierto, sin embargo, que no pueden equipararse ambas alternativas a efectos tributarios. Con otras palabras: una cosa son los actos de edificación y uso del suelo que requieran licencia municipal con arreglo a la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y otra bien diferente la susceptibilidad de tales actos para integrar el hecho imponible de un impuesto, habida cuenta las reglas propias de interpretación de las normas tributarias, la misma autonomía, no sólo científica sino también legislativa, del Derecho tributario y la imposibilidad, en suma, de extender, mediante la utilización del procedimiento analógico y más allá de sus términos estrictos, el ámbito del hecho impositivo -art. 24.1 de la Ley General Tributaria, 23.3 tras la modificación de 20 julio 1995-.
Tras lo expuesto, hay que resaltar también que el art. 101 de la Ley de Haciendas Locales vigente concreta el hecho imponible del Impuesto aquí cuestionado en «la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición». Esto es, el precepto tributario vincula la producción del hecho imponible a dos exigencias: una, que se trate de construcciones, instalaciones y obras que precisen licencia de obras o urbanística -no, por tanto, cualquier otro acto de autorización o conformidad-; y, otra, que ha de concurrir copulativamente con la anterior, que la expedición de la licencia corresponda al Ayuntamiento.
En el caso de dicha sentencia, se trataba de una obra hidráulica inscrita en un Plan de Regulación de una Cuenca Hidrográfica, que como antes se ha dicho, no está sometida insoslayablemente a la obtención de licencia municipal, y menos aún a licencia urbanística.
En los supuestos de obras de esta naturaleza -grandes obras hidráulicas-, sus características especiales no las someten a lo que estrictamente puede merecer el concepto de «licencia urbanística» y que, por eso mismo, difícilmente puede integrar el hecho imponible anteriormente definido.
Para este tipo de obras, el legislador trazó el sistema de concesiones administrativas (artículos 57 y ss. de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas), en un principio competencia del Estado, salvas las posteriores transferencias a las Autonomías, ya que a tenor de lo establecido en el art. 115, d) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, el otorgamiento de autorizaciones referentes a dicho dominio público, así como la tutela de éste, en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma, es igualmente competencia del Ministerio de Obras Públicas -arts. 22, a) de la propia Ley y 93.3 del Reglamento citado-, por serlo el otorgamiento de autorizaciones «relativas a las obras y actuaciones de interés general del Estado».
Así, pues, si las obras de referencia pertenecen o se asientan en dicho dominio público, la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones pertinentes tampoco correspondería al Ayuntamiento de la imposición.
En consecuencia, el principio general del sometimiento a licencia de todas las obras que se realicen en el término municipal, incluso cuando se llevan a cabo por los órganos del Estado o determinadas entidades de Derecho Público, admite diversas modulaciones.
Estas modulaciones han terminado finalmente por abrirse camino en las grandes obras públicas de competencia estatal.
Como dijo la sentencia de esta Sala de 10 de mayo 1997, a este respecto, la jurisprudencia emprendió un lento y progresivo camino, iniciado por la sentencia de 3 de diciembre de 1982 (obras ejecutadas en el mar litoral), 20 de febrero de 1984 (obras de construcción de un puerto deportivo), 28 de mayo de 1986 y 17 de julio de 1987 (obras de construcción o reparación de autopistas), 28 de septiembre de 1990 (construcción de una carretera en suelo no urbano), 26 de febrero de 1990 (obras en el aeropuerto de Manises), 9 de febrero de 1996 (id. aeropuerto del Prat de Llobregat) y 10 de mayo de 1997 (obras en una autovía, término de Carmona), según la cual ha de excluirse del régimen común las grandes obras de marcado interés público que, siendo de la competencia estatal, por su gran trascendencia para la sociedad, no pueden quedar pendientes de la voluntad municipal.La misma jurisprudencia advierte sobre que el régimen excepcional ha de limitarse a las obras en que efectivamente concurran las circunstancias indicadas.
Así, por ejemplo, las obras de acondicionamiento y reforma del aeropuerto del Prat de Llobregat no fueron incluidas entre las grandes obras de marcado interés pública (se trataba de obras de simple reparación o acondicionamiento o mejora) y la sentencia confirmó su sujeción a licencia.
En el supuesto que plantea el presente recurso debe afirmarse, sin lugar a dudas, que por una parte, la construcción de un acueducto para el trasvase de aguas en la cuenca es una obra de marcado interés público, no sujeta, por tanto, a licencia, tratándose de uno de los casos típicos que originaron la jurisprudencia invocada, y por otra, al afectar al dominio público hidráulico existe una reserva competencial en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas.
La sentencia recurrida se ajusta, de manera impecable, a la doctrina expuesta, como puede observarse en el Fundamento Cuarto, en la que se afirma paladinamente que la jurisprudencia ha excluido del régimen anterior a las grandes obras de marcado interés público, que siendo de la competencia estatal, por su gran trascendencia para la sociedad no pueden quedar frustradas por la voluntad municipal. "En tales casos -continúa diciendo-, "partiendo de una distinción conceptual entre ordenación urbanística y ordenación del territorio, se ha mantenido que su ejecución ni está sometida a la previa licencia municipal ni a su previa comunicación al Ayuntamiento correspondiente".
Y en el Fundamento Quinto concluye que "de las concordes alegaciones de las partes y pruebas practicadas se desprende que estamos en presencia de unas obras de marcado interés público, llevadas a cabo para la construcción de un acueducto para la conexión de los embalses de los ríos Montoro y Jándula, atraviesa varios términos municipales desde la provincia de Jaén a la de Ciudad Real, entre ellos, el del Ayuntamiento recurrido, al objeto de incrementar los recursos hídricos de la comarca de Puertollano, declaradas de utilidad pública por Real Decreto de 7 de mayo de 1993 (BOE 27 de mayo), al amparo de lo dispuesto en el art. 56 de la Ley de Aguas, que faculta al Gobierno, en circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación de acu íferos, o en similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, para adoptar medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, constituyendo por los antecedentes disponibles el acueducto descrito una gran obra hidráulica que excede de las potestades municipales urbanísticas para encajar de lleno en el concepto de marcado interés general, acometidas por razones de excepcionalidad en situación de grave sequía para aprovechamiento del dominio público hidráulico, trasladando el agua de una cuenca a otra, a fin de remediar la escasez de recursos de este tipo en aquella comarca, y por consiguiente en el ámbito de la competencia estatal de la ordenación territorial o, más específicamente, de los recursos hidráulicos, evidenciando una gran trascendencia para la sociedad, por lo que no puede quedar en ningún caso frustrada por la voluntad municipal, excediendo de las previsiones de los arts. 242 y 244 de la Ley del Suelo y no precisando de la licencia municipal, conclusión a la que no se opone el hecho de que no esté aclarada exactamente la titularidad o propiedad de las obras, o que se lleven a cabo, al menos en parte, y lo que toda al término municipal de Mestanza, por una empresa privada, Sociedad Anónima, aunque de capital público en parte, como es la señalada, ya que lo decisivo es la propia naturaleza de las obras, de evidente interés público. y declaradas por el gobierno de utilidad pública por las razones comentadas".
El perfecto ensamblaje de lo manifestado por la sentencia recurrida con la consolidada doctrina de esta Sala, ya expuesta, y el obligado respeto a los hechos declarados probados por la sentencia de instancia excusan la necesidad de más comentarios para rechazar el recurso, al resultar evidente que la sentencia impugnada aplicó con precisión el sistema normativo y la doctrina de esta Sala, debiendo, por todo ello, rechazarse todos los motivos del recurso.
La desestimación del recurso lleva consigo la preceptiva condena en costas que determina el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Desestimamos el recurso de casación 3408/95, interpuesto por el Ayuntamiento de Mestanza, contra la sentencia dictada, el día 22 de marzo de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo dele Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en su recurso 628/93, siendo parte recurrida Repsol Petróleo S.A., imponiendo al Ayuntamiento recurrente condena en las costas del presente recurso y sin imponerla enlas de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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