STS, 11 de Junio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 11 Junio 2003 |
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JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, la cuestión de ilegalidad nº 3/8/2002, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, por auto de 17 de julio de 2.002, recaído en el recurso contencioso- administrativo número 1009/98, en relación con el artículo 12.3 b) y c) del Real Decreto 2044/94, de 14 de octubre. Habiendo comparecido en las actuaciones el Abogado del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, representada por su Letrado.
El recurso contencioso-administrativo nº 1009/98, interpuesto ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, terminó por sentencia de 30 de mayo de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando el presente recurso interpuesto por D. Pedro , contra la Orden de 24 de marzo de 1.998, de la Consejería de Sanidad, debemos declarar y declaramos la nulidad de la resolución impugnada; sin hacer pronunciamiento en costas".
Habiendo sido declarada firme la referida sentencia. En fecha 17 de julio de 2.002, la citada Sala de lo Contencioso-Administrativo dicta Auto, cuyo fallo es del siguiente tenor: "LA SALA ACUERDA: Que debe plantear y plantea en los términos de la presente resolución cuestión de ilegalidad frente a los artículos 12.3 b) y c) del R.D. 2044/94, de 14 de octubre, por el que se establecen las condiciones sanitarias y de sanidad animal aplicables al sacrificio de animales de caza silvestre y a la producción y comercialización de sus carnes, por vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora consagrado por el artículo 25.1 al establecer tipos de infracciones sin la correspondiente descripción normativa con rango de Ley formal, en el sentido exigido por la Constitución, sin que se considerase suficiente la remisión genérica al art. 35 B de la Ley General de Sanidad".
En el plazo al efecto concedido el Abogado del Estado, por escrito de 13 de septiembre de 2.002, interesa se dicte Sentencia por la que se declare no existe ilegalidad alguna en los arts. 12.3 apartados b) y c) del Real Decreto 2.044/1994 de 14 de octubre.
Por Providencia de 10 de diciembre de 2.002, se admite a trámite la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sobre el artículo 12.3 b) y c) del Real Decreto 2044/94 de 14 de octubre, por el que se establecen las condiciones sanitarias y de sanidad animal aplicables al sacrificio de animales de caza silvestre y a la producción y comercialización de sus carnes.
Por providencia de 7 de mayo de 2.003, se señaló para deliberación y fallo el día cuatro de junio de dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Como consecuencia del pronunciamiento anulatorio de la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha de 24 de marzo de 1.998, dejando sin efecto la sanción impuesta por transportar tres canales de carne de cierva en vehículo particular, no apto para el transporte de carnes, y careciendo del documento oficial de procedencia y de la guía sanitaria, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de dicha Comunidad planteó cuestión de ilegalidad frente a los artículos 12.3 b) y c) del R.D. de 14 de octubre de 1.994, relativos a las condiciones sanitarias y de sanidad animal aplicables al sacrificio de animales de caza silvestre y a la producción y comercialización de sus carnes, sosteniendo que dichos artículos vulneraban el principio de legalidad establecido en el artículo 25.1 de la Constitución Española, careciendo de cobertura legal suficiente.
No existe divergencia entre el planteamiento efectuado por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y las alegaciones presentadas en este procedimiento especial por la representación de la Junta de Comunidades de la misma Comunidad Autónoma, en cuanto una y otra coinciden en la necesidad de que los tipos de infracciones legales en materia administrativa sean fijados por norma con rango de Ley, acomodándose así al principio de legalidad antedicho. Las alegaciones de esta última van únicamente encaminadas a sostener la adecuación normativa de los tipos descritos en los apartados b) y c) del artículo 12 del R.D. 2044/94, de 14 de octubre con respecto a la descripción de las infracciones que han dado lugar al planteamiento de la cuestión de ilegalidad, sosteniendo que constituyen mero desarrollo complementario de las conductas previstas como infracciones graves en el apartado B) del artículo 35 de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1.986, que sería así la norma legal habilitante de dichas infracciones.
La doctrina constitucional, así como la de este Tribunal Supremo, viene admitiendo que no se quebranta el principio de legalidad sancionadora enunciado en el artículo 25.1, aun cuando la descripción de las infracciones que sirve de base a la sanción se encardine en una norma de carácter reglamentario, siempre que concurra una de estas dos circunstancias: 1) que se trate de disposiciones promulgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Española actual en virtud de habilitación o deslegalización, siquiera ésta haya de considerarse en la actualidad caducada; 2) que la norma reglamentaria constituya una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, como simple aplicación de esa norma general al propio y específico objeto de su regulación.
Lo que no cabe admitir es que a través de ese tipo de normativa se tipifiquen infracciones y se impongan sanciones sin la adecuada cobertura legal.
Refiriéndonos a esta última conclusión conviene recordar que el texto de los apartados b) y c) del artículo 12.3 del R.D. 2044/94 es el siguiente:
" Se consideran infracciones graves........
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La ausencia de identificación de la partida, o de más de un 10% de las canales y/o de sus partes amparadas por un mismo documento.
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El tráfico clandestino, el suministro o distribución de piezas, canales, despojos o carnes procedentes de establecimientos que no estén autorizados y registrados legalmente en el Registro General Sanitario de Alimentos."
Estando constituida la supuesta norma legal habilitante por el apartado B) del artículo 35 de la Ley General de Sanidad:
"Se tipifican como infracciones sanitarias las siguientes.........
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Infracciones graves.
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- Las que reciban expresamente esa calificación en la normativa especial aplicable al caso.
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- Las que se produzcan por falta de controles y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate.
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- Las que sean concurrentes con otras infracciones sanitarias leves, o hayan servido para facilitarlas o encubrirlas.
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- El incumplimiento de los requerimientos específicos que formulen las autoridades sanitarias, siempre que se produzcan por primera vez.
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- La resistencia a suministrar datos, facilitar información o prestar colaboración a las autoridades sanitarias o a sus agentes.
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- Las que en razón de los elementos contemplados en este artículo merezcan la consideración de graves o no proceda su calificación como leves o muy graves.
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- La reincidencia en la comisión de infracciones leves, en los últimos tres meses."
Descartando por su inadecuación a lo tipificado en los apartados b) y c) del R.D. 2044/94 los cinco últimos apartados, únicamente cabría la posibilidad de considerar como norma legal habilitante suficiente el texto del segundo de ellos, puesto que la ausencia de una mínima descripción típica en el primero no puede ser más evidente, limitándose su texto a deferir la consideración y descripción de las faltas graves a que alude a otro tipo de normativa, que ha de ser forzosamente la de una ley, a la que se reserva constitucionalmente esa posibilidad.
Para pronunciarse sobre si el apartado 2º del artículo 35 B) de la Ley General de Sanidad reviste el carácter de norma legal habilitante de las infracciones típicas desarrolladas en los apartados b) y c) del artículo 12.3 del R.D. 2044/94, es necesario hacer algunas consideraciones.
El R.D. mencionado, al regular los aspectos relativos a las condiciones sanitarias y de sanidad animal aplicable al sacrificio de animales de caza silvestre, así como a la producción y comercialización de la misma, ha sido dictado dentro de la competencia reservada al Estado Español en materia de comercio exterior y bases y coordinación general de la sanidad (artículo 149, apartados 1, 10 y 16 de la Constitución), tiene carácter de norma básica y ha sido dictado con la finalidad de aproximar la regulación hasta entonces vigente (R.D. 2815/83) a la normativa comunitaria; en concreto a la Directiva 45/1.992 en la que se sientan las directrices de lo que ha de constituir la legislación nacional en estas materias, con concreta especificación de los requisitos relativos a la circulación controlada de este tipo de alimentos.
Ahora bien: la norma directiva mencionada no constituye en sí misma un precepto directamente aplicable con fuerza de obligar, de suerte que la mera aprobación de la misma dote de carácter habilitante a las posibles previsiones de carácter sancionador que contenga, relevando a la Administración Estatal de la necesidad de someter el ejercicio de su potestad sancionadora al principio de legalidad sentado por el artículo 25.1 de la Constitución. Consecuentemente será necesario examinar si el apartado 2º del artículo 35 B) de la Ley de 25 de abril de 1.986 a la que se remiten los apartados b) y c) del artículo 12.3, cuya declaración de ilegalidad se postula, dota de cobertura jurídica sancionadora suficiente a las conductas que en estos últimos se describen.
El artículo 35.B) 2ª considera como infracción grave toda aquella que se cometa por la ausencia de los controles y precauciones exigibles en la actividad de que se trate, en alusión que a esta Sala le resulta clara al propósito de sancionar el tráfico y comercialización de cualesquiera productos sometidos a determinadas formalidades por la legislación sanitaria, entre los que puede considerarse sin esfuerzo dialéctico alguno, el tráfico clandestino de tales productos o sustancias, y al que cabe equiparar la imposibilidad de identificación de las mismas.
Es cierto que la expresión "falta de controles y precauciones exigibles" adolece de una rigurosa especificidad; pero a juicio de esta Sala ello no impide que el tipo pueda construirse fácilmente a través del admisible desarrollo reglamentario que suponen los apartados 2º y 3º del artículo 12.3, cuya ilegalización se pretende. El Tribunal Constitucional en sus últimas y más rigurosas consideraciones sobre la extensión del principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 (Sentencias de 17 de marzo de 2.003), no deja de reconocer que no es dable exigir con idéntico rigor el principio de reserva de ley en materia de infracciones y sanciones administrativas como lo es en temas estrictamente penales. Y añade como razón decisiva del otorgamiento del amparo entonces otorgado (Fundamento Jurídico Sexto) que no había en aquel caso una "determinación mínimamente individualizada" de la conducta sancionada en la Ley que había de servirle de norma habilitante.
Pues bien: el sancionar legalmente como falta grave la elusión de controles y precauciones exigibles, en materia de sanidad, en el desarrollo de la actividad, servicio o instalación de que se trate encarna un principio sancionador que, al menos, contiene la especificidad suficiente para justificar un desarrollo reglamentario de la potestad sancionadora cristalizado en la clandestinidad del tráfico, suministro o distribución de carnes de caza silvestre, o en la imposibilidad de identificación del origen de la partida correspondiente como consecuencia de haberse burlado u omitido el control sanitario exigible.
Todo ello, naturalmente, sin perjuicio de cual haya podido ser la resolución concreta adoptada en el caso planteado ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que no ha de verse afectado por el resultado de la cuestión de ilegalidad propuesta (artículo 126.5 de la Ley jurisdiccional vigente).
No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en este procedimiento.
Que desestimando la cuestión de ilegalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en Auto de 17 de julio de 2.002, declaramos la validez de los apartados b) y c) del artículo 12.3 del Real Decreto 2044/94, de 14 de octubre por estar ajustados a Derecho; sin hacer expresa imposición de costas.
Esta sentencia no afecta a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el expresado órgano jurisdiccional en el recurso contencioso-administrativo nº 1009/98.
Publíquese el presente fallo en el Boletín Oficial del Estado en cumplimiento de lo establecido en el artículo 126.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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