STS, 29 de Septiembre de 2006

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2006:6019
Número de Recurso3803/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución29 de Septiembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO MANUEL VICENTE GARZON HERRERO JUAN GONZALO MARTINEZ MICO EMILIO FRIAS PONCE MANUEL MARTIN TIMON JAIME ROUANET MOSCARDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil seis.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen indicados, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que con el núm. 3803/2001 ante la misma pende de resolución, promovido por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, representado por Procurador y dirigido por Letrado, contra la sentencia de fecha 2 de marzo de 2001 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 1724/1997. Comparece como parte recurrida AUTOPISTA TERRASA-MANRESA S.A. (AUTEMA), representada por Procurador y asistida de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sociedad AUTEMA interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 19 de junio de 1997 del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria (en adelante O.A.L.G.T.) de la Diputación de Barcelona, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por AUTEMA contra la liquidación, por el concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), correspondiente al ejercicio 1997, liquidación nº 121.729-269, por un importe total de 12.168.674. pesetas, relativas al tramo de la autopista Terrassa-Manresa, a su paso por el término municipal de Sant Vicenç de Castellet.

En la demanda deducida solicitó se anulase y dejase sin efecto la resolución de 19 de junio de 1997 del O.A.L.G.T. por no ajustarse a Derecho, con imposición de costas a dicho Organismo.

Conferido traslado de la demanda al O.A.L.G.T., éste evacuó el trámite de contestación a la demanda solicitando que se confirmase el acto recurrido y se desestimase la pretensión de la actora de que se le reconozca que goza de la bonificación del 95% de la base imponible (o de la cuota) en el I.B.I. en el ejercicio a que se refiere el expediente y sucesivos.

SEGUNDO

Con fecha 27 de noviembre de 1998 la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva era del tenor literal siguiente: "FALLO: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por la entidad "Autopista Terrassa-Manresa, S.A. y declarar la nulidad, por no ser conformes a Derecho, de la liquidación por I.B.I. de 1997 girada por el O.A.L.G.T. correspondiente al tramo de la autopista Terrassa-Manresa que transcurre por el término municipal de Sant Vicen de Castellet, así como de la resolución de la Gerente de dicho organismo de fecha 19 de junio de 1997, dictada en vía de recurso en cuanto que ni una ni otra recogen la bonificación del 95 por 100 sobre la cuota a que AUTEMA tiene derecho. Sin costas".

La citada sentencia fue notificada a la representación procesal del O.A.L.G.T. el 4 de mayo de 2001.

TERCERO

Frente a la mencionada sentencia se dedujo recurso de casación para la unificación de doctrina por el O.A.L.G.T., en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido el recurso y presentado el escrito de oposición al recurso por la parte recurrida, se señaló para votación y fallo el día 26 de septiembre de 2006, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sala de instancia, después de exponer los antecedentes legislativos de los beneficios fiscales a las autopistas de peaje, desciende en sus Fundamentos de Derecho décimo y undécimo al análisis del concreto caso que se planteaba en el proceso. Razonaba así:

La entidad actora, AUTEMA, recurre la liquidación de I.B.I. del ejercicio 1995 girada por el Ayuntamiento de Viladecavalls en relación con el tramo de Autopista Terrassa-Manresa que transcurre por su término municipal; impugna también la resolución de la Alcaldía de 18 de julio de 1996 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior y denegó el reconocimiento de la bonificación del 95% sobre la cuota tributaria que se solicitaba.

El motivo de la negativa municipal radica en que ni en el pliego de bases para el concurso de construcción, conservación y explotación de la autopista Terrassa-Manresa aprobado por Orden de 20 de junio de 1986, ni en el pliego de cláusulas particulares aprobado por Orden de la misma fecha, ni en el Decreto de adjudicación de la concesión, núm. 351/1986 de 18 de diciembre (D.O.G.C. 31 de diciembre de 1986), se señala ni se concede tal bonificación.

Según la sentencia, tiene razón el Ayuntamiento al hacer esta apreciación pues en el pliego de bases, en la base 4, se supeditan los beneficios tributarios -tanto en su cuantía como en sus plazos- a la aprobación por la Administración Central cuando ésta fuera competente; a su vez en el pliego de cláusulas se indica en el apartado 9 del Título III que "el concesionario podrá disfrutar, si así lo solicita en su oferta, de los beneficios tributarios incluidos en el art. 12, a y b de la Ley 8/72 durante el período concesional, siempre que se cumplan los requisitos legales"; por último el art. 9 del Decreto 351/1986 señala: "el concesionario gozará a lo largo del período concesional de los beneficios tributarios señalados en el art. 12 a y b de la Ley 8/72 en los términos que fije el Ministerio de Economía y Hacienda"; en consecuencia es cierto que tales pliegos y Decretos nada concretan sobre la cuantía y duración de tal bonificación, conteniendo sólo una remisión a la normativa aplicable y a lo que decida el Ministerio.

Esta actuación de la Generalitat -- dice la sentencia -- debe considerarse correcta, en línea con lo que se ha expuesto, y es consecuencia de que, pese a haber solicitado el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas al Ministerio de Economía y Hacienda, en fecha 13 de marzo de 1986, la prestación del preceptivo informe, éste no fue emitido; en consecuencia, a la hora de adjudicar la autopista, la Generalitat es consciente de que por ella misma no puede conceder la bonificación (como así declaran también las sentencias del Tribunal Supremo citadas, dictadas en interés de ley) y efectúa la remisión que hemos transcrito.

Llegados a este punto la problemática se plantea y ciñe a la transcendencia de la ausencia de tal informe.

En una interpretación literal del art. 11, 1 de la ley 8/72 , al no estar la bonificación específicamente señalada en los pliegos y Decretos de adjudicación podríamos decir que la misma no está concedida y que por tanto AUTEMA no tiene derecho a que el Ayuntamiento le liquide el I.B.I. de 1995 contemplándola; cabría añadir que le quedaría a la actora afectada la posibilidad de plantear acciones de responsabilidad patrimonial contra el Estado por haber dejado de emitir el preceptivo informe.

Pero la sentencia considera que esta interpretación textual no es correcta para el específico caso que nos ocupa" pues no podemos olvidar que mientras se completaban por la Generalitat los trámites para la adjudicación de la autopista Terrassa-Manresa, entró en vigor el Texto Refundido 781/1986 de 18 de abril, cuyo art. 263 fue entendido en principio por las Administraciones afectadas, incluida la Local, como instaurador de una bonificación ope legis, automática, no precisada de informe previo alguno y derivada sin más de la adjudicación de una autopista de peaje (así fue entendido también por este Tribunal en anteriores sentencias); en tal contexto no es extraño que el Ministerio de Hacienda no emitiera el informe que se le había solicitado, por considerar que era innecesario. Esta presunción sobre el pensamiento y la actitud administrativa se ve corroborada y acreditada por los diversos informes que se han aportado a los autos; así, a instancias de la propia AUTEMA, la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales se manifiesta en dichos términos ya en fecha 27 de febrero de 1987 y abunda en ello en nuevo informe de 2 de diciembre de 1994 (ambos aportados con el escrito de demanda de la actora); por otro lado el Servicio Jurídico del Estado en Barcelona se pronuncia en los mismos términos (doc. 4 de la demanda) en informe de 14 de octubre de 1991 concluyendo que tal beneficio fiscal era ya de disfrute legal desde la fecha de publicación del Decreto de adjudicación; a la misma conclusión llega el informe del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de 1 de julio de 1992 (doc. 5 de la demanda) y para la misma autopista, pero a su paso por Sant Cugat del Vallés, el propio Centro nombrado reconoce la bonificación por todo el tiempo de duración de la adjudicación, es decir, 35 años a partir del 1 de enero de 1987, en acuerdo de 20 de octubre de 1993 (doc. 6 de la demanda).

Por otro lado, en la práctica y hasta 1994, primero el Estado y después los Ayuntamientos afectados, han practicado la bonificación a AUTEMA en las sucesivas liquidaciones de C.T.U. e I.B.I.

Pues bien, no sólo es la consideración de que este tipo de bonificaciones tributarias a los adjudicatarios de autopistas ha sido regla general y ordinaria en el marco de la política administrativa de fomento de la iniciativa privada, ni de que en el caso concreto el criterio administrativo pacíficamente aplicado ha generado una confianza legítima en su continuidad, sino fundamentalmente la convicción de la voluntad de efectiva concesión por parte del Ministerio de Hacienda, plasmada en los informes y conductas expuestos, que no es que dejara de emitir su informe-decisión porque quisiera denegar, por vía de silencio, la bonificación pedida, sino que con pleno conocimiento no lo emitió convencido de que tras el TR 781 /1986 ya no era necesario por ser tal bonificación reglada y ope legis en los términos del art. 263 (95 por 100 de la cuota y por todo el plazo de la adjudicación de la autopista).

En suma, las Administraciones implicadas dieron al art. 263 del TR 781/1986 una relevancia y trascendencia equivocada, como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo en sus sentencias dictadas en interés de Ley, al afirmar que el precepto incurrió en ultra vires por excederse en su labor refundidora, pasando a tener mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, en la misma materia, por la Ley 8/72.

Y es este carácter subordinado, unido a todas las circunstancias expuestas, y a la realidad del cumplimiento de los requisitos legales previos (petición del solicitante en su oferta y reclamación expresa del informe del Ministerio de Economía y Hacienda por la Generalitat), lo que lleva a considerar, por lo que respecta a la bonificación que nos ocupa, que se concedió como acto tácito con el Decreto 351/1986, en porcentaje del 95 por 100 de la cuota y por todo el tiempo de la concesión. Ello sin perjuicio de las posibles compensaciones financieras que los Ayuntamientos afectados puedan reclamar del Estado.

SEGUNDO

Contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 2001 por la Sala de la Jurisdicción, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y notificada el 4 de mayo de 2001 , el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina por entender que en la sentencia de 10 de diciembre de 1997 de esta misma Sala y Sección, dictada en el recurso de casación en interés de la ley num. 5545/1996 , respecto a los mismos litigantes y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustacialmente iguales, se llegó a pronunciamiento distinto.

TERCERO

El problema planteado en la presente litis es prácticamente igual al resuelto en las sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2003 (rec. num. 7873/1998), 22 de enero de 2004 (rec. num. 10192/98), 9 de julio de 2004 (rec. num. 8852/1999) y 16 de diciembre de 2004 (rec. num. 7805/1999 ). El recurrente en este caso es, formalmente, el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, en lugar de los Ayuntamientos correspondientes a los términos municipales que cruza la Autopista, pero es claro que actúa a instancias del Ayuntamiento de Sant Vicenç de Castellet; es el tramo de la Autopista Terrassa-Manresa, a su paso por el término municipal de Sant Vicenç de Castellet, el que dio lugar a la liquidación de ingreso directo por el concepto de IBI-Urbana que es el antecedente del recurso.

El tema debatido en todos los casos es el mismo: la validez de las liquidaciones de IBI correspondientes a los tramos ocupados en el término municipal por la Autopista de referencia.

En los recursos de referencia se invocó por los recurrentes la infracción por las sentencias de instancia, dictadas por la misma Sala y Sección que en el presente caso, de la doctrina legal sentada en las sentencias de esta Sala de 9 y 10 de diciembre de 1997 , dictadas en recursos de casación en interés de la Ley, números 3944/ 1996 y 5545/1996, seguidos respectivamente a instancia de la Federación de Municipios de Cataluña y del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona y contra sendas Sentencias de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad Autónoma, en recursos contencioso administrativos en los que fue parte la misma concesionaria AUTEMA.

La doctrina legal declarada decía lo siguiente:

  1. ) Que en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo , y el artículo 263 del Texto Refundido de Régimen Local, debe prevalecer la Ley de Autopistas , que derogó el Texto Refundido de la CTU de 12 de Mayo de 1966 y la Orden de aplicación de 30 de Julio de 1969, por lo que el artículo del Texto Refundido de Régimen Local incurrió en ultra vires y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, sobre la misma materia, en la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo.

  2. ) Que la Generalitat de Cataluña no tiene competencia exclusiva para otorgar bonificación tributaria alguna sobre los tributos establecidos por la Ley Estatal.

  3. ) Que la competencia para determinar la bonificación hasta el 95% de la base imponible de la antigua Contribución Territorial Urbana conforme a los artículos 7 y 11 de la Ley de Autopistas de 8/1972, de 10 de Mayo , correspondía a la Generalitat de Cataluña, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, de forma que, la falta de este informe vicia de nulidad el otorgamiento autonómico de dicha bonificación.

Del texto literal de la doctrina legal fijada y de los fundamentos que la preceden, se desprende que la validez del otorgamiento por la Generalidad de la discutida bonificación está supeditada a la concurrencia del preceptivo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, lo que , en cada caso concreto, depende dé que quede acreditada en la instancia o se de por tal en la correspondiente valoración probatoria.

En el caso de estos autos la Sentencia recurrida -como ya vimos al resumir sus fundamentos- parte del reconocimiento del hecho de que no se produjo el referido informe y trata de sortear la doctrina legal (que la Sala declara expresamente conocer) que lo consideraba inexcusable para la validez del otorgamiento del beneficio tributario, con el argumento de que el propio Ministerio entendió innecesario el requisito y ello suponía un tácito consentimiento y la generación de una confianza legítima en la contribuyente.

Resulta evidente que el criterio seguido por la Sentencia aquí recurrida es contrario al establecido en la doctrina legal fijada por esta Sala , vinculante para los órganos inferiores del mismo orden jurisdiccional por mandato legal, en las Sentencias ya referenciadas, en este concreto aspecto de la absoluta necesidad -- bajo vicio de nulidad -- de la concurrencia del informe del Ministerio para que la Generalidad de Cataluña pudiera otorgar validamente los beneficios tributarios en el IBI a la empresa concesionaria de la autopista, sin que en esta cuestión -- la de la existencia del informe -- quepan presunciones de clase alguna, al tratarse de un documento , incardinable en el contenido de los expedientes administrativos correspondientes, que incorpora la expresa manifestación de voluntad del órgano, que no puede suplirse con supuestas voluntades tácitas, sobre todo en materia tributaria.

CUARTO

No obstante lo que se deja dicho, síntesis de la posición que esta Sala mantuvo en sus sentencias de 18 de diciembre de 2003, 22 de enero, 9 de julio y 16 de diciembre de 2004 , ya citadas, es lo cierto que en el caso presente no podemos llegar a la misma solución que en aquéllas mantuvimos.

La legislación aplicable al presente recurso de casación para la unificación de doctrina es la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio , que en su Disposición transitoria Tercera , apartado 1, establece el régimen de los distintos recursos de casación regulados en la Ley contra las resoluciones de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia.

En el presente caso la sentencia se dictó el 2 de marzo de 2001 , con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva Ley, que tuvo lugar el 14 de diciembre de 1998. En consecuencia, el presente recurso de casación debe regirse por la nueva Ley 29/1998.

QUINTO

Es de señalar que la resolución recurrida emana de un Organismo autónomo local de gestión tributaria, que actúa a instancia de los Ayuntamientos de la provincia de Barcelona, que está vinculado a los mismos, resolución que trata de la gestión y recaudación de tributos regulados en la legislación de Haciendas Locales.

Sentada esta premisa, la cuestión a resolver es el tratamiento que, a efectos impugnatorios, debe darse a las sentencias notificadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 29/1998 en los procesos pendientes antes de esa fecha cuya competencia corresponde, conforme a la misma, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, como es el caso, y que la Disposición Transitoria Primera, apartado 1, preceptúa que continuarán tramitándose ante dichas Salas hasta su conclusión, como ha ocurrido en este caso.

Pues bien, a estas sentencias, y por ende a la que es objeto de impugnación en el presente recurso, se les debe aplicar - como ha dicho retiradamente esta Sala en resoluciones que por lo numerosas eximen de cita concreta - la Disposición Transitoria Primera, apartado 2, último inciso, de la mencionada Ley, que establece: "En tanto no entren en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo -- lo hicieron el día siguiente a la entrada en vigor de la mencionada LJCA 29/1998, es decir, el 15 de diciembre de 1998 --, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ejercerán competencia para conocer de los procesos que, conforme a esta Ley, se hayan atribuido a los Juzgados. En estos casos, el régimen de recursos será el establecido en esta Ley para las sentencias dictadas en segunda instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia", y, puesta tal norma en relación con los arts. 8.1.b) y 86.1 de la propia LJCA , se ha de llegar a la conclusión de que, al haberse constituido los citados Juzgados unipersonales en la fecha antes indicada y al haberse regulado por esta misma Ley el recurso de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por dichos Juzgados, las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia deben entenderse pronunciadas en segunda instancia y no en única instancia (como, hasta la vigencia de LJCA 29/1998 , venía aconteciendo).

Al disponer el art. 86.1 de la mencionada LJCA que serán susceptibles del recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, quedan, consecuentemente, excluidas de tal recurso las sentencias que, como la de estos autos, deben considerarse pronunciadas en segunda instancia, en cuanto que, con arreglo a lo previsto en el art. 8.1.b ), en la redacción anterior a la que ha pasado a tener después de las modificaciones introducidas en la Ley 29/1998, de 13 de julio , por la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , de Modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, son los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo los que han de conocer de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades Locales cuando tengan por objeto la gestión, inspección y recaudación de los tributos y demás ingresos de Derecho público regulados en la legislación de Haciendas Locales, como ocurre en el caso que nos ocupa.

Es doctrina reiterada de esta Sala (autos de 7 de marzo, 16 de junio, 30 de octubre, 13 de noviembre y 4 y 18 de diciembre de 2000 y 27 de noviembre de 2003, entre otros) que a las sentencias como la de instancia de estos autos se les debe aplicar la ya comentada Disposición Transitoria Primera , apartado 2, in fine, de la LJCA 29/1998 , lo que significa que el régimen de recursos es el establecido en esa Ley para las sentencias dictadas en segunda instancia, contra las que, evidentemente, no cabe recurso de casación, pues éste sólo procede (ex artículo 86.1) contra las sentencias recaídas en única instancia.

Es cierto que el apartado 1 de la antes citada Disposición Transitoria Primera, que contempla los "procesos pendientes ante las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia", guarda silencio al respecto, pero no lo es menos que el inciso final del apartado 2, es decir, la regla que equipara el régimen de impugnación de las sentencias de las expresadas Salas a las dictadas en segunda instancia, cuando se trata de procesos que, conforme a la LJCA 29/1998 , se hayan atribuido a los Juzgados, está redactada en plural, "en estos casos" - dice -, expresión que permite entender que comprende tanto los casos del apartado 2 como los del apartado 1, en el que se encuentra contemplada la sentencia contra la que se ha interpuesto el recurso que nos ocupa.

La interpretación contraria vaciaría prácticamente de contenido el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera, y, además, sería difícilmente conciliable con la "plena aplicación" del nuevo régimen de la casación a las resoluciones dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de LJCA 29/1998 (Disposición Transitoria Tercera ), plena aplicación que comporta que sólo pueden ser susceptibles de casación las sentencias que hubieran podido ser dictadas en única instancia con arreglo a la vigente Ley de esta Jurisdicción.

SEXTO

Procediendo, por tanto, inadmitir el presente recurso de casación, no deben de imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el art. 139.2 de la LJCA 29/1998 , por lo reciente de la doctrina jurisprudencial que nos ha llevado a la inadmisión del recurso.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos inadmitir e inadmitimos el presente recurso de casación interpuesto por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona contra la Sentencia dictada, en fecha 2 de marzo de 2001 , por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sin imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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