STS, 23 de Noviembre de 2005
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2005:8013 |
| Número de Recurso | 18/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 23 de Noviembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil cinco.
Vista por la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad nº 18/03, planteada por el Magistrado-Juez de lo Contencioso Administrativo nº 1 de San Sebastián por Auto de fecha 28 de julio de 2003, recaído en el recurso contencioso administrativo nº 122/03 en relación con el contenido del artículo 29 del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero .
El recurso contencioso administrativo nº 122/03, interpuesto por D. Jose Ángel, terminó por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de San Sebastián, de fecha 18 de julio de 2003 , que dispuso lo siguiente:
"Estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por D. Jose Ángel contra la Resolución de la Dirección General de Tráfico del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, de fecha 21 de febrero de 2003 desestimando el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 18 de noviembre de 2002 recaída en el expediente número 635.406 de los tramitados por la Oficina Territorial de Tráfico de Guipúzcoa que impuso la sanción de multa por importe de 1.202,02 Euros con los siguientes pronunciamientos:
-
-) Declarando que el acto administrativo impugnado no es conforme a derecho acordando, en consecuencia, la anulación del mismo.
-
-) No procede efectuar expresa imposición de costas procesales".
A este pronunciamiento estimatorio llegó el Juez sentenciador razonando que, con la aplicación de normas de referencia, se producía la "vulneración del principio non bis in idem por la existencia de una doble sanción, la primera de índole penal en aplicación del artículo 636 del CP , y la segunda de índole administrativa por aplicación del artículo 29.1 del RD 7/2001, de 12 de enero, por el que por el que se aprueba el Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor ".
Por Diligencia de Ordenación de fecha 28 de julio de 2003, y siendo firme aquella sentencia, se mandó quedaran los autos a disposición de S. Sª. a los efectos establecidos en el artículo 123 de la Ley Jurisdiccional .
Por Auto de fecha 28 de julio de 2003 el Sr. Magistrado-Juez de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de San Sebastián se acordó "Plantear ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo cuestión de ilegalidad en relación con el contenido del artículo 29 del RD 7/2001, de 12 de enero ".
Recibidas las actuaciones en este Tribunal Supremo, el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez, en representación del GOBIERNO VASCO se presentó escrito, en fecha de 8 de septiembre de 2003, por el que se solicitaba ---con base en las alegaciones que efectuaba--- la desestimación de la cuestión de ilegalidad planteada.
Igualmente el Sr. Abogado del Estado presentó escrito en fecha de 23 de abril de 2004 realizando las alegaciones que estimó oportunas y solicitando se dictara sentencia por la que se desestima totalmente la cuestión de ilegalidad planteada.
Por providencia de fecha 30 de septiembre de 2004 de este Tribunal Supremo se tuvo por planteada cuestión de ilegalidad, admitiéndose la misma a trámite ordenándose su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Por Providencia de 24 de junio de 2005 se tuvieron por recibidas las actuaciones en la Sección Quinta, procedentes de la Sección Tercera, de la misma Sala Tercera del Tribunal Supremo, convalidándose las actuaciones practicadas.
Por providencia de fecha de 10 de octubre de 2005 se señaló el día 8 de noviembre de 2005 para la votación y fallo de la presente cuestión de ilegalidad.
En la tramitación de esta cuestión de ilegalidad se han cumplido los trámites legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de San Sebastián somete a la consideración de este Tribunal Supremo la posible disconformidad a Derecho de dos aspectos del mencionado artículo 29 del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero :
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En un primer aspecto, la cuestión se plantea por entender vulnerado, con el citado artículo 29 , el principio "non bis in idem", tomando como referente la conducta simultáneamente prevista y sancionada en el artículo 636 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre .
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En un segundo aspecto, la cuestión se suscita por la no conformidad a Derecho del mencionado artículo 29 por su falta de encaje en relación con el artículo 74 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en la redacción dada al mismo por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de Modificación del expresado Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo .
La norma cuestionada ( artículo 29 ) dice así:
-
Además de la sanción que corresponda en el ámbito penal a quien condujere un vehículo conociendo que carece de seguro, el incumplimiento de la obligación de asegurarse en los términos previstos en este Reglamento determinará:
-
La prohibición de circular con el vehículo no asegurado por el territorio nacional.
-
La retirada y depósito del vehículo, con cargo a su propietario, en dependencias de la autoridad competente, si no se justificase ante ella, en el plazo de cinco días desde aquel en que se produjo la denuncia, la existencia de seguro.
-
La imposición de sanción pecuniaria de 601,01 a 3.005,06 euros o de 100.000 a 500.000 pesetas de multa, graduada según que el vehículo circulase o no, la categoría del mismo, el servicio que preste, la gravedad del perjuicio causado, en su caso, la duración de la falta de aseguramiento y la reiteración de la misma infracción. El Ministerio del Interior y las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas a las que se haya transferido la ejecución de competencias sancionadoras entregarán al Consorcio de Compensación de Seguros el 50 por 100 del importe de las sanciones recaudadas, para compensar en parte las indemnizaciones que el Consorcio debe satisfacer a los perjudicados en cumplimiento de las obligaciones que le atribuye la Ley y el presente Reglamento.
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-
Los procedimientos que se tramiten por infracción de las obligaciones impuestas a los usuarios de vehículos a motor en la regulación del seguro de responsabilidad civil de suscripción obligatoria serán instruidos por los Jefes provinciales de Tráfico o por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas a las que se haya transferido la ejecución de funciones en esta materia, competentes por razón del lugar en que se haya cometido el hecho, quedando facultada dicha autoridad para adoptar las medidas relativas a la retirada y depósito cautelar de los vehículos que circulen sin seguro.
En cuanto al procedimiento, se estará a lo que se disponga para las infracciones en la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
-
La sanción que proceda se impondrá por los Delegados del Gobierno o por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas a las que se hayan transferido funciones en esta materia, competentes por razón del lugar en que se denuncie la infracción y podrá ser recurrida ante el Ministro del Interior o ante las autoridades jerárquicamente competentes de las Comunidades Autónomas. A estos efectos, las competencias de ejercicio de la potestad sancionadora atribuidas a los Delegados del Gobierno podrán ser desconcentradas mediante disposición dictada por el Ministro del Interior.
(Reproducimos la redacción correspondiente a la fecha de los hechos que dieron lugar al planteamiento de la cuestión, dejando constancia de que el apartado 2 del precepto expresado cuenta con redacción diferente, dada por el Real Decreto 299/2004, de 20 de febrero, con vigencia desde el 25 de febrero de 2004 ).
Como hemos señalado, en el su primer aspecto, la cuestión planteada entiende que el citado artículo 29 vulnera el principio "non bis in idem", tomando como referente la conducta simultáneamente prevista y sancionada en el artículo 636 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre .
La norma penal, dice así:
"Los que realizaren actividades careciendo de los seguros obligatorios de responsabilidad civil que se exigieran legalmente para el ejercicio de aquéllas serán castigados con la pena de multa de uno a dos meses".
(Dejamos constancia de que, con posterioridad a los hechos, la norma penal de referencia tuvo una importante modificación ---desde la perspectiva del principio desde el que ahora la examinamos---, pues el artículo único.185 de Ley Orgánica 15/2003, de 25 noviembre, introdujo un segundo párrafo en el precepto, con entrada en vigor desde el 1 de octubre de 2004 ---circunstancia que, por el retraso de su entrada en vigor, dio lugar al planteamiento de la Cuestión de Inconstitucionalidad número 6620/2004, admitida a trámite por Auto del Tribunal Constitucional núm. 119/2005 (Pleno ), de 15 marzo ---:
En su actual redacción, pues, el artículo 636 del Código Penal cuenta con un segundo párrafo, que dice así:
"No se considerará comprendida entre las actividades a las que se refiere el párrafo anterior la conducción de vehículos a motor y ciclomotores".).
El juez de instancia expone, a la vista de la coincidencia del apartado 1 del artículo 29 de la norma reglamentaria, con el artículo 636 del Código Penal , que vulnera el principio "non bis in idem consagrado reiteradamente a nivel jurisprudencial". Y, con cita y trascripción de la STC 2/2003, de 16 de enero , señala que entre ambos preceptos concurre "la triple identidad exigida ---sujeto, hecho y fundamento jurídico--- para apreciar la vulneración del principio non bis in idem", añadiendo que "en ambos preceptos, y dentro del ámbito subjetivo, se sanciona al conductor del vehículo", que "en ambos preceptos el hecho por el que se impone la doble, sanción penal/administrativa es idéntico: circular sin tener suscrita la Póliza de Seguro de Responsabilidad Civil", y, en fin, desde la perspectiva del fundamento jurídico se señala por el juez de instancia que "en ambos casos, se trata de garantizar dentro de los límites de cobertura los daños producidos a terceros a consecuencia de los accidentes originados en el ámbito de la circulación de vehículos a motor ...".
Este primer aspecto de la cuestión debe de ser estimado al concurrir los requisitos expuestos para la vulneración del mencionado principio "non bis in iden", que, aunque sin expreso reflejo constitucional, "va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos en el artículo 25 de la Constitución " (STC 2/1981, de 30 de enero ), y ha sido recogido, a nivel de legalidad ordinaria en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) que dispone que "no podrá sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento"; del mismo principio existe un tratamiento procedimental en el artículo 5 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto .
Efectivamente entre la actividad de:
-
"CONDUCIR UN VEHÍCULO CONOCIENDO QUE CARECE DE SEGURO", y,
-
"REALIZAR ACTIVIDADES CARECIENDO DE LOS SEGUROS OBLIGATORIOS QUE SE EXIGIERAN LEGALMENTE PARA EL EJERCICIO", no podemos encontrar diferencia alguna, al concurrir en los dos preceptos el doble elemento que hemos subrayado: Desde una perspectiva negativa la carencia del seguro obligatorio para la conducción o actividad, y, desde una perspectiva positiva, la conducción del mismo, expresión que si bien no se reitera en el Código Penal es debido al carácter genérico del tipo en el precepto penal, pero sin que ofrezca duda alguna que la "realización de actividad", normal y habitual, con un vehículo de motor, no es otra que su conducción.
Deben, por ello, rechazarse las alegaciones de la representación del Gobierno Vasco y del Abogado del Estado, en el sentido de que mientras que con la norma reglamentaria se sanciona a quien "incumple la obligación de asegurarse", se conduzca o no el vehículo ---tratándose esta de una obligación que incumbe, conforme al artículo 16 del mismo Reglamento , al dueño de vehículo---; por otra parte, con la norma penal se sanciona al que, además, conduce el vehículo. Entiende, en síntesis, que no existe una identidad de los hechos integrantes de las conductas infractoras, pues, según expresa, estas serían las de no asegurarse (artículo 29 ) y la de conducir sin seguro (artículo 636 ). La simple lectura de los preceptos nos obliga a tal rechazo.
El segundo aspecto de la cuestión de ilegalidad tiene un aspecto formal.
La norma reglamentaria cuestionada es el mismo artículo 29 del citado Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, si bien ahora en su apartado 2 ; apartado del que el Juez de instancia considera que "resulta difícilmente armonizable con el artículo 74.3 del RDLeg. 334/1990 de 2 de Marzo en la redacción dada por la ley 19/2001 de 19 de Diciembre ". Este precepto dice así:
" Artículo 74. Actuaciones administrativas y jurisdiccionales penales :
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Cuando en un procedimiento administrativo de carácter sancionador se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, la autoridad administrativa lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal.
-
En el caso a que se refiere el apartado anterior no se ordenará la suspensión de las actuaciones del procedimiento administrativo que continuará tramitándose hasta el momento en que el procedimiento esté pendiente de resolución en que se acordará la suspensión.
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Concluido el proceso penal con sentencia condenatoria de los inculpados, y acordada que hubiere sido la suspensión del procedimiento administrativo, se archivará este procedimiento sin declaración de responsabilidad. Si la sentencia fuera absolutoria o el procedimiento penal acabare por otra resolución que le ponga fin sin declaración de responsabilidad y no estuviera fundada en la inexistencia del hecho, se dictará la resolución que corresponda en el procedimiento administrativo".
A la vista de tal precepto ---en su apartado 3--- entiende el Juez que propone la ilegalidad de la norma reglamentaria que "en aplicación de la vertiente formal o procesal del principio non bis in idem procedería el archivo del procedimiento administrativo sancionador sin declaración de responsabilidad alguna", resultando improcedente lo acaecido en el supuesto de autos en el que, tras la condena penal, la Administración alzó la suspensión del procedimiento sancionador, y, "aún habiendo recaído sentencia penal condenatoria, siguió la sustanciación del procedimiento administrativo imponiendo a la postre una resolución administrativa sancionadora concretada en este caso en una multa de 1.202.02 euros, lo que entraña ... una disfunción respecto del contenido subrayado al artículo 74.3 antes trascrito y una vulneración del principio non bis in idem en su vertiente formal o procesal".
También desde esta segunda perspectiva debe prosperar la Cuestión de Ilegalidad, pues la norma reglamentaria, en su apartado 2, carece de un mandato determinante de archivo de las actuaciones administrativo- sancionadoras, como impone la norma de rango legal prevalente ( artículo 74.3 ). En términos similares se expresa el artículo 5 del citado Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora , que dispone que "el órgano competente resolverá la no exigencia de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento".
En consecuencia, la norma reglamentaria ( 29.2 del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero ) resulta ilegal en cuanto no impone, con el carácter de obligatorio, el trámite del archivo de las actuaciones una vez producida una condena penal por los mismos hechos.
Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés público concurrente no procede hacer condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimamos la cuestión de ilegalidad que con el nº 18/2003 ha planteado el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de San Sebastián, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 18 de julio de 2003 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 122/03 , declaramos la nulidad de pleno derecho de:
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El inciso primero del apartado 1º del artículo 29 del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero ("Además de la sanción que corresponda en el ámbito penal a quien condujere un vehículo conociendo que carece de seguro"), así como el apartado c) del mencionado apartado 1º.
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Los apartados 2 y 3 del mismo artículo , en cuanto no contienen el trámite del archivo obligatorio de las actuaciones administrativo-sancionadoras, una vez producida una condena penal por los mismos hechos.
Sin costas.
Publíquese el presente fallo en el B. O. E. a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Abril .
Dése traslado de la presente sentencia al Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de San Sebastián.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.-
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