STS, 14 de Noviembre de 2003

Ponente:D. Alfonso Gota Losada
Número de Recurso:5717/1998
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución:14 de Noviembre de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSO DE CASACIÓN. ADMINISTRATIVO. HECHO IMPONIBLE. NATURALEZA URBANA. Se presenta recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 425/1995, seguido a instancia de la misma entidad mercantil, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición presentado contra la liquidación por Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana. Esta esta una cuestión sobre la que existe doctrina reiterada y completamente consolidada que se inició por la Sentencia de esta Sala de fecha 15 de Enero de 1998 seguida por otras muchas, pero lo cierto es que esta cuestión se refiere a si el lecho del embalse es un hecho imponible sujeto al I.B.I.u, cuestión esta que no se puede discutir en el presente proceso, sino que será resuelto cuando esta misma Sala Tercera resuelva el recurso de casación nº 4260/1999, en el que sí es procedente su examen. Instancia desestima la demanda. Queda firme la resolución. Se desestima el recurso contencioso-administrativo. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Noviembre de dos mil tres.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el Recurso de Casación, nº 5717/1998, interpuesto por IBERDROLA, S.A., contra la sentencia nº 396, dictada con fecha 12 de Marzo de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 425/1995, seguido a instancia de la misma entidad mercantil, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición presentado contra la liquidación por Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana (en lo sucesivo I.B.I. u), correspondiente a la Presa de La Almendra, ejercicio 1993, por importe de 8.073.800 ptas.

Ha sido parte recurrida en casación, el AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES (Salamanca).

La Sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: " FALLAMOS. Que rechazando la excepción de litisconsorcio pasivo necesario alegada por la representación de la Administración demandada, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 425/95, interpuesto por la representación de Iberdrola S.A., sin hacer una especial condena en costas".

Esta Sentencia fue notificada a la representación procesal de IBERDROLA, S.A., el día 6 de Abril de 1998.

SEGUNDO

La entidad mercantil IBERDROLA, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Muñóz Santos, presentó con fecha 20 de Abril de 1998 escrito de preparación del recurso de casación en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, acordó por Providencia de fecha 6 de Mayo de 1998 tener por preparado el recurso, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

La entidad mercantil IBERDROLA, S.A., parte recurrente, representada por el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, expuso los antecedentes de hecho que consideró necesarios para el buen entendimiento del recurso y formuló cinco motivos casacionales con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que estimando los motivos recogidos en este recurso de casación, se anule la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la Súplica del escrito de demanda, concediendo a mi representada la anulación de la liquidación nº 50.566-9, practicada en el año 1993 por el Organismo Autónomo Provincial de Recaudación y Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Salamanca a la Presa de LA ALMENDRA, ubicada en el término municipal de SARDON DE LOS FRAILES, en Salamanca".

CUARTO

EL ORGANISMO AUTONOMO PROVINCIAL DE RECAUDACIÓN Y GESTIÓN TRIBUTARIA DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SALAMANCA (en lo sucesivo REGTSA), representado por el Procurador de los Tribunales D. Bonifacio Fraile Sánchez, compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 22 de Abril de 1999 admitir a trámite el presente recurso de casación, y remitir las actuaciones realizadas a la Sección Segunda, en cumplimiento de las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

QUINTO

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a REGTSA, presentó escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que se declare improcedente dicho Recurso, y se confirme íntegramente la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 12 de Marzo de 1998, número 396, con imposición de costas al recurrente".

SEXTO

Terminada la sustanciación del recurso de casación, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 5 de Noviembre de 2003, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para la mejor comprensión de los cinco motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

EL AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES (Salamanca) practicó liquidación a IBERDROLA, S.A., por el concepto de I.B.I. u, ejercicio 1993, por el embalse de La Almendra, e importe de 8.073.800 ptas.

IBERDROLA interpuso con fecha 30 de Noviembre de 1993 ante el Ayuntamiento de Sardón de los Frailes recurso de reposición, en el que alegó que la presa y salto de agua, así como el lecho del embalse, no estaban sujetos al I.B.I.u, recurso que no fue resuelto expresamente, por lo que solicitó la certificación de actos presuntos que le fue expedida el 16 de Diciembre de 1994.

IBERDROLA aclaró al AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES, por escrito de fecha 24 de Enero de 1994, que no había impugnado la liquidación referida ante el Tribunal Económico- Administrativo Regional, pero en cambio sí había recurrido ante dicho Tribunal la Ponencia de Valores y el valor catastral singular de dicha presa y embalse, por entender que la presa y lecho del embalse no estaban sujetos al IBI, u.

Esta Sala ha averiguado en relación a tal aseveración los hechos siguientes:

  1. - El Consejo Territorial de la Propiedad Inmobiliaria competente aprobó con fecha 25 de Junio de 1992, por delegación conferida por la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, la Ponencia de Valores Complementaria de diversas presas y saltos de agua, entre ellos el de La Almendra.

    Este acuerdo de aprobación de la Ponencia de Valores Complementaria, referido, fué publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el día 29 de Junio de 1992.

    IBERDROLA, S.A., interpuso el 3 de Agosto de 1992 reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León, impugnando la sujeción de la presa y lecho del embalse de La Almendra, y además el incumplimiento por la Ponencia de Valores de los criterios relativos al análisis del mercado, exigido por la Norma 23 de la O.M. de 28 de Diciembre de 1989. El Tribunal Económico Administrativo Regional se declaró incompetente, porque al haber actuado el Consejo Territorial, por delegación de la Dirección General, era competente el Tribunal Económico Administrativo Central (en lo sucesivo TEAC).

    IBERDROLA, S.A., interpuso la reclamación ante el TEAC, formulando las mismas alegaciones. Sustanciada la reclamación, el TEAC dictó resolución desestimando la reclamación.

  2. - IBERDROLA, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo nº 945/97 ante la Sala correspondiente -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional. En el escrito de demanda planteó esencialmente la no sujeción de las presas y del lecho de los embalses y de los aprovechamientos hidroeléctricos, por diversas razones que no hacen al caso. Sustanciado el recurso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, dictó sentencia con fecha 15 de Abril de 1999, estimando en parte el recurso, declarando:

  3. - La sujeción al IBI u, de las Presas, Saltos de agua y Centrales hidroeléctricas.

  4. - No sujeción al IBI u, del lecho de los embalses.

    No conforme, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO interpuso el recurso de casación nº 4260/1999, manteniendo la sujeción al IBI u, del lecho de los embalses. Este recurso está pendiente de señalamiento.

    A lo que parece, este proceso es al que se refirió IBERDROLA, S.A. al comunicar al Ayuntamiento de Sardón de los Frailes que había impugnado ante el Tribunal Económico- Administrativo Regional de Zamora la Ponencia de Valores.

    Puede haber otro proceso posterior iniciado por la impugnación de la asignación concreta del valor catastral al embalse de La Almendra.

SEGUNDO

La entidad mercantil IBERDROLA, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo nº 425/95, ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto con fecha 30 de Noviembre de 1993, formulado contra la liquidación practicada por IBI u, correspondiente a la Presa de La Almendra, ejercicio 1993, por importe de 8.073.800 ptas. En el momento procesal oportuno presentó escrito de demanda en el que alegó: que tanto los saltos de agua como el lecho de los embalses no estaban sujetos en 1993 al IBI de naturaleza urbana, y subsidiariamente que el lecho del embalse estaba exento del IBI por ser dominio público hidráulico; suplicando a la Sala que por esta razón procedía anular la liquidación impugnada.

El AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES, parte recurrida, presentó escrito de oposición al recurso, alegando: 1º) Falta de litisconsorcio pasivo necesario, pues debió demandar no sólo al AYUNTAMIENTO, sino también al CENTRO DE GESTIÓN CATASTRAL, porque la sujeción o no corresponde declararla en la fase de gestión catastral, que correspondía a éste. 2º) Que con ocasión de la impugnación de la liquidación, no puede recurrirse ni la sujeción, ni el valor catastral. 3º) Que tanto la presa y el salto de agua como el lecho del embalse están sujetos al IBI.

Practicada la prueba con los resultados que constan en autos y formulados los escritos de conclusiones sucintas, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, rechazando la excepción de litisconsorcio pasivo necesario y desestimando el recurso por entender que "no pueden alegarse al recurrir la liquidación vicios imputables a la previa fijación de valores, realizada en fase procedimental autónoma y por otra Administración", por lo que la pretendida no sujeción de la presa y salto de agua no puede plantearse al impugnar la liquidación, debiendo destacarse que aquella cuestión fue recurrida ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León, y por último que los terrenos inundados (lecho del embalse) no están exentos del IBI u, por no hallarse tal exención en el artículo 64, a) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales.

TERCERO

La Sala debe resolver como cuestión previa, por ser de orden público procesal y por ello de obligado cumplimiento, si el ORGANISMO AUTÓNOMO PROVINCIAL DE RECAUDACIÓN Y GESTIÓN TRIBUTARIA DE SALAMANCA el (REGTSA) está legitimado pasivamente en el presente recurso de casación es decir, como recurrido, toda vez que en el recurso contencioso- administrativo de instancia, nº 425/95, intervino como parte demandada el AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES y no REGTSA.

REGTSA es un Organismo Autónomo de la Diputación Provincial de Salamanca, al cual el AYUNTAMIENTO DE SARDON DE LOS FRAILES le ha delegado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributaria que esta ley les atribuye, no hay duda, pues, que todas las facultades que integran la denominada "gestión tributaria" del IBI u, de las que es titular este AYUNTAMIENTO, puede ejercitarlas por delegación el R.E.G.T.S.A., pero a su vez es indiscutible que dentro de ellas no se encuentra la de interponer recurso contencioso- administrativos, ni la de comparecer y personarse como parte recurrida en recursos interpuestos por los contribuyentes.

La legitimación de las Entidades Públicas de gestión de competencias de otros Entes públicos no aparece contemplada de manera expresa y concreta en el artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, aunque pudiera incluirse, mediante una interpretación extensiva, en el apartado 1, letra a), en la medida que tienen un interés legítimo, derivado de la encomienda que les ha conferido el Ente delegante.

En efecto, el artículo 7º de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, utiliza los vocablos "delegación de facultades", en el cual es posible encuadrar no sólo funciones técnicas y de gestión administrativa, sino también la legitimación pasiva para comparecer en los recursos contencioso-administrativos interpuestos por los contribuyentes contra actos de liquidación, recaudación, etc, dictados precisamente por dichas Entidades de gestión.

Esta tesis queda avalada, porque nuestro Derecho permite atribuir la legitimación activa o pasiva incluso a Entes privados de gestión, como acontece con el caso paradigmático de los Entes de gestión de los derechos de la propiedad intelectual de los actores, según dispone el artículo 150 del Texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de Abril, en la redacción dada por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 1/2000, de 7 de Enero, de Enjuiciamiento Civil, que dispone: "Las entidades de gestión, una vez autorizadas, estarán legitimadas, en los términos que resulten de sus propios estatutos, para ejercer los derechos confiados a su gestión y hacerlos valer en toda clase de procedimientos administrativos o jurisdiccionales".

Con mas razón, tales facultades pueden ser ejercitadas por los Entes públicos de gestión, siempre claro está que en el respectivo Convenio interadministrativo, se encomiende la legitimación procesal, y se cumplan los requisitos de publicidad que exige el artículo 7º, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Hacienda Locales.

En el caso de autos, por la certificación aportada por el Secretario General de la Diputación Provincial de Salamanca, el Presidente del Organismo Autónomo de Recaudación y Gestión Tributaria ostenta la legitimación pasiva para comparecer y personarse como parte recurrida, luego aunque no lo haya hecho en la vía jurisdiccional de instancia, sino en el recurso de casación, es admisible la sustitución procesal acaecida.

CUARTO

Todos los motivos casacionales se formulan al amparo del artículo 9 5, apartado 1, ordinal 4º de la Ley Jurisdiccional, indicación ésta que se hace genéricamente en el introito del recurso de casación.

El primer motivo se formula porque "la sentencia dictada no se pronuncia sobre ninguna de las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo por la demandante, por una indebida interpretación del artículo 78, apartados 1 y 2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladoras de las Haciendas Locales", argumentando que IBERDROLA "en ningún momento ha impugnado la valoración catastral, sino que ha puesto de manifiesto la imposibilidad de que se practique la liquidación impugnada por atribuirse a un bien que no constituye el hecho imponible del IBI", es decir que no esta sujeto a este Impuesto.

La Sala anticipa que rechaza este primer motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

Primera

Esta Sala Tercera mantiene sobre esta cuestión doctrina reiterada y completamente consolidada, iniciada por la Sentencia de fecha 5 de Julio de 2002 (Recurso de Casación nº 3626/1997), seguida por otras muchas, entre ellas las de fecha 28 de Marzo de 2003 (Rec. de Casación nº 4373/1998) y la de ..... (Rec. de Casación nº 4676/1998) relativas estas dos últimas a la misma presa y embalse de La Almendra.

Por respeto al principio de unidad de criterio consustancial al recurso de casación, reproducimos los principales fundamentos de derecho de la primera sentencia citada.

"La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, estableció el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en su modalidad de naturaleza urbana, en sustitución de la antigua Contribución Territorial Urbana, con notables diferencias sustantivas, pero mantuvo el modelo de gestión anterior, basado en la que hemos denominado en varias de nuestras sentencias, como "tasación colectiva de ciudades".

En este modelo de exacción hay que distinguir nítidamente dos fases procedimentales, con contenido diferente, y con un régimen impugnatorio muy distinto. Estas fases son la de "Gestión catastral" y la de "Gestión tributaria".

La Gestión catastral es de competencia del Estado -Ministerio de Hacienda- Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, hoy Dirección General del Catastro, y de sus Dependencias Territoriales.

La Gestión catastral comprendía en los años 1992 y 1993 los siguientes actos administrativos:

  1. - Acto de delimitación del suelo urbano, acordado por el Delegado de Hacienda, susceptible de recurso de reposición potestativo, regulado en el R.D. 2244/1979, de 7 de Septiembre y/o reclamación económico-administrativa ante los Tribunales Económico-Administrativos Regionales o Locales y ulterior recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central, regulados en el R.D. 1999/1981 de 20 de Agosto (art. 70.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre).

  2. - Aprobación de la Ponencia de Valores catastrales por la Gerencia o Dependencia provincial del entonces Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, siguiendo las Normas técnicas vigentes, y las directrices de coordinación nacional de valores. Estos acuerdos debidamente publicados, son susceptibles de impugnación mediante el recurso de reposición y/o reclamaciones económico-administrativas ya referidos.

  3. - Determinación de los valores catastrales concretos señalados a cada unidad catastral urbana, notificados individualmente, susceptibles del recurso de reposición y de reclamaciones económico- administrativa, al igual que los actos anteriores.

  4. - Formación del Padrón, que es el punto de conexión entre la Gestión catastral y la Gestión tributaria.

La Gestión tributaria es competencia de los Ayuntamientos y comprende la liquidación, recaudación, concesión de exenciones y bonificaciones, determinación de las deudas tributarias, emisión de los documentos cobratorios, devolución de ingresos indebidos, y revisión de actos tributarios. Todos los actos administrativos que conforman e integran la gestión tributaria son impugnables mediante el recurso de reposición preceptivo, regulado en el artículo 14, apartado 4 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y contra las resoluciones expresas o presuntas, el único recurso que cabe es el contencioso-administrativo, "ergo" en las impugnaciones de los actos tributarios, no tiene competencia alguna la Administración General del Estado".

Pues bien, en el caso de autos, (IBERDROLA, S.A.) ha impugnado la liquidación (acto de gestión tributaria), por no sujeción de las presas hidráulicas y de sus embalses, cuestiones éstas de competencia de los Organos catastrales citados anteriormente, como con acierto sostiene la sentencia de instancia. IBERDROLA, S.A. siguió también, con anterioridad la vía económico- administrativa con ocasión de la publicación de la respectiva Ponencia de Valores y la jurisdiccional expuesta, mediante el recurso contencioso-administrativo, nº 945/97, y consiguiente recurso de casación, nº 4260/1999, pendiente de resolución ante esta Sala Tercera.

"Esta Sala entiende que deben respetarse con todo rigor las vías impugnatorias señaladas y las competencias respectivas por cuatro razones fundamentales: Primera. Porque las reclamaciones económico-administrativas son presupuesto procesal del recurso contencioso-administrativo, como hemos sostenido en numerosas sentencias que excusan de su cita concreta. Segunda. Porque la intervención del Tribunal Económico-Administrativo Central, según la cuantía del asunto, sustituye la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en favor de la Audiencia Nacional, competencia que es inviolable e irrenunciable. Tercera. Porque si no se hubiera seguido la vía económico-administrativa, se hubiera incurrido en clara indefensión de la Administración General del Estado".

En el caso de autos, IBERDROLA, S.A. siguió correctamente la vía económico-administrativa, en un primer proceso, si bien ha vuelto a plantear las mismas cuestiones en este segundo proceso al impugnar ahora la liquidación, acto administrativo que corresponde a la denominada "Gestión Tributaria del I.B.I.". Si esta Sala se pronunciara en este recurso de casación sobre la sujeción o no de las presas hidráulicas y de los embalses, o sobre la motivación y acierto de los valores catastrales, incurriría en error, porque estas cuestiones no pueden ser tratadas en este proceso iniciado por un acto de gestión tributaria dictado por el Ayuntamiento, por cuanto tales cuestiones son de competencia del Centro de Gestión Catastral del Ministerio de Hacienda y del Tribunal Económico-Administrativo Central.

"El procedimiento de exacción del I.B.I. se compone de una serie de actos administrativos, de contenido limitado, pero de exigencia previa para los actos siguientes, a modo de una constelación de actos administrativos, todos ellos preparatorios del acto final y ontológicamente fundamental, que es la liquidación o determinación de la obligación tributaria por dicho Impuesto, aunque, curiosamente, este último sea el mas simple.

La serie de actos que hemos expuesto en este mismo Fundamento de Derecho se dividen en la fase de gestión catastral que tiene por objeto determinar el valor catastral o base imponible de cada unidad urbana, actos todos ellos de competencia de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con una vía impugnatoria propia, recurso de reposición, o reclamaciones económico administrativas ante los Tribunales correspondientes, impugnación que tiene la peculiaridad de que no suspende la ejecutividad del procedimiento de exacción, pues si no se hubiera dispuesto así, el procedimiento sería sumamente vulnerable.

Determinado el valor catastral o base imponible, que se plasma en el Padrón, se inicia la Gestión Tributaria, que es competencia de los Ayuntamientos o de los Organismos en que estos deleguen, como es el caso del (ORGANISMO AUTÓNOMO PROVINCIAL DE RECAUDACIÓN Y GESTIÓN TRIBUTARIAS DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SALAMANCA), actos administrativos de naturaleza local que son susceptibles del recurso de reposición, regulado en el artículo 14.4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, y contra su resolución expresa o presunta, sólo cabe el recurso contencioso-administrativo.

A nadie se le oculta las dificultades técnicas de la "tasación colectiva de ciudades", dificultades que nunca podrán superarse, como ocurre en todas las tareas de "valoración" de inmuebles urbanos, pero lo que ya resulta mas discutible es el complejo entramado de recursos administrativos, que a modo de torrenteras desembocan atropelladamente y en momentos distintos en el único cauce del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pero no ante el mismo órgano, sino ante órganos distintos, en unos casos inmediatamente ante los Tribunales Superiores de Justicia, si lo que se impugna directamente son el Acto de imposición y el de Ordenación, en otros ante estos Tribunales o ante la Audiencia Nacional, previa la vía económico-administrativa, si lo que se discute son los actos propios de la gestión catastral, y, por último, ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, con posible recurso de apelación ante los Tribunales Superiores de Justicia, si lo que se impugnan son actos propios de la gestión tributaria (liquidaciones, exenciones, bonificaciones, etc).

Indudablemente, éste, muy complejo, cuadro de procedimientos administrativos y procesos jurisdiccionales podía simplificarse, por mor del debido respeto al principio de continencia de la causa, y, sobre todo, subordinando el principio de autonomía municipal, que ya lo está en cuanto a la gestión catastral, con el fin de seguir en todo caso una misma vía impugnatoria, la económico- administrativa, con una sola instancia, pero esta es una cuestión ajena a este recurso de casación", pues añadimos ahora, casi siempre se da la extraña paradoja de que a pesar de que la impugnación de la sujeción y de los valores catastrales es anterior, por definición, a la impugnación de las liquidaciones, como en la vía económico-administrativa hay normalmente dos instancias, el recurso contencioso-administrativo de instancia contra las liquidaciones, así como el posible recurso de casación, preceden en el tiempo a los recursos jurisdiccionales en los que se discute la sujeción y los valores catastrales, como sucede en el caso de autos.

"La Sala considera que la única manera de poner un cierto orden en el complejo procedimiento de exacción del I.B.I. y en sus vías impugnatorias, a efecto de resolver satisfactoriamente el presente recurso de casación, es mantener las siguientes ideas esenciales:

Primera

El procedimiento administrativo de exacción, en su integridad, debe ser secuencial, es decir como una serie o sucesión de actos administrativos, que si han sido correctamente notificados y no recurridos en plazo por los interesados, devienen "in suo ordine" en firmes y consentidos, por tanto irrecurribles con ocasión de la impugnación de actos posteriores.

Segunda

Si con ocasión de la impugnación de la liquidación, por infracción de las normas que rigen la gestión tributaria, el recurrente apreciase que no se le han notificado correctamente los actos de gestión catastral, es decir que no son firmes, ni consentidos, deberá iniciarse la vía impugnatoria propia de estos actos o sea el correspondiente recurso de reposición y/o reclamación económico administrativa.

Tercera

Es menester respetar rigurosamente el procedimiento de exacción y las distintas vías impugnatorias, y por ende, las competencias de los distintos órganos administrativos y jurisdiccionales, que intervienen".

En el caso de autos, IBERDROLA recurrió en reposición la liquidación por I.B.I. u, de la presa y embalse La Almendra situada en SARDÓN DE LOS FRAILES, de conformidad con el artículo 14.4 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, ante el AYUNTAMIENTO respectivo, recurso de reposición que sólo se podía referir y alcanzar al acto de liquidación, y concretamente a si las Centrales Hidroeléctricas estaban o no exentas del I.B.I., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64, a) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y como a su vez tampoco estaba conforme con determinados actos, propios de la gestión catastral, planteó previamente dichas cuestiones (no sujeción de las presas y de sus embalses y otra relativa a los valores catastrales) ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, que ha dado lugar a otros recursos jurisdiccionales distintos al del presente recurso de casación, razón por la cual esta Sala sólo debe y puede pronunciarse sobre la cuestión relativa a la pretendida exención, debiendo rechazar el primer motivo casacional, porque la sentencia de instancia resolvió acertadamente al declarar que debió de abstenerse de conocer y pronunciarse sobre la cuestión concreta de sujeción o no de la presa y embalse de La Almendra, cuestión sobre la cual deberá pronunciarse esta Sala al resolver el recurso de casación nº 4260/1999, pendiente de señalamiento y fallo.

Segunda

No existe duda acerca de los efectos de la secuencia de los actos administrativo que integran el procedimiento de exacción del I.B.I. u, de modo que si publicado en debida forma el Acuerdo de aprobación de la Ponencia de Valores, este no se recurre, deviene en firme y consentido, y lo mismo acontece respecto del valor catastral singular, que si ha sido notificado en debida forma y no ha sido recurrido, deviene también en firme y consentido, siendo imposible impugnarlo posteriormente, en especial cuando se notifica la correspondiente liquidación.

Sin embargo, el pronunciamiento de sujeción al I.B.I.u, es mas problemático, porque, como exponemos a continuación, ha existido durante el período 1965 a 1994, dentro del procedimiento de valoración o tasación colectiva, un acto administrativo preliminar, denominado de "delimitación del suelo urbano", que podía considerarse, como un acto administrativo de sujeción objetiva (hecho imponible) al I.B.I.u.

Exponemos a continuación su fundamento esencial y su historia, para así poder pronunciarnos sobre su alcance.

En los procedimientos colectivos de determinación de bases imponibles (evaluaciones globales y convenios) que se establecieron en España por la Ley de 26 de Diciembre de 1957, de Presupuestos Generales del Estado para el bienio 1958, y 1959 y de Reforma Tributaria, el primer acto fundamental era el de elaboración y aprobación de las listas de contribuyentes que iban a ser evaluados o convenidos, y así en las evaluaciones globales de determinación de las bases imponibles a efectos del Impuesto Industrial - Cuota de beneficios y del Impuesto sobre Sociedades, la Regla 12ª de la Instrucción Provisional, aprobada por O.M. de 9 de Febrero de 1958, disponía que las Secretarías de las respectivas Juntas de Evaluación formularían la lista de contribuyentes (personas físicas con mas de 500.000 ptas de ingresos anuales o cuota de Licencia Fiscal superior a 1.500 ptas y jurídicas que realizaban la misma actividad en cada provincia), que se aprobaba por el Administrador de Rentas Públicas y que se exponía al público en la Delegación de Hacienda y en la Delegación de Sindicatos, pudiendo los contribuyentes presentar reclamaciones contra su admisión en la lista. Este era el acto de sujeción al Impuesto Industrial -Cuota de Beneficios, acto que iniciaba todo el complejo procedimiento (elección de comisionados, constitución de las Juntas de evaluación global, aprobación de los índices básicos y de corrección para distribución individual de la cifra global, Ponencia- Estudio económico de la actividad, etc, etc,).

El mismo acto de sujeción (lista o censo) se dictaba en el Impuesto sobre Rendimientos del Trabajo Personas -Profesionales- o en el régimen de Módulos para la Cuota proporcional de la Contribución Territorial Rústica.

Pues bien, la Ley 41/1964, de 11 de Junio, de Reforma Tributaria, fue la que estableció por primera vez la valoración colectiva de los bienes inmuebles urbanos, a efectos de la Contribución Territorial Urbana, pero además, y esto es importante, reformó el hecho imponible anterior que era el de solares y edificios, extendiéndolo por adaptación a la Ley del Suelo de 1956 al suelo urbano y al de reserva urbana, ampliando además el concepto de edificios por el de "construcciones", y consecuentemente con la naturaleza de estos procedimientos, la Norma 1ª de la O.M. de 24 de febrero de 1966 que aprobó las Normas provisionales de aplicación del nuevo régimen de exacción de la Contribución Territorial Urbana, dispuso que "los Delegados de Hacienda en sus respectivos ámbitos territoriales, dictarán un acuerdo sobre la delimitación en cada una de las zonas afectadas por dichas Ordenes, del suelo sujeto a esta Contribución", añadiendo que este acuerdo tendrá la consideración de acto administrativo y se dictará (...) previos los informes, memorias explicativas, planos, fotocopias aéreas, exponiéndose al público mediante anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia". Este acuerdo era recurrible en reposición o en vía económico-administrativa, en el plazo de 15 días.

Acto seguido, se elegían los representantes de la Administración y de los contribuyentes, se constituían las Juntas, y el Arquitecto al Servicio de la Hacienda Pública actuaba como Ponente, elaborando la Ponencia o Método a seguir para la valoración colectiva, ponencia que se sometía a la Junta para su aprobación. Si no existía acuerdo lo aprobaba el Jurado Territorial de la Contribución Urbana. Aprobada la Ponencia se procedía a la determinación del valor catastral singular de cada unidad urbana, y por último se practicaban las correspondientes liquidaciones. Existía un complejo cuadro de recursos (agravio comparativo, agravio por indebida aplicación de índices, etc).

El Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de Julio, sobre Medidas urgentes de Financiación de las Corporaciones Locales, mantuvo el procedimiento de valoración o tasación colectiva, si bien suprimió las Juntas Mixtas, atribuyendo esta competencia a la propia Administración (Consorcios para la gestión e inspección de las Contribuciones Territoriales), estableciendo que estos acuerdos de valoración serían recurribles en vía económico-administrativa y jurisdiccional contencioso- administrativa.

El acto administrativo previo de delimitación del suelo urbano de acuerdo con las normas reglamentarias vigentes continuó siendo de la competencia aprobación del Delegado de Hacienda, acto que prejuzgaba al menos la sujeción del suelo y de las construcciones sitas sobre el mismo; acto que era recurrible en vía económico-administrativa.

El procedimiento de valoración catastral continuó (R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de Abril) con la misma constelación de actos preparatorios, que si no se recurrían, devenían en firmes y consentidos, "in suo ordine".

La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, elevó en su artículo 70 a rango de Ley el acto preliminar de delimitación del suelo de naturaleza urbana, cuya aprobación continuó publicándose por edictos, siendo susceptible de ser recurrido en vía económico-administrativa.

Esta norma ha estado en vigor hasta la Ley 42/1994, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que incluyó el acto administrativo de delimitación del suelo urbano, en la propia Ponencia de Valores.

Por último, esta materia ha pasado a ser regulada por la nueva Ley 48/2002, de 27 de Diciembre, del Catastro Inmobiliario, que no es aplicable "ratione temporis" al caso de autos.

El acto de delimitación del suelo urbano se impuso en 1964 por la necesidad de recoger la sutancial sustitución del concepto fiscal de "solares" que era uno de los componentes del hecho imponible de la Contribución Territorial Urbana, por el suelo urbano y de reserva urbana, según la Ley del Suelo de 1956, además, el procedimiento se iniciaba con la presentación por todos los propietarios y usufructuarios de declaraciones ajustadas a modelo oficial, con todos los datos necesarios para la elaboración de las Ponencias y posterior asignación individual del valor catastral, renta catastral, base imponible y base liquidable de cada unidad urbana.

Creemos que el acto de delimitación del suelo urbano es simplemente la determinación del alcance territorial de la valoración colectiva correspondiente, pero no puede considerarse como un acto administrativo de sujeción al I.B.I.u, al menos respecto de las construcciones, e incluso podría sostenerse lo mismo respecto de las parcelas o unidades concretas del suelo urbano, por no existir una declaración individual de sujeción, notificada en debida forma.

Nada obsta, sin embargo a que el acto de delimitación del suelo sujeto al I.B.I.u, pudiera ser impugnado en reposición o en la vía económico-administrativa alegando la no sujeción del suelo o de las construcciones concretas, por parte del sujeto pasivo, pero bien entendido que la falta de impugnación de dicho acto, por los sujetos pasivos, no implica que exista un acto concreto de sujeción firme y consentido, de modo que sí podrán hacerlo en actos administrativos posteriores, dentro de la secuencia procedimental que hemos expuesto.

El acto siguiente es el estudio y aprobación de la Ponencia de Valores, que en realidad es un dictamen valorativo, que se realiza según las normas técnicas que en 1993 eran las aprobadas por Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989, pues las dictadas posteriormente por el Real Decreto 1020/1993, de 25 de Junio, no se aplicaron "ratione temporis" en la Ponencia de Valores del ejercicio 1993. La Orden de 28 de Diciembre de 1989 se define asimismo como "una normación del procedimiento administrativo de elaboración de ponencia de valores, dirigido esencialmente a los órganos a los que la propia Ley atribuye tal función (...)".

La Ponencias de Valores contienen los métodos, conceptos, reglas y división en polígonos, valores del suelo, valores de las construcciones, tipología de estas, coeficientes, etc, con carácter genérico y colectivo, no existiendo en ellas la relación o concreción de los bienes inmuebles sujetos al I.B.I.u, datos estos últimos que los facilita el Catastro Inmobiliario Urbano, salvo un supuesto especial que es el regulado en el dispositivo tercero de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989, por la que se aprobaron las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, que preceptúa: "En el caso de inmuebles que excedan del ámbito territorial de un municipio o cuyas características especiales impidan su valoración, de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general en las normas técnicas incluidas en el anexo a la presente Orden, se individualizará en la Ponencia de Valores el procedimiento específico para su valoración, concretándose los inmuebles a los que dicho procedimiento será de aplicación", lo que equivale a una expresa, explícita y concreta declaración de sujeción de todos y cada uno de los bienes inmuebles que alcanzan dichas Ponencias singulares, que es el caso concreto de la Ponencia Singular de Valores del ejercicio 1993 en la que se relacionaron las presas y embalses que se iban a valorar.

IBERDROLA, S.A. no conforme con la sujeción al I.B.I.u, de las presas y lecho de los embalses, impugnó entre otros, la sujeción del embalse de La Almendra, con ocasión de la publicación por edicto de la Ponencia Singular de Valores, y por ello ya no era necesario volver a repetir, como así lo hizo, tal impugnación al notificársele en el acto de determinación del valor catastral concreto del embalse La Almendra, y tampoco era procedente reiterar la impugnación al notificársele por el Ayuntamiento la liquidación del I.B.I.u, practicado por éste.

La Sala considera, por tanto, que salvo el caso especial referido, los contribuyentes pueden impugnar la sujeción al I.B.I.u, con ocasión de la aprobación de la Ponencia de Valores, si tienen datos para ello, aunque el momento procedimental idóneo es el de notificación individual, con todas las garantías jurídicas, del valor catastral concreto de cada unidad urbana, porque es el resultado de la aplicación de la delimitación del suelo urbano, de la Ponencia de Valores y de la aplicación de los datos del catastro Inmobiliario Urbano, al inmueble concreto

La indefinición o quizás mejor la dilución del pronunciamiento de sujeción al I.B.I.u a lo largo del procedimiento de exacción propio de la valoración o tasación colectiva, ha llevado a los contribuyentes, asesorados por sus Letrados o Asesores fiscales, con lógica y razonable prudencia, a impugnar la sujeción, cuando esta es discutible, en todas las fases del procedimiento (ponencia de valores, valor catastral concreto y liquidación) por el fundado temor de que las distintas fases pudieran implicar que la sujeción había adquirido firmeza, por haberse consentido, surgiendo así procesos paralelos que ni siquiera han seguido temporalmente el "iter" lógico del Impuesto.

Tercera

En el caso de autos ha habido una liquidación del Ayuntamiento de Sardón de los Frailes, que parece de Alta, por ello ha sido notificada concreta e individualmente, pero tal liquidación ha pasado a integrar el Padrón municipal del I.B.I. u, que como dice el artículo 77 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, se formará (por el Centro de Gestión Catastral) y que en principio se repetirá en ejercicios siguientes, en tanto no se modifique el valor catastral. Este Padrón se pone a disposición del público en los Ayuntamientos, previo anuncio por edicto.

La Sala no se pronuncia, porque excede de este recurso de casación, el problema de posibles reclamaciones económico-administrativas, con ocasión de la publicación del Padrón en ejercicios posteriores.

La Sala rechaza el primer motivo casacional.

QUINTO

El segundo motivo casacional se formula por "inexistente interpretación de los artículo 61 y 62 de la Ley 30/1988, Reguladora de las Haciendas Locales".

La línea argumental que sigue la entidad recurrente consiste en reiterar, la no sujeción de los Aprovechamientos hidroeléctricos, llevando a cabo una exhaustiva interpretación de los artículo 61, (hecho imponible, en general), y 62 (definición del suelo y de las construcciones, de naturaleza urbana).

La afirmación que hace la entidad recurrente sobre la inexistencia de interpretación de estos artículos, por parte de la sentencia de instancia, debería haberla llevado por la vía del motivo 3º, del apartado 1, del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, pues tal parece que mantiene que ha existido incongruencia omisiva. Este defectuoso planteamiento debería dar lugar a la desestimación de este segundo motivo, pero lo cierto es que debe ser rechazado por los mismos fundamentos esgrimidos por esta Sala al analizar el primer motivo casacional, a saber: Que la sentencia de instancia acertó al declarar que las cuestiones relativas a la sujeción de la presa, y del lecho del embalse debían ser resueltos en un proceso anterior y distinto, en el que se hizo la misma impugnación, con ocasión de la aprobación de la Ponencia de Valores singular sobre la sujeción de las presas, saltos de agua y lechos de los embalses, por el contrario en este recurso de casación lo único que cabe discutir es la gestión tributaria del Ayuntamiento, concretamente la liquidación por I.B.I. u, del embalse de La Almendra, del ejercicio 1993.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional.

SEXTO

El tercer motivo casacional se formula porque "Los Aprovechamiento Hidroeléctricos - Saltos de agua (Centrales Electricas son máquinas y no edificios".

La Sala rechaza este tercer motivo, por las mismas razones expuestas en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto de esta sentencia.

SÉPTIMO

El cuarto motivo casacional se formula porque "el suelo inundado por el embalse no es de titularidad de mi representante por constituir dominio público hidráulico, argumentando textualmente que: "La inclusión en la liquidación del suelo inundado por las aguas, en la medida que somete a gravamen, no la titularidad de mi representada sobre la respectiva concesión administrativa, sino una imposible relación dominical sobre el dominio público hidráulico vulnera el artículo 61 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, L.R.H.L., en relación con los artículos 9 y 2 c) de la Ley 29/1985, Ley de Aguas, así como lo establecido en el artículo 104 de la misma y los artículos 284.1º y 287.2º del Reglamento de Dominio Público Hidráulico".

La Sala entiende que la recurrente plantea una cuestión relativa a la pretendida exención del embalse de La Almendra, cuestión ésta que sí es de competencia del Ayuntamiento de Sardón de los Frailes, según dispone el artículo 78, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, y por ello la sentencia de instancia entró a conocer de la cuestión si bien desestimó la pretensión, siguiendo en esta cuestión concreta la Sentencia de esta Sala Tercera de fecha 15 de Enero de 1998.

La Sala rechaza este cuarto motivo casacional, porque como afirmó en la sentencia de 15 de Enero de 1998, referida, seguida por otras muchas, que si bien el lecho o vaso de los embalses es dominio público hidráulico, sin embargo al cederse su uso mediante una concesión administrativa, la entidad mercantil IBERDROLA, S.A. concesionaria, es el sujeto pasivo del I.B.I., según dispone claramente el artículo 65, apartado letra d), de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre y por ello "es evidente que el aprovechamiento de la misma, oponible por su naturaleza frente a terceros e inscribible, por tanto, en el Registro de la Propiedad, no es público ni gratuito y, en consecuencia, no se cumplen todos los requisitos necesarios para que pueda entrar en juego la controvertida exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles".

La Sala rechaza este cuarto motivo casacional.

OCTAVO

El quinto y último motivo casacional se formula por la improcedente caracterización como inmueble de naturaleza urbana del suelo ocupado por el embalse.

La línea argumental que sigue la recurrente se basa en que "la superficie inundada no tiene la consideración jurídica de "suelo urbano", pues, en ninguna de las clases de suelo o terrenos que el artículo 62.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, menciona como bienes de naturaleza urbana puede entenderse comprendida.

Suelo es, según el diccionario de la Real Academia, "superficie de tierra", "terreno destinado a siembra o producciones herbáceas, en oposición al arbolado o vuelo del mismo", "sitio o solar de un edificio".

Si de terreno inundado por las aguas se trata, habría de hablarse de "Alveo, cauce, lecho o fondo de lagos o lagunas o embalses".

Desde el punto de vista fiscal, son bienes inmuebles de naturaleza urbana, el suelo en las distintas categorías urbanísticas definidas por la Ley del Suelo (suelo urbano, el susceptible de urbanización, el urbanizable programado, el no programado en determinadas circunstancias) y además los terrenos que dispongan de vías pavimentadas o encintados de aceras o cuenten además con alcantarillado, suministro de agua, suministro de energía eléctrica o alumbrado, los ocupados por construcciones de naturaleza urbana y los terrenos que se fraccionen contra lo dispuesto en la legislación agraria, pero no entran en la definición de bienes de naturaleza urbana ni los alveos, ni los cauces, ni los lechos o fondos de lagos o embalses".

Esta esta una cuestión sobre la que existe doctrina reiterada y completamente consolidada que se inició por la Sentencia de esta Sala de fecha 15 de Enero de 1998 seguida por otras muchas, pero lo cierto es que esta cuestión se refiere a si el lecho del embalse es un hecho imponible sujeto al I.B.I.u, cuestión esta que no se puede discutir en el presente proceso, sino que será resuelto cuando esta misma Sala Tercera resuelva el recurso de casación nº 4260/1999, en el que sí es procedente su examen.

La Sala rechaza este quinto motivo casacional

Rechazados todos los motivos casacionales procede desestimar el presente recurso de casación.

NOVENO

Desestimado el recurso de casación procede imponer las costas causadas en este recurso a la entidad mercantil IBERDROLA, S.A. por ser preceptivo.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Desestimar el Recurso de Casación, nº 5717/1998, interpuesto por IBERDROLA, S.A., contra la sentencia nº 396, dictada con fecha 12 de Marzo de 1998 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 425/1995, seguido a instancia de la misma entidad mercantil.

SEGUNDO

Imponer las costas causadas en este Recurso de Casación a IBERDROLA, S.A., parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.