STS, 4 de Junio de 2003

Ponente:D. Jaime Rouanet Moscardó
Número de Recurso:6984/1998
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución: 4 de Junio de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. Se considera el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) como un tributo sobre el patrimonio, en el que la capacidad económica sometida a gravamen se determina en función de la simple propiedad de unos bienes inmuebles de naturaleza urbana o rústica o por la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie o de una concesión administrativa sobre dichos bienes o sobre los servicios a los que estén afectos. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil tres.

Visto el presente recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 13 de mayo de 1998, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 249/1995 promovido por IBERDROLA S.A. -que ha comparecido en estas actuaciones, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Alejandro González Salinas y la dirección técnico jurídica de Letrado- contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, TEAC, de 1 de febrero de 1995 por el que se habían desestimado los recursos de alzada deducidos contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura, TEARE, de 31 de mayo de 1993, a su vez denegatoria de las reclamaciones de tal naturaleza acumuladas relativas a los valores catastrales y/o Ponencias de Valores (determinantes de las posteriores liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, IBI) de las Centrales Hidroeléctricas o presas de Cedillo, Valdecañas, Torrejón-Tiétar, Torrejón-Tajo, Guijo y Alcántara; recurso de casación en que, asimismo, ha intervenido, como adherente a las alegaciones del Abogado del Estado, la FEDERACIÓN NACIONAL DE MUNICIPIOS CON CENTRALES HIDROELÉCTRICAS Y EMBALSES, representada por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar y dirigida por el Letrado Sr. González Miguelánez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 13 de mayo de 1998, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 249/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: ESTIMAR PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de IBERDROLA S.A. contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 1 de febrero de 1995, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular dicha Resolución por ser contraria a Derecho, declarando: a).- La sujeción y no exención al IBI de las presas, saltos de agua y centrales a las que se refiere este recurso: b).- La no sujeción al IBI del lecho del embalse, ni del agua embalsada. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de IBERDROLA S.A. su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 28 de mayo de 2003, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

TERCERO

Las alegaciones (semejantes, en esencia, a las del Abogado del Estado) de la FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS CON CENTRALES HIDROELÉCTRICAS Y EMBALSES no pueden ser tomadas en consideración, porque, primero, no fué parte en la instancia, ni preparó, por tanto, en su momento, su potencial recurso de casación, y carece, por tales motivos, de legitimación para interponerlo (ex artículo 96.3 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA -versión de la Ley 10/1992-); segundo, se le denegó, en consecuencia, una primera intervención, en estas actuaciones casacionales, como coadyuvante del Abogado del Estado (por ser una figura procesal no viable en el presente recurso); y, tercero, además, al contestar el traslado que se le dió para que formulase lo pertinente en su condición de parte oponente, lo ha hecho, otra vez, adhiriéndose a las manifestaciones del Abogado del Estado.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión aquí suscitada ha sido resuelta por esta Sección y Sala, sentando doctrina legal en el recurso de casación en interés de la Ley número 6614/1997, resuelto por la sentencia de 15 de enero de 1998, cuya tesis ha sido reiterada, después, en las sentencias, entre otras, de 21 de enero de 1999 (dictada, también, en un recurso de casación en interés de la Ley, el número 6434/1998), 17 y 22 de julio de 2000, 9 de junio y 13 de julio de 2001, 14 de febrero, 29 de mayo y 2 de octubre de 2002, y 23, 24, 29, 30 y 31 de enero de 2003, por lo que, en atención a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, ha de reproducirse, en lo sustancial, lo declarado en las citadas sentencias.

Antes, sin embargo, debemos resaltar que resulta, en realidad, intrascendente el concretar (como propugna Iberdrola S.A., en justificación de una potencial causa de inadmisibilidad parcial del recurso de casación) si, cuando se giren, en su caso y en su día, las liquidaciones del IBI correspondientes a los valores catastrales fijados, las cuotas tributarias de las exacciones (dentro de lo que es propio de la llamada "gestión tributaria", no confundible con la "gestión catastral") son, o van a ser, inferiores o no a los seis millones de pesetas (a que se hace referencia, para la virtualidad del recurso de casación, en el artículo 93.2.b de la LJCA, en su versión del año 1992), pues, en cualquier caso, la sentencia de esta casación va a ser, según la doctrina comentada, de un tenor desestimatorio.

SEGUNDO

En las citadas sentencias se dice, en esencia, que:

a.- Ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que los artículos 232 y 253 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, definían las Contribuciones Territoriales Rústica y Urbana como tributos de carácter real, recayentes sobre el importe de las rentas anualmente producidas, real o potencialmente, por los bienes o actividades calificados de una u otra manera, e integrantes, por tanto, de un tributo de "producto", sobre los réditos de dicha concreta fuente, y que, por el contrario, los artículos 61 y siguientes de la Ley 39/1988 consideran el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) como un tributo sobre el patrimonio, en el que la capacidad económica sometida a gravamen se determina en función de la simple propiedad de unos bienes inmuebles de naturaleza urbana o rústica o por la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie o de una concesión administrativa sobre dichos bienes o sobre los servicios a los que estén afectos (gravando sólo el valor de los mismos).

Por eso, las soluciones adoptadas en relación con las citadas Contribuciones Territoriales no son extrapolables, sin más, al nuevo tributo del IBI.

En el artículo 257.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, no se consideraban "construcciones" (en sentido lato o extenso del término), a los efectos de la delimitación del hecho imponible de la Contribución Territorial Urbana, "los saltos de agua comprendidos en las Tarifas de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales" (siguiendo el criterio sentado por la Orden Ministerial de 25 de Abril de 1904 y por el Real Decreto de 19 de Agosto de 1920, que conceptuaban los saltos de agua como elemento integrante de una explotación sometida al Impuesto Industrial y no tributable por la Contribución Territorial Urbana).

Lo lógico es, pues, considerar que la no mención en el texto de la Ley 39/1988 de la "no sujeción" de los saltos de agua (al contrario de lo que acontecía en el mencionado artículo 257.2) implica la voluntad del legislador de suprimir dicho supuesto de no sujeción y determina, por tanto, que deba entenderse que los saltos de agua son construcciones que materializan el hecho imponible del IBI (viniéndose, así, a corroborar el cambio legislativo operado por el Real Decreto 791/1981, de 27 de Marzo, por el que se aprobaron las Tarifas de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial, en las que se suprimió el epígrafe 8222 relativo a los aprovechamientos hidráulicos de fuerza motriz por concesionarios que los exploten directamente -de tal modo que, desde esa fecha, y al no estar sujetos los saltos de agua a dichas Tarifas de Licencia del Impuesto Industrial, no operaba, ya, la causa de no sujeción antes analizada-).

Pero aun hay más. El artículo 62.b) de la Ley 39/1988 establece que "a efectos de este Impuesto, tendrán la consideración de bienes inmuebles de naturaleza urbana las construcciones de tal carácter, entendiendo por tales los edificios, sean cualesquiera los elementos de que estén construidos, los lugares en que se hallen emplazados, la clase de suelo en que hayan sido levantados y el uso a que se destinen, aun cuando por la forma de su construcción sean perfectamente transportables, y aun cuando el terreno sobre el que se hallen situados no pertenezca al dueño de la construcción, y las instalaciones comerciales e industriales asimilables a los mismos, tales como diques, tanques o cargaderos".

De dicho precepto se deduce que el legislador ha querido gravar con el IBI toda clase de construcciones, en sentido amplio, con abstracción de su lugar de ubicación, de su destino, de los materiales que las configuren o de la posibilidad de su traslado. Y se reputan como edificios las instalaciones comerciales e industriales, en la medida en que sean equiparables a los mismos por ser construcciones estables en las que se desarrolle una actividad de las clases citadas, describiéndose, como tales, de una forma enunciativa, aunque no exhaustiva, los diques, tanques y cargadores.

El artículo comentado menciona, además, a modo de cláusula de cierre, "las demás construcciones no calificadas expresamente de naturaleza rústica en el artículo siguiente".

Por eso es obvio, como dice la doctrina más generalizada, que el criterio usado por dicha Ley 39/1988 para diferenciar entre las construcciones rústicas y urbanas es el de definir las urbanas con un carácter residual y omnicomprensivo, de manera tal que, salvo las expresamente calificadas de rústicas (calificación que es, en este punto, taxativa), todas las demás construcciones son urbanas".

"b.- Sentado todo lo anterior, es evidente, a la vista del artículo 61 de la Ley 39/1988, que el hecho imponible del IBI, desde una perspectiva material u objetiva, se producirá indefectiblemente siempre que exista un bien inmueble de naturaleza rústica o urbana (de los previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 39/1988); razón por la cual no hay motivos razonables para impedir la atribución calificativa de inmueble a los saltos de agua o embalses, a las instalaciones a ellos inherentes, a los edificios complementarios, a las obras de urbanismo o mejora y espacios anejos a las construcciones, ni, obviamente, al suelo o terrenos ocupados por dichas construcciones o simplemente limitados por las servidumbres o exigencias administrativas de protección o seguridad que implica su afección a un determinado uso.

Debe, pues, adelantarse que los saltos de agua, embalses, presas y centrales hidroeléctricas están, en principio, inequívocamente sujetos al IBI y, en consecuencia, a partir del 1 de Enero de 1990, procede su inclusión, como aquí ha acontecido, en el Catastro y Padrón correspondientes y en la Ponencia Complementaria de Valoración Catastral.

Y esa potencial sujeción al Impuesto de esos bienes se produce, según lo expuesto, por mor de su condición de inmuebles de naturaleza urbana, porque lo que se entiende como tales no es (como ha tenido ocasión de manifestarse el Tribunal Económico Administrativo Central en varias ocasiones) sino un conjunto unitario de edificios, instalaciones y construcciones de variada tipología, destinado a un uso industrial, cual es el aprovechamiento del agua embalsada para la producción de energía eléctrica, o de otra clase.

Por eso, tomando como pauta la normativa sectorial aplicable, es posible enumerar los diversos elementos que integran dicho conjunto unitario y referirlos a los distintos apartados del artículo 62.b) de la Ley 39/1988, que describe las construcciones susceptibles de considerarse como bienes inmuebles de naturaleza urbana.

Y así, encajan sin esfuerzo, en el apartado 1 de dicho precepto, no sólo los edificios convencionales, sino también, en virtud de lo indicado en el último inciso, las instalaciones industriales integradas, en su caso, en las Centrales, incluyendo aquí tanto el dique o presa, que expresamente cita el artículo, como los sistemas de impermeabilización y drenaje con las galerías y conductos que procedan, las centrales eléctricas propiamente dichas (locales para las turbinas, generadores, transformadores, etc.), los dispositivos de observación del comportamiento funcional de la presa y de control técnico de su estructura y, en general, cuantas otras instalaciones sirvan para satisfacer adecuadamente el uso industrial al que estén adscritas, instalaciones que han de considerarse edificios por proteger y albergar las máquinas, aparatos o artilugios y demás elementos necesarios para dicha actividad industrial (instrumentos, éstos últimos, que, a pesar de su ubicación, están excluidos, sin embargo, de la comentada asimilación, en virtud de lo aclarado en la Norma 5.b de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989).

Y el apartado 2 del artículo 62.b) de la Ley comentada considera como construcciones de naturaleza urbana a cuantas obras se realicen para el uso de los espacios anejos a dichas construcciones e instalaciones, entre las que ha de destacarse, lógicamente, las vías de enlace de la Central Hidroeléctrica o del salto de agua con la red general de carreteras, así como los accesos desde aquéllas a todos los puntos esenciales de la Central o del salto.

Y tienen su acomodo, en el concepto de construcciones del apartado 3 del artículo, la cimentación y estribos de la presa y los sistemas de desviación del río.

Es visto, pues, que el conjunto de edificios, instalaciones y construcciones que conforman la central hidroeléctrica, la presa o salto de agua son bienes inmuebles de naturaleza urbana, según el artículo 62.b) de la Ley 39/1988, y sujetos, en principio, por tanto, al IB"..

"c.- Por lo que se refiere al suelo o al terreno propiamente dicho en el que se asienta la presa y la central hidroeléctrica, su naturaleza urbana no estriba en la clasificación y calificación urbanística que tenga atribuida, sino en el hecho de que, según lo indicado en el último inciso del primer párrafo del artículo 62.a) de la Ley 39/1988, está ocupado por construcciones de la naturaleza que acaba de describirse, de modo que, por terreno ocupado, debe entenderse no sólo el que físicamente soporte el contorno perimetral de las construcciones sino todo aquél que incluya las zonas de servidumbre, protección y seguridad legalmente establecidas y las que por una u otra razón estén afectadas por el destino principal de las construcciones.

En el marco descriptivo y conceptual expuesto, y, sobre todo, en el marco normativo anterior a la reforma del art. 62.b).2 de la Ley de Haciendas Locales por el art. 18 de la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, lo más complejo es determinar la naturaleza, urbana o no, de los terrenos inundados por las aguas, esto es, del lecho o vaso del embalse (lecho que, según el artículo 9.2 de la Ley de Aguas de 1985, es "el terreno cubierto por las aguas cuando éstas alcancen su máximo nivel a consecuencia de las máximas crecidas de los ríos que lo alimentan").

Aunque una central hidroeléctrica o un salto de agua es, en principio, impensable sin un embalse y tal embalse no es, obviamente, de manera total, un fenómeno espontáneo de la naturaleza, sino un producto de una obra de ingeniería, integrada por tres elementos físicamente indisociables, como son la presa o dique, el agua embalsada y el terreno inundado por la misma (tal como se ha dejado sentado en varias resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central), estos dos últimos elementos, el agua embalsada y el terreno inundado por la misma, no pueden subsumirse ni quedar comprendidos, sin embargo, en un sentido técnico jurídico estricto, en el concepto de "dominio público hidráulico" a que hace referencia la segunda parte del artículo 64.a) de la Ley 39/1988 (como presupuesto para la entrada en juego, si su aprovechamiento fuese público y gratuito, de la 'exención' en él regulada), pues dicho concepto de dominio ha de ponerse forzosamente en relación con lo previsto en los artículos 62 y 63 antes comentados, en especial, con el primero de ellos, de modo que, si el agua y el terreno referidos no conforman un suelo, ni una construcción, de las características concretas indicadas en los distintos apartados de dichos preceptos (como así acontece en la realidad, ya que en ellos no se habla, directa ni indirectamente, de agua embalsada, ni de terrenos ocupados por la misma), es obvio que no se está ante la presencia de unos "bienes inmuebles" de los especificados en tales normas, ni, mucho menos, en consecuencia, de un dominio público hidráulico susceptible de quedar exento del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (al fallar, precisamente, las premisas determinantes, en la normativa reguladora de dicho tributo, del preciso concepto de dominio público hidráulico y de su posterior y potencial exención).

Ya hemos dicho, anteriormente, que, para pueda entrar en juego la exención referida, los bienes inmuebles sujetos al Impuesto tienen que estar adornados, según el artículo 64.a) y b) de la Ley 39/1988, de las siguientes circunstancias: "'Artículo 64.a): que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; asimismo, las carreteras, los caminos, los del dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito"; y "Articulo 64.b): que sean propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uso o servicio públicos."

Tanto en la Ley de Aguas de 1985 como en su Reglamento de 1986 se regula el uso común general (sin condicionamiento genérico alguno), el uso común especial (para el que se exige autorización o licencia) y el uso privativo (que se otorga mediante concesión) del dominio público hidráulico.

Pues bien, en el caso de que una presa o salto de agua o una central hidroeléctrica como la de los presentes autos tenga conferida la concesión de su aprovechamiento o uso privativo a una entidad mercantil, no puede considerarse que el aprovechamiento de dicho dominio público hidráulico sea, además de público, gratuito (como exige, para la exención del IBI, el mencionado artículo 64.a de la Ley 39/1988), en tanto en cuanto que:

1.- En toda concesión, con un fin hidroeléctrico, ha de intervenir, y así debe ser de hecho, "un canon anual integrado por una cantidad fija y otra en función de la energía producida", de acuerdo con lo prescrito en los artículos 115.i y 133 del Reglamento de 1986 y a tenor de la fórmula al efecto fijada en el último (I = F + C por P; en la que I es el importe anual del canon en pesetas, F es la cantidad fija independiente de la energía producida y expresada en pesetas/año, C es la cantidad en pesetas por KWh generado y P es la producción anual en KWh).

2.- La utilización privativa que requiera concesión de los bienes del dominio público hidráulico en los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas, y en los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en los cauces públicos, se gravará con un "canon de ocupación, destinado a la protección y mejora de dicho dominio", según lo previsto en los artículos 104 de la Ley de 1985 y 284 a 288 del Reglamento de 1986 (si bien 'los concesionarios de aguas estarán exentos del pago por la ocupación o utilización de los terrenos de dominio público necesarios para llevar a cabo la concesión').

3.- Los beneficiados por las obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas realizadas total o parcialmente a cargo del Estado satisfarán un "canon de regulación destinado a compensar la aportación del Estado y a atender los gastos de explotación y conservación de tales obras" y, en su caso, unas "tarifas de utilización del agua" (de acuerdo con lo establecido en los artículos 106 de la Ley de 1985 y 296 a 312 del Reglamento de 1986).

Existiendo, en el caso examinado, una concesión a favor de la recurrente, que debe regirse, al menos, por lo prescrito normativamente en las disposiciones reseñadas en la precedente letra a, y siendo así que la citada concesionaria es una entidad privada con ánimo de lucro, es evidente que el aprovechamiento de la misma, oponible, por su naturaleza, frente a terceros e inscribible, por tanto, en el Registro de la Propiedad, no es público ni gratuito, y, en consecuencia, no se cumplen todos los requisitos necesarios para que pueda entrar en juego la exención del IBI.

También podría llegarse a idéntica conclusión teniendo presente, además, que el antiguo artículo 259.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ("Sin consideración a la personalidad de su titular, estarán exentos con carácter permanente los siguientes bienes de naturaleza urbana: Los de servicio público, siempre que no produzcan renta, no considerándose a estos efectos como tal las tasas y tarifas de derecho público") ha sido erradicado del contexto normativo institucional que, en la Ley 39/1988, regula el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Naturalmente, estas consideraciones son válidas para las situaciones anteriores -como es la de autos- a la precitada reforma operada por la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que introdujo en el art. 62.b).2 de la Ley de Haciendas Locales la consideración de construcciones de naturaleza urbana, expresamente, para los "saltos de agua y embalses", incluido el lecho de los mismos.

En consecuencia, estimamos en parte el presente recurso en el extremo relativo a la no sujeción al IBI del "vaso" o lecho de los embalses, presas o saltos de agua de autos".

TERCERO

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 13 de mayo de 1998, en el recurso contencioso administrativo número 249/1995, por la Sección Sexta de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.